CCGAR审计法规制度与实践指导第10期

编者按：

新修订的审计法于2022年1月1日施行。为帮助大家更好地学习、了解，进而更好地贯彻执行新修订审计法，中国政府审计研究中心《审计法规制度与实践指导》栏目本期特邀请五位权威审计专家对新修订审计法进行解读。他们是：审计署原副审计长、中国审计学会会长孙宝厚研究员，审计署原党组副书记、原副审计长、中国审计学会顾问董大胜研究员，审计署审计科研所所长、中国审计学会常务副会长兼秘书长姜江华，审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长、《审计研究》副主编刘力云研究员，中国审计学会副会长、中国政府审计研究中心主任、西南财经大学蔡春教授。

以下是五位专家对新修订审计法的解读和见解，分享大家。

要全面学习落实修改后审计法

审计署原副审计长、中国审计学会会长

孙宝厚研究员

审计法本次修改，适应中国特色社会主义新时代，体现习近平新时代中国特色社会主义思想，基于审计是涉及党和国家事业全局重要工作的新定位，满足党中央、全国人大、国务院及人民群众对审计工作的新要求新期待，总结近些年来特别是党的十八大以来审计工作的新做法新经验，立足构建审计监督体系及审计高质量发展的新实践，提供保障依法独立行使审计监督权、在党和国家监督体系中发挥重要作用的新依据，具有十分重要的意义。

从主要内容看，本次审计法修改，可简要概括为：一个重大修改、一个继续关注、三个重大拓展、两个相应完善。具体可分为七个方面：

第一，审计法最重大的修改：明确坚持党对审计工作领导。主要是修改后第二条第一款新增加的内容，即“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。”这一修改，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想，将党章、宪法有关规定在审计法中得到了具体落实，巩固和深化了近年来审计管理体制改革的实践成果，明确了审计监督体系的性质、定位及构架，对其他各处修改及整个审计法起到统领作用。

第二，审计法修改继续关注：审计监督与人大监督相贯通。主要是修改后第四条。经过修改，报告名称有变化，报告内容有拓展、重点有增加，报告还要求报告国有资源、国有资产审计情况，随后还要提出审计查出问题整改情况的报告，以及必要时人大常委会可以作出决议。有关这一条，第一次和本次都作了较多修改，通过对审计工作报告的继续关注，更重要的是体现不断完善体制机制，使人大监督与审计监督相贯通得到进一步强化。

第三，审计法修改显著拓展：审计监督对象、范围和职责。这方面修改涉及条款较多，归纳起来，显著拓展表现在：审计监督对象，在原有国有资金、国有资产基础上，拓展到包括国有资源在内；审计监督范围，在对原国有资金、国有资产单位监督基础上，拓展到了包括更多与国家利益、公共利益、国家安全相关单位在内；审计监督职责，在原有审计监督对象、审计监督范围基础上，连同审计业务类型等也有进一步拓展。

第四，审计法修改相应优化：履行审计职责所需要的权限。这方面修改主要体现在第三十四条至第三十八条，总体上看，为适应履行审计职责的需要，审计权限优化集中在三个方面：拓展了要求被审计单位提供资料的权限；拓展了从被审计单位之外获取审计所需要资料的权限；拓展了对被审计单位进行检查的权限。

第五，审计法修改着力强化：审计报告以及审计成果运用。这方面修改主要是第四条、第十九条的修改和新增加的第三十条、第五十二条。两条修改拓展了两个报告的内容。新增加的两条，一是要求审计机关向本级政府报告或者有关主管机关、单位通报风险隐患情况，二是要求运用审计结果及向审计机关反馈审计结果运用情况。这些都属于审计报告及审计成果运用的拓展和强化。

第六，审计法修改显著拓展：保障和规范审计行为的规定。审计法既是程序法也是实体法。本次修改显著拓展了保障和规范审计行为的规定。涉及条目较多，主要拓展内容是：关于审计机关建设高素质专业化审计队伍的规定；审计机关和审计人员依法应当接受监督的规定；聘请具有专业知识人员参加审计工作的规定；审计机关和审计人员的限制性规定；保密范围、要求及违反保密规定行为处理的规定；审计机关审计经费保障预算层级的规定。

第七，审计法修改注重细节：审计程序和法律责任进一步健全和完善。这方面修改涉及的条款就更多了。主要健全完善之处是：简化了特殊情况持审计通知书直接审计的审批手续；一些重要概念表述更加科学精准(比如将“被审计对象”改为“被审计单位”，“主管部门”改为“主管机关、单位”等)；完善了审计人员之间的工作协同及相互制约机制；完善了审计机关依法移送的规定；完善了审计业务以上一级审计机关领导为主的运行机制。

审计法制建设的重要里程碑

审计署原党组副书记、原副审计长

中国审计学会顾问董大胜研究员

 2021年10月23日，全国人大常委会第三十一次会议通过了修改审计法的决定。这是完善我国审计制度的一项重要举措，是审计法制建设的重要里程碑。此次审计法修改，体现了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对审计工作的新要求，总结了近年来审计工作的新经验使之上升为法律，为今后审计实践的进一步发展提供了良好法律环境和保障。

自2006年审计法第一次修改后，特别是党的十八大以来，审计工作取得新发展。2008年开始实施了汶川地震抗震救灾和灾后重建、奥运场馆、京沪高铁等项目的跟踪审计，以后又开展了中央重大政策措施落实情况跟踪审计；从国家治理高度认识审计的性质，更加注重审计在促进宏观调控、防范经济风险等方面发挥作用；审计整改走向制度化；提出并逐步实现对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任审计监督全覆盖；明确审计是党和国家监督体系重要组成部分的定位；改革审计管理体制，建立中央审计委员会和地方各级审计委员会；领导干部自然资源资产离任审计、军地联合审计等迈出坚实步伐，等等。所有这些，既充分反映出审计法修改的必要性，也为审计法修改打下了坚实的实践基础。

这次审计法修改，在以下方面有新的较大变化。

第一，明确把坚持中国共产党对审计工作的领导写入审计法。党的十九届三中全会决定，改革审计管理体制，建立中央审计委员会。这就为坚持和加强党对审计工作的领导提供了坚强组织保障。审计法的修改则将此法律制度化，并起到了在有关审计基本理论问题上正本清源、明辨方向的作用。在国内外审计理论界，人们常就审计独立性问题认识不清。其实，世界审计组织1977年《利马宣言》就指出，国家机构是国家整体的一部分，它不可能绝对地独立。审计独立主要是指审计机关与审计人员保持对被审计单位和审计事项的独立。我国是中国共产党领导下的社会主义国家。我们目前所进行的是中国特色社会主义伟大事业。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，必须坚持、保证和不断加强党对审计工作的领导，才能有效构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系；才能使审计监督有机融入党和国家监督体系，做到各类监督相互贯通，发挥监督合力；才能有力发挥审计职能作用，更好服务党和国家工作大局。因此，把坚持党对审计工作的领导写入审计法，虽然着墨不多，却具有提纲挈领、画龙点睛的作用，为我国审计长远发展提供了根本保障。

第二，在保持审计基本制度不变前提下，为适应审计全覆盖需要，拓展了审计监督范围。比如，财政审计：增加了决算草案审计，这就把审计机关多年实践的决算草案审签以法律形式固定下来，也与《预算法》的相关规定保持一致；金融审计：增加了遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对国有或国有控股以外的金融机构进行专项审计调查或者审计。这一规定是从当前非国有或国有控股的金融机构特别是中小金融机构风险日益凸显的状况下，更好发挥审计监督作用而制定的。国企审计：明确规定对国有资本占控股或主导地位企业由审计机关审计，而不是另做规定，同时增加了对国有资源、国有资产审计的规定，这样就使对国企国资的审计法律规定清晰化；投资审计：增加了对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的审计；社保审计：增加了对全国社会保障基金、其他公共资金的审计。此外，对政策落实跟踪审计、领导干部自然资源资产离任审计、军地联合审计等，也都作出明确规定。这些审计范围的法律规定，有力保障了实现审计监督全覆盖。

第三，对审计整改作出制度性规定。审计不仅要发现问题，而且要纠正问题，促进从体制机制上解决问题。西方国家的审计，虽然也曾提出过follow up即后续审计的概念，但实践中基本上是处于“shot and run”、出具审计报告就算审计结束的状态。我国审计则高度重视审计整改，并在这次审计法修改中增加专门条款，对审计整改提出法律要求，明确规定被审计单位负有在规定时间内进行审计整改并报告整改情况的责任，拒不整改或整改弄虚做假的，依法追究法律责任。同时规定各级人民政府、有关主管机关负有督促整改的责任，审计机关亦有跟踪检查整改情况的责任。审计结果及整改情况还要作为干部考核、任免、奖惩和制定政策、完善制度的重要参考。如此重视和强调审计整改，必将大大提升审计结果的效用与审计威慑力。

第四，把审计机关与审计队伍建设要求以及审计廉政纪律上升为法律规定。打铁先要自身硬。为保障审计机关和审计人员独立性，提高审计质量，做到廉洁审计，多年来，审计机关高度重视机关与队伍建设，早在二十多年前就制订了审计八不准纪律并得到较好执行，收到良好效果，但仍需要不断巩固提高。修改后的审计法明确规定：“审计机关应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化队伍”。“审计机关应当加强对审计人员遵守法律和执行职务情况的监督，督促审计人员依法履职尽责”。“审计机关和审计人员应当依法接受监督”。“审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”。审计机关和队伍建设有了明确的目标要求，廉洁从审不仅是审计纪律，而且具体化为法律规定。审计机关和审计干部必须严格执行对机关和队伍建设的有关法律规定，建设模范机关和审计铁军。

审计法还有其他内容的修改。我们要认真学习、贯彻修订后的审计法，依法履行审计职责，为实现中华民族伟大复兴中国梦做出审计应有贡献。

依法用好审计监督新手段

审计署审计科研所所长

中国审计学会常务副会长兼秘书长姜江华

在宪法确立新中国审计监督制度近40年之际，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过关于修改审计法的决定，无疑有着历史性的意义。作为一名审计科研工作者，有幸参与了审计法修改过程中的调研工作，并先后数次参加由全国人大法工委、财经委、中国法学会等组织召开的研讨会和修正评估会，深切感受到了《审计法》修改进程中所体现出来的政治性、严肃性、严谨性，权责一致性贯穿始终。比如，一方面通过优化审计监督手段，解决现有审计权限和手段难以查深查透违纪违法问题线索、制约审计监督作用充分发挥的问题；另一方面通过增加审计人员泄露、向他人非法提供所知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私等法律责任，不得要求被审计单位重复提供资料等规定，加强对审计机关和审计人员的制约，规范审计权力行使。

从优化审计监督手段看，具体包括了四个方面：一是调整了审计机关要求提供资料的范围。新修订《审计法》把与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料纳入了审计机关有权要求被审计单位提供资料的范围，同时增加了被审计单位负责人对本单位提供资料及时性负责的要求，赋予了被审计单位配合审计机关对资料分析情况进行核实的义务。二是调整了审计机关检查权的范围，将被审计单位与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料和资产，以及信息系统的安全性、可靠性、经济性，纳入了审计范围。三是赋予了审计机关获取国家政务信息系统和数据共享平台数据的权力。四是完善了审计机关查询存款权。由原来对被审计单位“公款私存”时对个人存款的查询权，有条件地扩大到对有关单位、个人在金融机构存款的查询权。

依法运用好这些手段，从微观上讲，事关审计目标的实现；从宏观上讲，事关审计事业高质量发展，对于各级审计机关和广大审计人员来说，是一个新课题。审计实践中，应当把握好以下几点：一是根据不同审计项目特点，准确把握和界定与财政财务收支相关的业务和管理活动，划一个边界比较清晰的圈，据此确定要求提供的资料和电子数据，并展开审计。该提供的必须提供，该接受检查的，必须接受检查。与此无关的，不应该也没必要去触碰。二是积极、稳妥实施对被审计单位信息系统安全性、可靠性、经济性的审计。被审计单位的信息系统，既是其资产的一部分，也是财务报表、数据的来源，因此不管是否与财政财务收支相关，都应当将其纳入审计范围。同时在审计中应审慎行事，避免对被审计单位相关信息系统及其数据造成不良影响。三是依法依规行使查询存款权。既要充分利用好扩大的查询权限，也要严格依法依规，必须按照经审批的内容和范围进行查询，不得擅自扩大范围，并严守保密纪律。

学习贯彻新修改的审计法 

加强审计理论研究工作

审计署审计科研所副所长

中国审计学会副秘书长

《审计研究》副主编刘力云研究员

审计法的修改是我国审计制度发展历程中的一件大事，对于保障审计机关依法行使审计监督权和充分发挥审计监督的作用具有重要意义，不仅标志着我国国家审计科学化、法治化、规范化方面的又一次大的进步，而且也将对我国财政经济活动和民主法治建设产生大的影响，可以说，这次审计法的修改也是我国政治经济生活中的一件大事，标志着我们在健全完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的新进展。

对于这次新修改的审计法，我体会主要有四个方面：一是明确了党对审计工作的领导，将党中央国务院对于审计工作的决策部署要求写入审计法中。例如新修改的审计法总则中规定，坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。二是将近年来的一些审计实践在法律层面上进行了固化，明确了相关审计业务的法律地位，使得审计工作更加于法有据有法可依，为审计监督提供更为坚实的法制基础。例如决算草案审计，政策措施落实情况审计、信息系统审计、领导干部自然资源资产离任审计等。三是拓展了审计职责权限，完善了相关机制，解决了审计工作中遇到的障碍和问题，为审计机关依法开展审计监督充分发挥审计监督作用提供了保障，也反映了社会对于审计在推进国家治理现代化方面发挥更大作用的期望。例如要求国家政务信息系统和数据共享平台向审计机关开放，强化了被审计单位和有关方面配合审计的责任，要求被审计单位加强内部审计，明确了相应的整改责任机制。四是对审计机关和审计人员规范审计行为提出要求，回应了对于审计监督者进行监督的关切。例如明确规定审计机关和审计人员应当依法接受监督，要求审计机关应当建设高素质专业化审计队伍，还要求审计机关应当加强对审计人员遵守法律和执行职务情况的监督，督促审计人员依法履职尽责。此外新修改的审计法还对审计机关和审计人员在履行职责过程中保持独立、保守秘密，保护个人隐私和个人信息，防止不必要的重复审计和要求被审计单位重复提供资料等作出了明确规定。

审计法是1994年颁布的，在2006年和刚刚过去的2021年进行了两次修改。由于审计监督在我国经济社会发展中的独特地位和作用，无论是审计法的制定还是以后的每次修改，都引起了全社会的广泛关注。审计理论研究人员更是应该认真学习贯彻新修改的审计法，充分认识这次审计法修改的重要意义，并以此为契机，深化对国家审计相关问题的研究。一是可以通过认真研究审计法的制定和历次修改，进一步总结归纳中国特色社会主义审计制度的发展规律，进一步分析认识我国审计监督制度的基础，进一步研究展望未来我国审计监督制度的发展和完善问题。二是对于新修改的审计法中的新规定新要求进行深入研究。例如，新修改的审计法对于国家审计的国家利益和公共利益原则的强调，对于审计监督广度和深度的拓展，新时代国家审计为推动国家治理现代化方面的作用途径等。三是可以对照以往的研究成果和审计监督面临的现实问题，深入研究这次审计法的修改解决了哪些问题，还有哪些问题没有解决，未来还可能遇到哪些问题及其应该如何解决，有哪些审计法中的原则规定需要在审计法实施条例和国家审计准则中予以细化明确规定等等。四是研究这些国家审计业务、行为的组织方式和效果，及其因果机理。这次修改的审计法将审计监督的边界大大拓宽了，审计监督工作的方式也更加多样了，这些审计监督制度机制和行为的效果如何，应该如何与我国相关政策机制进行匹配，实现更好的优化，在这方面，我们有很多题目需要深入研究。

国家审计方面的研究有学理层面的分析，更多的可能是针对制度、政策机制的讨论，具有议题涉及领域广泛，与实践联系非常紧密的特点。我们在学习贯彻落实新修改的审计法，深入开展上述审计理论研究的过程中，应注意三个方面：一是回应现实需求，加强调查研究，熟悉国家审计的实践、政策、实务层面的话语体系和政策层面的真正需求，从中发现一些需要研究的“真问题”，真下功夫进行研究，研究成果和结论要能够“翻译”成实务和政策层面可以理解的话语表达出来，使审计理论研究成果深刻而有意义。二是要注意吸收借鉴政治学、经济学、社会学和管理学方面的研究成果，将国家审计放到更宽的视野中去观察和思考，拓展我们的研究议题范围，避免“严谨有余、切题不足”，增强我们研究问题本身的学术价值和影响力。三是要根据国家审计理论研究的实际，选择与实质性议题相匹配的研究方法，运用一些例如比较分析、访谈、案例研究、实验研究等研究方法，而不一味沉迷于精致的“回归统计”。根据我们的研究问题和目标选择适当的研究方法，专注于我们所研究的“问题”而不是“工具”本身，不仅是研究人员学术精神的体现，对于提高审计理论研究的可靠性和有效性，以及提升审计的学科性，这一点，在当前审计理论研究中需要尤其强调。

一部具有里程碑意义的

新修订审计法

中国审计学会副会长

中国政府审计研究中心主任

西南财经大学蔡春教授

《中华人民共和国审计法》是依据“82宪法”第91条和第109条制定、1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过，并于1995年1月1日施行。《审计法》的实施迄今已26年。2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于修改（中华人民共和国审计法）的决定》，对《审计法》做了第一次修改  。2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于修改（中华人民共和国审计法）的决定》，对《审计法》进行再次修订，本次修订为《审计法》的第二次修改。

《审计法》的制定、施行与修订，对推进中国特色制度体系的建设、构建党和国家监督体系、服务国家治理、推动社会经济发展、加强廉政建设等诸多方面都发挥了重要作用。

我认为，本次《审计法》的修订意义特别重大，是一部具有里程碑意义的《审计法》修订。

1.本次《审计法》的修订是习近平新时代中国特色社会主义思想在推进中国特色审计法律制度建设上的最新成果和最重要成果集中提现。本次《审计法》最重大修改就是以立法形式确立了中国共产党对审计工作的领导 。也就是坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

2.新修订的审计法为中国特色审计制度模式的创立提供了强有力法律支撑和法理依据。  党的十九大提出了改革审计管理体制的政治任务，十九届三中全会决定组建中央审计委员会，随后各级党委也陆续设立本级党委审计委员会 ，由此实现了中国审计管理体系的制度性改革和调整。十九大后，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在中国特色社会主义审计制度建设过程中，我们创造性地构建这种新的审计管理体制模式 ，可以称之为“政党治理模式”。这是世界上独特的审计模式，与世界上其他审计模式相比，特色鲜明，独具优势。

3.新修订的审计法以法律形式确定拓展了审计的职责范围，为实施实现审计监督全覆盖提供了法律支撑。有利于构建集中统一、全面覆盖、权威高效是审计监督体系，使得审计能够在更高层次上更好地服务国家治理体系和治理能力现代化，提升审计服务国家治理质量水平。

4.新修订的审计法以法律形式赋予审计机关更多更强的权力和权威，有利于极大地提高审计监督效能。使得审计能更好地工作服务党和国家事业发展，更好地服务新发展格局的形成，服务高质量发展。

5.新修订的审计法有助于推进中国特色审计法律制度体系的进一步发展和完善。我认为，本次《审计法》的修订有利于推动审计机关隶属行政系统的行政型审计监督向国家监督的转型；有利于推动“82宪法”中第91条和的109条的修订；有利于推动以立法形式或专门法律法规形式赋予国家审计对政府财务报告审计权的进一步落实。

6.新修订的《审计法》为中国特色审计理论创新研究提供了新的机会和可能，有利于进一步推进中国特色审计理论体系的形成和审计学术的繁荣发展。新的研究可以课题包括：新的审计管理体制模式的理论研究，国家审计权向非公领域延伸问题研究，审计职责权限扩大与审计风险问题研究，中国特色审计体系构建问题研究等。

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“中国政府审计研究中心CCGAR”

文稿提供：郑倩雯 鲍瑞雪

编辑：马睛