陈钊：为什么政策可能事与愿违？

    【作者简介】陈钊，复旦大学经济学院教授。

    本文原载于《经济学家茶座》2008年第4期，总第36辑。

最近一段时间的宏观调控政策是一个非常好的例子，让我们去看政策为什么可能事与愿违。事与愿违的经济政策通常都是因为博弈论里讲的“上有政策、下有对策”，但今天我要讲的还不是这种情况，否则就不新鲜了。

让我们从通货膨胀说起。当前中国宏观经济的外来冲击，特别是全球性的通胀压力，其中有中国的因素。目前大家认识比较清楚的是其中有中国经济增长带来的需求拉动因素，而我这里要说的，却是中国政府的政策因素。与需求因素相比，显然，政策上我们更有调整的余地。这个局部性的问题事实上反映出中国政府在迅速融入全球化后，对政策评估缺乏研究，政策的出台还局限在封闭经济的思维习惯中。这一问题需要引起足够的重视与警惕。2007年下半年以来，通胀成为政府与公众关注的一个焦点问题。就通胀本身而言，引起重视是对的，但过于关注年初的反通涨目标，也许是个错误，接下来读者也将会发现，用计划经济的手段来控制通胀，那更是个错误。因为这样的政策可能恰恰事与愿违。

今天的中国，早已经融入了全球化的浪潮。在全球化的背景下，政策的效果的不确定性在增强。这其中，我们最为熟悉的就是国际投机资金的跨国流动对一国经济波动的放大。此外，全球化还使得产业资本的跨国转移更为便利，与中国一样具备廉价劳动力优势的发展中国家还有不少，如果政策制订不当，产业资本很可能快速撤离中国。最后，更为一般地来讲，那就是中国在制订自己的政策时越来越多地受到国际宏观形势、他国特别是美国的宏观政策的牵制，因此我们自己的宏观政策的有效性也将大打折扣。所有这些，都需要我们在政策出台前将其放到全球经济一体化的大背景下加以充分考虑，用经济学的术语来说，那就是，对于政策的事前评估要有“一般均衡”的思维。

回到通胀问题上来，这里就谈一下价格控制，特别是粮价控制的问题。对粮食问题我们都很关注，看上去中国政府对粮食价格的控制是相当有效的，国内的粮价已经远远低于全球价格。对于这种状况，我们必需意识到其中潜在的危机。为什么这么讲？首先，看上去我们控制住了粮食的价格，但是这种控制的成本相当之高。比如，粮食的越境走私开始出现。注意，这使原本价格放开后可以让种粮农民得到的实惠变成了铤而走险的商人、寻租者的收益。这就进一步加剧了通胀的恶果，扩大了贫富差距。

其次，就是由中国粮食价格控制而引发的市场投机行为。国内过低的粮食收购价格影响了农民的种粮积极性，这就为短期内国内粮食供应的下滑埋下了隐患。再加上步入2008年以来中国经历的各种自然灾害，国际期货市场上进一步加强了对粮食价格走高的预期，这成为国际粮价上涨的原因之一。而国际的粮价上涨又会间接影响到其它商品价格的上涨。最终，这些影响又会传入中国国内。因此，我们现在所谓的输入型通胀，并非完全与中国无关。油价问题亦是如此。例如，对成品油的价格控制显然无法抑制国内的需求，这便助长了国际石油炒家对未来价格上涨的预期，进一步推高油价。近期的故事就是一个很好的例子。当2008年6月19日中国政府宣布上调成品油价格后，国际油价迅速从138美元回落到131美元附近，并于当天收于134美元。这意味着什么？在全球化的背景下，看似成功的国内的价格控制政策，反而推动了国际价格的上涨，并且又不可避免地形成输入型通胀。也就是说，即使通胀压力直接来自于国外，但其部分根源也很可能在不当的国内政策上。

接下来我们要讲对策。以粮食为例，就应该逐步放开价格，就算最终价格不放开，粮食收购价格也要放开，这样才能提高种粮积极性。更为一般地来说，我想从两方面谈对策。一方面是从政府的角度。我们现在很多政策的出台，并没有充分地将政策涉及的所有人群将承担的各种成本考虑在内，甚至是，越是弱势群体，越没有利益代言人，越难以通过常规的渠道影响政策。这个问题如何解决？从根本上而言，这需要决策者充分考虑公众的利益，在现有的体制下，一个或许可以尝试的做法是，将某些政策的制定权力向更基层的政府下放。中国30年的成功改革中很重要的一条经验是让地方政府“为增长而竞争”，接下来，中国的可持续发展需要地方政府“为和谐而竞争”。也就是说，让地方政府比谁的政策更好，比谁负责的地区更和谐。

当然，我想谁都不会反对民主决策是一个在政府政策之下实现利益均衡的有效办法。我这里所说的让地方政府“为和谐而竞争”，是在现阶段改进决策效率的对策。事实上，让公众用脚投票的“提布选择机制”就可供借鉴。只要要素能够充分流动、只要地方政府的经济利益与当地民众的财富挂钩，那么即使地方政府本身是垄断的，当地居民仍可以用脚投票。通俗地说，你这个地方政策不好，我就搬到别的地方去，这样你的税收就会流失。因此，地方政府为了提高自己的财力，就必需顾及本地居民的偏好，替他们考虑。这个机制与“为增长而竞争”的最大不同在于，它是自下而上的由公众来激励地方政府，而不是自上而下地由中央政府来激励地方政府。

    对于那些需要中央政府出面协调的经济政策，需要更加注重实证研究。充分地考虑各种信息本身就是科学决策和民主决策的基本条件，而当前的宏观调控有点事与愿违，可能就与政策研究（特别是实证研究）做得不充分，政府决策没有充分听取不同意见，更没有考虑国内政策的国际影响有关。有时我们比较容易对一个政策的各种影响进行定性的判断，但具体到涉及各种影响的定量测算时，就要难得多，而后者才是政府决策最为需要的信息。任何一个政策到最终结果都可能有很多中间机制，而这些机制的不同可能产生方向相反的结果，最终的政策效果就可能与各种机制的强弱有关。如果不了解这些机制的相关参数，政策结果当然可能南辕北辙。随着经济的发展，中国政府决策咨询的模式一定会发生变化，这就需要我们加强诸如政策评估这样的实证导向的研究。总有一天，实证研究将成为中国经济政策制定时的“呈堂证供”。