刘学良：将房产税作为考核地方官员的政绩指标
作者简介
刘学良，中国社会科学院经济研究所副研究员。
本文原载于《经济学家茶座》2016年第1期（总第71辑）。
全文5013字，阅读约需11分钟
将房产税作为
考核地方官员的政绩指标
在有关中国政府治理模式和经济发展的研究中，地方分权被认为是改革开放以来促使中国经济获得巨大成功的关键要素之一，从钱颖一、许成钢等的研究开始，这一理论范式已得到广泛关注，并得到许多经验研究的支持。
在地方分权这一大框架下，周黎安等学者又提出了晋升锦标赛假说。他们认为，地方分权假说主要说的是政府机构的组织形式和激励特征，而忽略了政府中具体的个人，即官员的激励和行为特征，而地方经济发展和官员晋升之间的正向关系是官员激励的重要来源，这就是所谓的官员晋升锦标赛假说。
改革开放以来，中国经济取得巨大成就的一个原因即是因为官员的激励从之前的政治忠诚向地方经济发展转变，从而为经济增长创造了充分的激励。
然而，分权和晋升锦标赛的政府治理模式也有很多不足之处。经济分权可能会导致如诸侯经济、地方保护、重复建设、缺乏规模经济等问题，晋升锦标赛会鼓励地方之间的不合作乃至恶性竞争等行为。
针对这些问题，一些研究者提出了改进中国地方政府治理的建议，如转变政府职能、发挥人大和政协的监督问责作用、增强民主和新闻监督、改进绩效评估机制，将GDP外的更多指标纳入考核等。
但是，至少就笔者观察，并未发现分权和晋升锦标赛在中国的负面作用有明显改善的迹象，地方保护、重复建设、污染加重、环境恶化、非生产性的政府公共产品提供不足等问题依然严重。
过去学者们所提出的政策建议看来也并未改变原有的政府治理格局：人大和政协的权力和作用依然较弱，基层民主止步不前，缺乏新闻自由局限了新闻监督的效果，绩效评估机制亦未有明显改进，因此并未起到纠正地方政府、特别是官员行为的作用。
特别地，随着近来经济增长速度的不断下滑，中国治理模式的光环也逐渐褪去，看空中国、唱空中国的声音此起彼伏。人们开始评论中国的发展模式面临困境，中国的治理模式已耗尽潜力乃至走到穷途末路，等等。
那么，中国治理模式真的没有潜力可挖了吗？我们当然不这样认为，但变革则是必须的。那么，如何既在保持中国总体前进方向和政治格局基本不变的现实背景下，又能改善这种治理模式，进一步发挥它的潜力呢？
这是本文将要讨论的内容：我们认为，房产税可以成为一个远比GDP更好的衡量官员执政绩效的变量，将房产税作为官员的考核指标来执行相对绩效评价，可以克服过去经济分权和GDP锦标赛的许多缺陷。
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晋升锦标赛（GDP锦标赛）的部分问题
改革开放以来，中国共产党和中国政府视发展经济为自身的最重大责任之一，体现在党的意识形态中，包括“四个现代化”、“一个中心，两个基本点”、三个代表、科学发展观等等，均以经济建设为第一要务。
这种意识形态在官僚体制中的一个体现是地方的经济发展绩效成为官员提拔的重要依据，从而形成了地方官员的政绩锦标赛。其中，衡量官员执政的经济绩效最常用的指标是GDP增长率，晋升锦标赛围绕GDP增长而展开，因此，“晋升锦标赛”常被称为“GDP锦标赛”。而晋升锦标赛的许多问题也跟GDP考核有密切关联，限于篇幅，这里仅列举两个重要的：
委托人的多目标、多任务
与单一的考核指标之间的矛盾
在政府组织中，上级政府作为委托人，其委托任务是多重的，且有的任务不易量化，不同任务的权重也较为复杂。经济发展虽然重要，但也只是任务之一，除了GDP外，上级政府还希望地方维持适当的收入差距、提供良好的公共服务、维护地方稳定，等等。
因此，上级对下级官员多任务的委托代理关系与单一的考核指标之间存在矛盾。这一矛盾带来的委托人和代理人之间的信息不对称会引起代理人的道德风险，最主要的表现是任务套利，即代理人会追求那些能被考核指标所反映的任务，而忽视那些难以被考核指标监测到的任务。
如果其他的任务与GDP是强互补的，那么任务套利就不会是太大的问题。例如，政府考核GDP增长指标的同时，还希望企业利润增长、居民收入增加，但这两者均与GDP增长有很强正向关系，因此即使政府不分别设定指标考察，政府的激励也会促进这两个目标实现。而如果不同的任务之间是独立的，任务套利的问题就会变大。因为地方政府的资源和精力有限，增加在一项任务上的努力会提高其他任务上努力的边际成本。
最糟糕的情况是不同的任务之间可能存在冲突。
比如，环保和GDP增长存在一定矛盾，地方官员致力于提高GDP，但这会增加污染排放，可环境保护没有明确可靠的指标来衡量，任务套利会使得官员有激励以污染环境为代价来发展GDP。当然，不能说上级政府不考虑环保等问题，但激励的方式与GDP可能不同。
例如，有些任务实行的可能是负向激励，即要求的是不出重大负面公共事件（如污染、矿难、食品安全事件等），若发生重大事件则有关官员需承担责任。但事件的随机性越强、发生概率越低，官员的机会主义倾向自然就越强。
上级政府的偏好
与公民的偏好不一致的矛盾
在中国的科层体制下，上级政府是委托人，下级政府是代理人，委托代理研究的是如何实现激励相容以最大化委托人的目标函数。但是，从理论上讲，其实最根本的委托人应是全体公民，政府的任务应是最大化辖区内公民的效用。问题在于，无论是上级还是下级政府，他们的偏好与公民的偏好可能都不一致。
甚至于，理论上，相比上级政府，下级政府的偏好可能与辖区内公民的偏好还更加一致一些。这时，最大化委托人的目标函数，反而造成与公民的偏好背离。
这种偏好的差异几乎体现在方方面面，并且由于我国的立法机关各级人大缺乏代表性、独立性，地位弱势，公民的偏好难以通过立法的方式有效地反映，使这一问题更加严重。更不用提各级政府、各个部门均有设立规章制度的权利，这些规章制度有时甚至超越了法律而发挥作用，这使得偏好的差异在具体的政策层面体现地愈加明显。
因此，即使解决了上级政府与下级政府的委托代理问题，实现了激励相容，那也只是上下级政府的激励相容，而不是公民与政府的激励相容，政府的执政实践可能背离公民的偏好，最终仍不是一个好的政府治理结果。
那么，该如何解决或者或至少缓解种种晋升锦标赛的问题呢？已有的研究提出了许多建议，建议基本上可以归纳为两个方向：
其中，第一类政策建议强调民主和监督，更多从政治层面寻求解决方案，如转变政府职能、发挥人大和政协的监督问责作用、增强民主选举和新闻监督，从而从根本上减少政府治理对晋升锦标赛的依赖，等等。
但是，这依赖于中央层面的认识和政治改革的决心，而难以靠地方政府自身推动这些变革，地方政府一无激励、二无权限去推进这些改革。观察这些年来的政策实践，高层对这些可能有损党和中央政府执政权威的改革十分谨慎。
在近年，政治集权甚至又有所加强并影响到了经济的权力分配。因此，即使在理论上是可行的，但从现实看，这方面的建议至少在可预见的未来难以实现。
第二类建议着眼于完善相对绩效评价本身，既然很多问题是由于过于倚重GDP指标导致的，那么将GDP外的更多指标纳入考核就可以了。这是一个简单直接的思路，听起来无疑是合理的，但细想其实也有很多问题。
首先，有很多任务无论如何是难以定量、准确地考察的，因此任务套利问题仍难以避免；其次，使用多个考核指标就不可避免地面临指标的权重和考核标准的问题，但权重和标准的设定难以有科学的、一致认同的答案。
指标体系越复杂，因素越多，在执行中就越主观，标准就越模糊，激励效果随之降低；再次，只要是人为构造、统计的指标，不可避免地面临统计造假的可能，将更多指标纳入考核将给予地方官员更强的激励去影响乃至篡改统计数据，这不仅会使相对绩效评价失效，而且还威胁到统计数据的真实性。
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将房产税作为考核地方官员政绩指标，
完善激励机制
下面我们将简单阐述用房产税作为考核地方官员政绩指标的可能性和其理论基础，我们从偏好和房价资本化这一现象讲起。
学经济学的人都学过显示偏好原理，它告诉我们，消费者在给定商品价格和预算约束下的购买行为会显示他们内在的偏好倾向。因此，与人们做决策时的逻辑方向“偏好→消费者选择”相反，我们可以用“消费者选择→偏好”来逆推消费者的偏好。
但是，显示偏好这一思想在私人物品上十分有效，在公共物品上却面临困难。因为私人物品需消费者自己支付，物品的效用自己享受。
但公共物品则不然，由于公共物品的非排他性，人们可以做一个free-rider，无需自己直接掏钱购买，因此公共物品的提供是由如政府这种公共机构从私人征税并提供，收税是强制性的，而不是消费者的自愿选择；公共物品的提供由政府决定，消费者也难以对此产生直接影响，因此，就无法用个人消费选择这种市场化的方式来显露人们关于公共物品的偏好。
不过，Tiebout的用脚投票模型和房价资本化现象却改变了我们关于这一问题的认识。用脚投票模型指出人们的迁移行为会反映人们对不同地方公共物品的偏好，而这一迁移行为会通过住房购买反映到房价中去，这就是所谓的房价资本化。
从Wallace Oates在1969年的文章开始，数十年来，无数的研究均证实了房价资本化这一现象，人们发现，房价会与如居民收入、环境质量、卫生状况、区位、交通便利程度、教育、医疗、文化、治安、邻居质量、气候、税收等等因素密切相关。
因此，人们无法直接付费购买这些公共物品，但人们可以通过选择居住的房屋来间接选择公共物品，这样，用脚投票所隐含的显示偏好原理就发挥作用。比如，在其他条件都一样的情况下，A房屋旁边有一个地铁站，B房屋旁边有一个公交站，消费者最终选择购买A房屋，我们就可以推知，消费者偏好地铁胜过公交车。
或者，更简单地，我们可以通过房价与这一系列好处的相关关系来倒推人们的偏好，并给出偏好关系的精确度量。
例如，上面的例子中，A房屋有一个地铁站，B房屋有一个公交站，结果A房屋的均衡价格比B房屋每平米贵出5000元，我们就可以说，消费者偏好地铁胜过公交车。并且，通过市场交易达成的均衡价格可以准确地反映消费者偏好不同带来的效用差异值5000元。
因此，这里笔者推出我们的建议：房产税是地方政府相对绩效评价中的一个更有效的考核标准，它能在很大程度上克服晋升锦标赛的一些问题。以上面我们讨论的晋升锦标赛两个问题为例。其中，问题一是由于GDP等指标只考察了经济产出，而没有考察公共服务、环保等诸多因素导致的。
但在房价资本化现象中，城市的经济发展、市民收入、就业机会、公共服务等等因素都可以被市场化地反映到房价，进而反映到房产税中来。因此，房产税比GDP、绿色GDP、包容性财富等指标能更好地涵盖多样的委托任务。
问题二则是房产税考核独特的优点。如前所述，房屋价格会内生化房屋所享受的好处，并且，这是通过消费者的自愿交易达成的，因此就可以用这种市场化的机制来显示消费者的偏好。
为了提高本地的房产税（增速），政府官员就必须考虑什么样的公共支出更能满足居民的需要进而提升城市房产价值。同时，官员还需重视政府公共投资的质量，以加强投资对房价的正外部性。而最终，公民需求的满足、房价提升与房产税提高的目标同时达成，并进而提高官员在相对绩效考核中的排次。
因此，通过考核房产税就可以实现地方官员偏好与公民偏好的一致，实现激励相容。
此外，用房产税考核官员执政绩效还有其他可能的一些优点。例如在中国的现实背景下，由于农村的房屋没有商品化，亦无法交易，所以农村居民被免除了房产税的纳税义务，若实行房产税考核，则为了扩大房产税的税基，可能促使地方政府降低体制的障碍（尤其是户籍制度），加快城市化进程。
再比如，我们指出，只要是人为构造、统计的指标，不可避免地面临统计造假的可能，如GDP锦标赛使得各地的GDP统计数据明显夸大。而将更多指标纳入考核的政策建议将给予地方官员更强的激励去影响乃至篡改统计数据，威胁到统计数据的真实性。
但如果用房产税进行相对绩效考核，则可以一定程度上避免统计数据造假问题，因为征得的房产税不是人为构造统计的指标，收了多少税就是多少，有账可查。使用房产税考核的更多问题和细节的讨论请参见笔者的论文，此处不一一赘述。
当然，从现实看，以加强民主和监督等来完善中国地方政府治理的建议在这些年没有得到有效推进，但是，这些改革方向在理论上毫无疑问是正确的。这里我们也要再次提出这一建议，包括加强人大和政协的权力和作用、增强民主和新闻监督等。
我们相信，基于房产税的相对绩效考核的方案与加强民主和监督的建议不仅在最终目的上是一致的，都是为了提高政府的治理水平，并且两者在作用上是相辅相成的，其中，前者着重于创造激励，而后者着重于加强约束，从而共同服务于完善中国地方政府的治理。