生态环保合规 | 绿色能源项目合规指引之六：风电项目合规新视角——央地关系中的大棒与胡萝卜（下篇）

作者：傅前明

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目突进，演化为具有根本性和全局性的战略纵深突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。

而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。

风电产业30多年的光辉历程，令人赞叹。而相关政策规范与风电产业实践的相互激荡，形成中央政府主导下“地方政府间的竞争大戏”[1]，类似江苏省常州市“抄底”河南省洛阳市培育的央企子公司中航锂电[2]之异彩纷呈。

风电项目各方参与者在建设运营、投资并购活动中，往往会被项目合规的细枝繁叶（如预可研、项目核准、土地利用、环评验收、水土保持、雷电防护等）所遮拦，在不知不觉中就会忽略此央地关系之基础性宏观合规背景，导致项目合规管理工作因“不识庐山真面目”而出现“远近高低各不同”的窘况。为此，各参与方颇有必要升维到战略高度对央地关系在风电项目合规中的重大作用予以辨析。本文接续上篇，探讨央地共治阶段（2016-2020）和央地衡平阶段（2021年往后）。

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三、央地共治阶段（2016-2020）

（一）压力柔性传导与市场竞争引导

1.投资监测预警。国家能源局根据监测情况于2017年2月17日发布了2017年度风电投资监测预警结果：内蒙古、黑龙江、吉林、宁夏、甘肃、新疆（含兵团）等省（区）为风电开发建设红色预警区域，其他省份为绿色区域；并且直接点名处理具体省份的具体项目（如：暂缓建设新疆准东、吐鲁番百里风区、酒泉二期第二批风电项目；加快推进承德基地二期风电项目的建设；云南、浙江省继续推进2016年开发建设方案，不再新增建设规模）。2018年3月5日发布的2018年度风电投资监测预警结果进一步细化为红色、橙色和绿色等三类地区，并采取区别性管理措施：（1）红色预警的区域暂停风电开发建设，集中精力采取有效措施解决存量风电消纳问题；（2）橙色预警地区除符合规划且列入年度实施方案的风电项目和示范项目及市场化招标项目外，不再新增年度建设规模，之前已纳入年度实施方案的项目可以继续核准建设；（3）绿色预警地区则可按照有关要求自行组织风电项目建设。

国家能源局此番举动，刚柔并济，将风电项目管理的力量从投资市场和行政系统两个方向同时输出。但直接承受重击的却是红色与橙色预警的地方政府。而事实证明了“大棒”的威力，2020年度风电投资监测预警结果显示：全国已无红色预警地区，仅新疆（含兵团）、蒙西和甘肃为橙色预警地区，其余皆为绿色预警地区。

2.平价项目示范。2017年5月17日国家能源局综合司发布《 关于开展风电平价上网示范工作的通知》,开出特别口子容纳示范项目，包括（1）示范项目的建设规模由各省（区、市）、新疆兵团能源主管部门协调电网企业确定；（2）除风电红色预警地区外的所有其他地区不得设针对示范项目的额外规模限制；（3）示范项目不占用该省的年度规模指标；（4）示范项目的上网电价按当地煤电标杆上网电价执行；（5）示范项目相关发电量不核发绿色电力证书。

3.平价项目推广。2019年1月7日，国家发改委与国家能源局发布《 关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，一方面坚持对非风电红色预警地区的平价上网项目与低价上网项目不受国家年度规模限制，允许其相关发电量获得绿色电力证书并通过出售绿证获得收益；另一方面兼顾省级地方政府的诉求，强调平价项目应受限于本省可再生能源建设规划以及电网企业的接网消纳条件。

4.竞争方式配置。2018年5月18日国家能源局发布《 关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》，承认已出台的省级风电建设方案效力的同时，对尚未印发2018年度风电建设方案的省（自治区、直辖市）新增集中式陆上风电项目，要求全部通过竞争方式配置和确定上网电价。该通知并确定自2019年起，各省新增核准的集中式陆上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。

5.取消中央补贴。2019年5月21日国家发改委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》，将陆上风电标杆上网电价改为指导价；对新核准的集中式陆上风电项目上网电价全部通过竞争方式确定，竞争配置的电价不高于项目所在资源区指导价。通过改变陆上风电上网电价的性质和确立方式，以倒逼方式变相地取消中央补贴。2020年1月20日财政部、国家发展和改革委员会、国家能源局《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》进一步提出自2020年起新增海上风电不再纳入中央财政补贴范围；2021年8月1日国家发展改革委《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》明确：自2021年起新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。

（二）管理规范的市场化色彩

1.创新管理措施。为走出“一抓就死，一放就乱”的管理怪圈，更好地平衡政府与市场的力量，国家能源局开展各省（区、市）风电开发投资监测工作并发布年度监测结果，既以公开贬斥（红色和橙色地区）的方式督促各地区改善风电开发建设投资环境，又以行政手段直接干预并调度具体项目，并由此向市场发出了明确的投资信号，有效地引导风电企业理性投资、促进风电产业健康发展。

2.稳步推向市场。有关平价项目、竞争性配置、补贴退坡等的规范性文件，其直接目的都是为了打破此前因补贴机制所固化的风电开发壁垒，将后续新增项目推向完全化的市场。

3.权力空间填补。然而，需要特别注意的是国家林业和草原局于2019年2月26日发布的《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》，其从林业保护专业管理的角度对存量风电项目发起了批判，直指此前各地大规模发展风电造成风电场项目占用森林和林地面积大幅上升，并出现大量违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等问题。须知，在国家发改委以及国家能源局等强势部门主导的时空范围内，其他较弱相关专业管理管理部门对具体违规问题多采取隐而不发的态度，而一旦形势变化其必然以“秋后算账”的方式对具体项目业主进行查处。对于此类合规问题，本系列将另外行文予以探讨。

表三：央地共治阶段风电项目所涉规范性文件汇总列表

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四、央地衡平阶段（2021年往后）

根据2020年10月26日至29日党的十九届五中全会精神，2021年起我国进入新发展阶段。经过2020年的充分准备，全国人大在2021年3月审议通过十四五规划全文，描绘了未来五年“新阶段、新理念、新格局”。

2021年10月21日国家发改委、国家能源局、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、农业农村部、中国气象局、国家林业和草原局等九部委发布的《“十四五”可再生能源发展规划》指出，大力发展可再生能源已经成为全球能源转型和应对气候变化的重大战略方向和一致宏大行动。央地关系在风电项目中的表现也随之迈入新的阶段。

（一）“有形之手”携“无形之手”

1.引入金融支持。2021年2月24日国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、国家能源局联合发布《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》，提出金融机构按照商业化原则为可再生能源企业展期或续贷、按照市场化法治化原则发放补贴确权贷款以及核发绿色电力证书弥补企业分担利息成本等措施，支持包括风电项目业主在内的可再生能源企业。

2.省级政府年度消纳责任权重。2021年5月11日国家能源局《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》对央地关系作出了重大调整，即国家层面停止下达各省（区、市）风电年度建设规模和指标，改为测算下达各省年度可再生能源电力消纳责任权重，以此引导各地安排风光电项目建设。由此衍生出保障性并网风电项目，而对于项目业主和投资人而言，需要同时关注“纳入政府消纳责任”和“取得电网保障性收购资格”，具体要点是：（1）由各省级能源主管部门以竞争性方式统一配置；（2）纳入本省（区、市）完成年度非水电最低消纳责任权重所必需的新增并网项目名录；（3）由电网企业实行保障性并网；但是须；（4）必须在地方政府限定的建设期间内完成项目投运，否则面临被地方政府将项目移出保障性并网名录，将投资者或项目业主纳入政府失信企业“黑名单”、禁止参加后续可再生能源竞争性配置等处罚。

3.补充性市场化并网。此类项目是政府充分尊重市场的结果，特指在保障性并网范围之外以自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件并由电网企业予以并网的项目。自备并网条件主要包括配套新增的抽水蓄能、储热型光热发电、火电调峰、新型储能、可调节负荷等灵活调节能力。国家发改委、国家能源局于2021年7月29日发布《关于鼓励可再生能源发电企业自建或购买调峰能力增加并网规模的通知》，认可并鼓励市场化并网项目，但是对于未按承诺履行自建或购买调峰和储能项目建设责任的企业，要求按规定限期整改，未按期整改的企业不得参与下年度可再生能源市场化并网。

4.建设统一电力市场。2022年1月18日国家发改委公布的《 关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，提出了到2025年、2030年的宽松市场准许条件：形成适合中国国情、有更强新能源消纳能力的新型电力系统，促进新能源的投资、生产、交易、消纳；形成有利于新能源、储能等发展的市场交易和价格机制；有序放开发用电计划，分类推动新能源等优先发电主体参与市场，等等。

5.从核准制向备案制迈进。目前绿色能源产业已经全面进入到无补贴的平价时代，央地两级政府业已实现从宏观规划层面把握新增规模总量，放由市场投资主体对项目投资行为负责；并且项目建设的合法合规性可由其它专业性管理部门予以监督检查，对风电项目继续采取核准制的意义甚小。2022年5月30日国务院办公厅转发国家发改委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》中明确表示“……推动风电项目由核准制调整为备案制”，鉴于此通知发布方式的特殊性，市场各方有充分理由相信风电项目备案制将会尽快调整到位。而在地方政府层面亦对此心怀踊跃，例如四川省发改委、能源局在2022年6月10日印发的《关于进一步规范风电建设管理有关事项的通知》中提出，推动风电项目由核准制调整为备案制，具体实施时间和有关安排另行通知；云南省发改委也有类似的正式表态；而最为冒进的河北省张家口市则在2022年8月12日由行政审批局发布《关于风电项目由核准制调整为备案制的公告》，直接将风电项目由核准制调整为备案制。

6.配套储能设施。需要特别注意的是，今后为风电项目配套储能设施将成为主流，甚至可能成为某种形式的强制。国家发展改革委 国家能源局于2021年7月15日公布《关于加快推动新型储能发展的指导意见》，提出“大力推进电源侧储能项目建设。结合系统实际需求，布局一批配置储能的系统友好型新能源电站项目，通过储能协同优化运行保障新能源高效消纳利用”；同年7月29日发布的《关于鼓励可再生能源发电企业自建或购买调峰能力增加并网规模的通知》，虽然未强制要求风电项目需配备储能设施，但地方省级政府市在相关保障性并网项目竞争性配置的申报要求中、新建平价项目的建设方案中，往往会提出对项目配备储能及配备比例的强制性要求；此后国家能源局并发布了《新型储能项目管理规范（暂行）》。而在国家发改委、国家能源局于2022年1月29日印发的《“十四五”新型储能发展实施方案》中，进一步加大“新能源+储能”支持力度；2022年5月24日国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司《关于进一步推动新型储能参与电力市场和调度运用的通知》，进一步鼓励新能源场站和配建储能联合参与电力交易市场。

7.促进绿色能源消费。2022年1月18日国家发改委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部、国家市场监督管理总局、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局印发《促进绿色消费实施方案》，提出要进一步激发全社会绿色电力消费潜力，对新增可再生能源和原料用能不纳入各地能源消费总量控制要求；统筹推动绿色电力交易、绿证交易；加强高耗能企业使用绿色电力的刚性约束，授权各地根据实际情况制定高耗能企业电力消费中绿色电力最低占比；建立绿色电力交易与可再生能源消纳责任权重挂钩机制，市场化用户通过购买绿色电力或绿证完成可再生能源消纳责任权重；加强与碳排放权交易的衔接，研究在排放量核算中将绿色电力相关碳排放量予以扣减的可行性。

8.补贴自查与核查。在2020年停止陆上风电国家补贴和2021年停止海上风电享受国家补贴后，2022年3月24日国家发改委办公厅、国家能源局综合司以及财政部办公厅联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自査工作的通知》，决定在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作，自查范围包括截止到2021年12月31日已并网、有补贴需求的集中式光伏发电项目和陆上风电项目；自查方式为2022年3月30日至4月15日期间通过国家能源局可再生能源发电项目信息管理系统完成相关自查信息填报。

此后于2022年10月8日发布《关于明确可再生能源发电补贴核查认定有关政策解释的通知》，对补贴核查认定有关问题进行了解释和说明。2023年1月6日三部门委托国家电网、南方电网分别公布《关于公布第一批可再生能源发电补贴合规项目清单的公告》，补贴合规的可再生能源项目共有7335个，其中南方电网合规清单中514个与核查前一致，而国家电网清单中6821个，比此前的6830个少了9个 [3]。

9.地方政府补偿性监管处罚。随着国家发改委、能源局等强势主管部门逐步退出对风电项目的直接覆盖，地方政府的其它专业职能管理部门开始回归正常的监督管理，并补偿性地在短期内产出了涉及数目巨大的行政处罚，处罚类别集中在以下领域：（1）环保未批先建、未验先投。如华润新能源(太原)有限公司未依法报批山西太原阳曲华润杨兴风电220kV送出工程项目环境影响报告表，擅自开工建设；配套建设的环境保护设施未经验收，220kV送出工程项目即投入使用，于2022年10月9日被太原市生态环境局罚款39.5万元。[4]（2）竣工环保验收造假。如大唐定边胡尖山新能源有限公司一期50MW风电配套110KV升压站工程自主验收未将升压站站址变动纳入重大变动清单并通过竣工环境保护验收，于2022年10月28日被榆林市生态环境局罚款35万元。[5]（3）非法占用土地。如国电河南电力有限公司灵宝新能源分公司未经批准于2021年12月擅自占用2198平方米土地（其中耕地281.08平方米、园地1073.58平方米、林地281.08平方米、水域及水利设施用地562.16平方米）建国电灵宝西寨22MW分散式风电项目，于2022年5月31日被三门峡市灵宝市自然资源和规划局处以退还土地、撤除建筑恢复土地原状、合计罚款181.4616万元。[6]（4）安全生产违法。如山西富岚风电有限公司因无《生产安全事故应急预案》、未按规定开展应急演练，于2022年8月16日被吕梁市能源局罚款10万元。[7]（5）消防违法。如天津清之风新能源科技有限公司因消防设施、器材、消防安全标志配置、设置不符合标准，于2022年4月30日被天津市宁河区消防救援支队罚款4万元。[8]（6）防雷装置违法。如天威(大安)新能源有限公司因办公楼、升压站、风力发电机防雷装置到期未检测，于2021年7月7日被大安市应急管理局罚款2万元。[9]（7）税务违法。如大同市云冈区协鑫风电能源有限公司因应取得而未取得发票，于2022年7月18日被国家税务总局大同市税务局第二稽查局罚款5千元。[10]等等。

因行政违法遭受处罚，不仅会对企业造成显性的经济损失和隐性的商誉损失，而且还会因2022年2月8日生效实施的《企业环境信息依法披露管理办法》而放大损失，因此风电项目业主和相关投资者不可不慎。

（二）各归本位的规范

在此阶段的规范性文件，遵循了权力衡平与市场主导原则，兼顾了上级与下级、政府与市场、中央和地方、产业与金融、生产与消费的多元诉求。

表四：央地衡平阶段风电项目所涉规范性文件汇总列表

如上所论，风电等绿色能源并非市场自然生发的消费需求。政府的强制和引导、市场的认可与促进，乃是其与生俱来的特征，因此在项目合规实践中，有关各方既要细致关注政府对市场的种种监管，也应敏锐觉知政府监管内部的律动；对应地在战略上更好地把握商机，在运营上更好地实现依法合规，以期更加圆满地实现绿色能源项目的商业目和社会价值。

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[1] 转轨中地方政府间的竞争关系，可参见江苏社科规划网：《为高质量发展竞争：地方政府竞争问题新解析》，http://jspopss.jschina.com.cn/shekedongtai/shekexinwen/201803/t20180316_5201578.shtml

[2] 腾讯网：《28亿投资洛阳“破产”项目，常州靠一个项目在VC圈火了！》，https://new.qq.com/rain/a/20230209A036LI00

[3] 新浪网：《国网、南网共7335个，补贴合规可再生能源项目清单（第一批）正式公布！》，https://k.sina.com.cn/article_3282136660_c3a16e5401901051v.html

[4] 并环罚字〔2022〕08006号行政处罚决定书。

[5] 陕K定边环罚〔2022〕20号行政处罚决定书。

[6] 灵自然资执罚〔2022〕3001号行政处罚决定书。

[7] （吕）能源罚〔2022〕002号行政处罚决定书。

[8] 宁消行罚决字〔2022〕第0049号行政处罚决定书。

[9] （大安）应急罚〔2021〕风电-005号行政处罚决定书。

[10] 同税稽二局罚〔2022〕3号行政处罚决定书。

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作者：傅前明  高级合伙人

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