陈志武：政府有钱不如民间富有

你还不能错过的往期精彩：

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作    者：陈志武（香港大学冯氏基金讲席教授）

来    源：人文经济课堂

两年半前，我在 《治国的金融之道》一文中谈到这样一个事实：

“如果把公元1600年时的国家分成两组，一组是国库深藏万宝的国家，像明朝中国藏银1250万两、印度国库藏金6200万块、土耳其帝国藏金1600万块、日本朝廷存金1030万块，另一组负债累累，如当时的西班牙、英国、法国、荷兰、意大利城邦，那么，从四百年前到十九、二十世纪，哪组国家发展得更好呢？当年国库藏金万贯的，除日本于十九世纪后期通过 ‘明治维新’改变其命运外，到今天还都是发展中国家，而当时负债累累的国家，今天基本是既民主法治，又经济发达。”（为什么日本学者写的中国历史却风靡全国政商圈？）

在当前金融危机之下，重新回味那篇文章以及其中的故事和逻辑，意义具体又特殊。为什么当年负债累累的国家后来得到了良性发展，并根植出民主、法治与繁荣，而那些政府富有的国家后来却停滞不前，甚至走向衰败？为什么不管是过去还是今天，一国的民主法治似乎与其政府负债水平高度相关——借钱花的国家反而比最大化存钱的国家，更能催生出某种制度？

人间之事，有时就是这么不可思议，表面看，国家借钱花好像不好，但是从更深层思考，或许不需要借钱花的政府反倒容易腐败专制，毫无顾忌地侵犯民间权利，抑制个人创造力，就像富家子弟更容易横行霸道、不思奋发一样。只有当独裁王权或者极权政府的开支总是不够或者勉强够，以至于需要经常借债、与民间讨价还价征税的时候，权力才愿意接受约束，权力制衡制度才有机会成为现实，民间的创造空间才能被解放。

民间富有是自由、民主、法治的基础。相反，政府太富有，则会挑战民间的空间，挑战民主与法治。

对于美国历史，我们一般只熟悉其政治史，知道北美十三个英属殖民地于1776年7月4日宣布独立、1787年的宪法大会通过了《美国宪法》等等，却未必了解美国政府历来是多么穷，未必知道金融借贷对美国历史的支柱性作用。

从1607年开始，英国人陆续到北美冒险，先后由独立的股份公司建立了十三个殖民地，包括今天的弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马萨诸塞等州。直到十八世纪中期以前，英国对这些殖民地除了花钱提供安全保障外，基本上是放任不管，也不怎么征税。

1773年，英国议会把在北美殖民地的茶叶贸易垄断权授予了东印度公司。当年12月，一群革命人士假装成印第安人，登上三艘停留在波士顿港口的东印度公司茶叶运输船，炸开货箱，将大量茶叶扔到海里。

波士顿倾茶事件

这就是著名的“波士顿倾茶事件”。这个标志性事件使北美殖民地同英国的矛盾大大升级，迫使英国政府下决心进行整治。

为整治叛乱，英军到处查探民兵练习地和武器库。由于听说波士顿远郊的列克星敦镇是革命者基地并藏有大量武器，1775年4月19日，英军派出千余士兵赶往列克星敦镇，结果与殖民地民兵组织发生冲突，打响了美国独立战争的第一枪。

随后，其他殖民地的自发武装团体闻讯赶来支援。双方增兵两个月后，于 6月19日展开一场大战，在战争中，英方伤亡一千多士兵，殖民地一方死亡五百余人。

实际上，刚刚宣布独立的美国，最大的挑战并不在同英军作战的战场上，而在战争经费的来源上。

当时，十三个州的政府本身就很小，没有税收，没有军队，更没有州政府财产或者“国有企业”。中央政府又不存在，是真正的白手起家。所以，各届大陆会议只能靠印纸币或借债来解决资金来源。

也就是说，美国从立国之初，就是依靠金融和债务市场。然而，当时的美国不仅没有联邦政府，更没有收税机构和中央银行，“大陆币”、战争债难以有市场。从1776年至1788年间，大陆会议不断出现经费困难，独立运动也几次濒于破产。（即便是夏秋日，读《南渡北归》 仍觉寒冷，心如滴血···）

具体来说，独立战争开支主要依靠以下来源：第一，由大陆会议批准发行 “大陆币”（一种可兑换西班牙银元的纸币），从1775年到1780年，共印了37次“大陆币”；第二，由大陆会议发行债券，尽管谁都不知道那些债务将来靠什么偿还；第三，十三州的“份子”贡献，由各州各自发行战争债来提供；第四，从法国借款；再就是给士兵、供货商打欠条。

1775年6月3日，大陆会议授权发行首批公债，融资600万英镑，用于购买军火。

但是，独立运动中的激进派主张以发行“大陆币”为主要的战争融资手段，如果纸币太多导致通货膨胀，大陆会议可以强行禁止民间涨价——这种偏好很好理解，如果开动印钞机就能有钱花，谁还去发债券融资？

只是，这种一边印纸币、一边禁止涨价的做法，短期效果还可以，长期则难以持续。

独立运动眼看就要失败，华盛顿派助理前往法国，成功说服了法国国王再借250万法国金币给美国。这些金币还没到美国，后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿已先将其做抵押，通过国内贷款获得了紧急救命钱，得以让大陆军坚持到1781年的9月份。

最终，在法国海军的支持下，大陆军在南方港口城市约克镇打赢了关键一战，迫使英军投降，一举扭转了整个战争的局面。1783年9月3日，英国签署《巴黎条约》，承认美国独立。

一个年轻的国家就这样靠举债存活下来！

由于美国独立运动的特殊背景，整个战争不能靠征税支持，各州政府又很穷，所以只能靠借债。在连大陆会议、十三州政府自己都不知道未来靠什么收入来还债的情况下，独立运动居然能够在1775年至1780年的六年时间里连续发债成功，简直是个奇迹。

如果没有美国本土私人投资者、法国与西班牙国王以及荷兰投资者的债务支持，我们熟悉的今日之美国可能根本就不会存在。

超级大国也是超级债务大国

独立战争结束了，但是，建国的挑战却刚刚开始。中国历史上，政权更替之时，新政权总能从原来的统治者手中缴获大量的金银财宝、地产，掠夺巨额的私人财产，或者以国有的方式没收地主、资本家的财产，等等。

可是，美国成立之初，英国人没有留下任何财宝，新政府捉襟见肘。就在《美国宪法》签署的 1788年，也就是在清朝国库存银6000多万两的时候，美国政府的外债和内债是如此之多，不管从哪种意义讲，都已是一个破产的国家。当时政府税收极少，解决债务的唯一办法就是以新借条还老借条。

怎么处理这些公债，让新合众国摆脱束缚、真正站起来呢？早在1781年，独立运动的第一位行政长官——财务总长罗伯特·莫里斯就做过努力，特别是在大陆军打赢约克镇一战、迫使英军投降之后，他知道，如果大陆会议不把这些战争债处理好，新生美国必然夭折。

债务问题一直困扰着美国。直到1788年各州签署《美国宪法》，正式成立美利坚合众国，国会选举华盛顿为第一任总统。

随即，华盛顿任命汉密尔顿为美国第一任财政部长，他的首要任务就是对付这些巨额公债。这种“穷政府”或者说“已破产政府”局面，使得华盛顿和汉密尔顿不可能固执“权力傲慢”，而是必须讨好老百姓、尊重民众权利、赢得金融市场的信任。

汉密尔顿

1790年1月，三十三岁的汉密尔顿向国会递交了一份债务重组计划，要求按面值100%兑现在1788年宪法通过之前发行的所有公债，包括联邦与地方政府发行的各种战争债、独立战争军队签署的各类借条，所有债务由联邦政府全额承担。

汉密尔顿承认所有战争债的承诺，振奋了市场对美国未来的信心，这些债券价格随即猛涨，到1791年底，这些债券的市价甚至超过了面值。从此，美国资本市场一发不可收，投资与投机交易都很活跃。

1803年，美国政府通过向国内外投资者发公债，融资买下路易斯安娜，使美国领土面积翻了一倍。证券市场就是这样为美国的成长服务，也为之后的工业革命、科技创新融资效劳。

美国的起点是政府穷、民间富，逼着政府求助于金融债券，求助于民间税赋。西欧国家的兴起也大致如此。除了法国等少数国家外，欧洲城邦历来没有强势、富有的政府。

从美国和西欧国家经历中可以看到，民主与法治跟财富在国家与民间的配置结构有着很微妙的相互关系。民主与法治对金融市场有明显的依赖。

第一，国库钱越多、王室银库越满，国王、皇帝肯定能专制，而且也会更专制，因为他们不需要靠老百姓的钱养活，不需要向金融市场借钱；相反，越是王室或政府负债累累的国家，其国王、政府就必然越要依赖老百姓缴税，有求于百姓，财务约束最终才能制约王权、促进民主与规则的发展。

所以，政府不能有太多经营性的企业，而要靠每年的税收才能有钱花。

那么，是不是征税越多越好呢？当然不是，税要少到刚好能支持国家的经常性开支，包括维护社会秩序、保障社会的基本安全、保护私人财产、维护契约权益、维持市场秩序的开支。

那么，如果出现天灾人祸、战争、经济危机等，政府面临非经常性的巨额公共项目开支怎么办？这就需要金融市场的支持。政府通过发行国债、特别公债，把这些非经常性开支平摊到未来许多年，由未来每年的税收来补充。

也就是说，国富民穷必然迫使老百姓为了生存而求着政府，当饭碗都控制在政府手里，民权与法治只好让位给权力。在这样的国度里，政府不需要发国债，金融市场当然也没必要发展。

相反的，如果是国穷民富，政府有求于民间，政府权力只好让位于民间权利。在这样的国度里政府不富有，所以，税收不够用时，就必然要求助于金融借贷市场，包括债券市场。

也正因如此，金融债券市场成为民主法治的孪生兄弟，同在近代兴起，彼此相依。

第二，就如当年美国三只国债所表现的，国债的存在与交易给市场提供了评估政府政策与制度优劣的具体工具，通过国债价格的涨跌，立即反映出市场对国家未来的定价、对具体政策与制度的评估。

只要国家的负债足够高、只要继续发债的需要还在，国债价格的下跌必然逼着政府对其政策或法律制度做出修正。公民投票是民主制度的重要形式，但投票无法天天进行，而证券市场对国家的监督、评估、定价却是每时每刻的。

所以，公债市场对政府权力的制衡既连续又具体。美国和英国的兴起过程如此，其他西欧国家的经历要么也如此，要么就被金融市场所教训。

关于民主与法治的财产和金融基础，是“五四”以来的中文文献中所缺少的。从人文社会、政治理念的角度谈自由、民主与法治当然重要，是基本启蒙，是社会觉醒的必要。（袁滕飞视频全网下架，《这个历史挺靠谱》千万别再禁了）

但是，在全球金融危机冲击下，一些国家的政府又在将企业国有化，强化政府对资源的控制，在这种时候，我们尤其有必要重新认识民主与法治的财产和金融基础。

民富是民主与法治的基本条件。有利于催生民主法治发展的格局包括许多方面，一是“政府穷民间富”，另一个是国债金融市场。负债累累的政府是一个权力难以扩张的政府。负债、债券市场、征税、纳税人，这些都是民主法治的砖瓦。

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