南京，正在不够用

作者 | 许诺 南风窗长三角研究院特约研究员

编辑 | 赖镇桃

11月4日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，安徽省委常委、常务副省长刘惠表示：安徽将支持宿州、淮北深度融入徐州都市圈。

安徽省政府层面明确支持皖北地区融入徐州都市圈的声音此前并不多见，在长三角高质量一体化的整体战略下，徐州都市圈终于获得了安徽省层面的支持，这也是打破行政壁垒，协调区域发展，补上长三角短板的良好契机。

但徐州都市圈的蓄力，更在超出长三角的更大地域范围内，产生着深远影响。

 “两个安徽”

此番为皖北两市融入徐州都市圈背书，安徽更多的是想补上皖北发展的一大短板。

对于安徽而言，在总体水平不高的情况下，皖北的长期缓慢增长和南北差异的拉大，已经是一个越发明显的问题。

根据公布不久的2021年前三季度GDP数据，安徽不出意外地保持着平稳较快增长，增速全国第十。但省内城市经济增速的分化正在加剧，全省16个地市，增速跑赢全省平均水平的8个城市马鞍山、池州、芜湖、六安、宣城、滁州、铜陵、亳州，除了亳州外其中7个都在皖南皖中，尤其是皖江沿线的城市，几乎都在全省增速的第一方阵。

而皖北多市则大多增速则不及全省平均水平，皖北的两个综合实力最强的阜阳、蚌埠，在区域规划中也被视为区域中心和重要节点城市，但发展速度已经明显滞后，尤其蚌埠前三季度GDP增长速度全国排名靠后，省内的排位同样不佳。

增量落后的同时，皖北在存量上也和全省平均水平有较大差距。

2020年末，阜阳、蚌埠、淮南、亳州、淮北、宿州这六座皖北城市常住人口共计2682.17万人，占安徽全省43.95%，但GDP总量为11195.21亿元，仅占全省的28.94%。皖北人均GDP 4.54万元，也比安徽、全国平均水平分别低1.79万元、2.7万元。

“人口多、底子薄、基本公共服务历史欠账多，发展相对滞后。”这也是安徽省副省长刘惠在11月4日在国新办新闻发布会上的坦率直言。

皖北的困境，来自于长期以来的相对边缘化。

既有着长期历史的累积，也有近些年在前进方向上的摇摆和蹉跎。

自宋元以来，黄河南侵夺淮入海而运河北上山东的格局形成，一方面是黄河频繁决口造成的洪涝和一系列次生灾害，另一方面是封建官府力保运河的畸形治水政策，使得包括皖北、苏北、豫东、鲁南在内的大片黄淮运交界地带沦为水灾频发、生态恶劣地带，给当地农业经济和社会生态带来巨大冲击，成为了“被牺牲的局部”。

新中国成立之后，有了现代化的工程技术和有组织的国家力量，水旱灾害极大遏制，但皖北部分地区依然是“上保河南下保江苏”的泄洪区，全国98个行蓄洪区，淮河流域就占了19个，而淮河安徽段两岸几乎全是蓄洪区。

但皖北也有过辉煌的高光时刻。

命运分叉的安徽南北

曾经，皖北的煤矿是安徽最引以为傲的产业之一。新中国建立后，国家开始了对重工业的高度投入，围绕皖江的金属矿产资源和两淮的煤炭资源，马钢、铜陵有色公司，两淮煤矿等一系列大型工矿企业的落地，马鞍山市、铜陵市、淮北市、和淮南市这些工矿型城市也据此发展起来。

但随着改革开放的进行，中国经济发展的格局从均衡发展再度转向不均衡发展模式，东部沿海省份在国家政策红利和对外开放之中再度崛起，安徽很快变成了东部的原料和劳动力供应地和商品市场，处于价值链的中低端。

90年代以来，皖南皖北的命运有了重大的分叉：皖南沿江地区被纳入安徽省重点发展的皖江城市带中，可以享受省内优惠政策和长三角的经济辐射，而皖北的两淮地区则成为了安徽省经济的边缘地带，发展略显乏力。

省会合肥与皖江地区一直享受着安徽的政策红利，经济开发区云集于此，也最早积极承接江浙沪的产业转移。

相比之下，皖北不仅远离省会和经济发达地区，在功能定位上也被确立为全国重要的粮食、煤炭生产基地。当地产业结构较为单一，以资源型产业和劳动密集型产业为主，三大矿业集团（淮北矿业、淮南矿业、皖北煤电）和三大酒厂（亳州古井、淮北口子窖、阜阳金种子）是当地的支柱企业。

2018年安徽各地级市白酒产量

近些年，在国家淘汰落后产能调控政策之下，资源型城市都面临转型问题，产业结构单一的皖北地区受经济下行的影响更大。

对于仍处于工业化进程中的安徽省，工业企业集中的产业园和开发区，往往决定了区域内城市的经济实力。而皖北较为稀缺的开发园区，也暗示着在省内经济发展格局中的边缘地位。安徽省主体功能区规划（2011-2020年）制定于近十年前，从当时的开发区数量和规划的重点开发区域看，全省发展可观的地区俨然只有皖江沿线和合肥两块区域。皖南由于山地地形，只能发展旅游观光和农业，而皖北的大片平原则被规定为农业用地。相当长的时间内，皖北的角色是做好长三角的特色农产品基地和密集劳动型产业转移的承接。

来源：《安徽省主体功能区规划（2011-2020年）》

为了提振皖北经济，早在2011年，安徽省政府工作报告就提出“皖北振兴”，但囿于自身资源的有限，持续十年并未取得实质性突破。皖北发展的破局，有赖于区域协调和国家顶层设计的关注。

2018年11月，《淮河生态经济带发展规划》正式印发。

2019年12月，12月《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式印发。安徽全省也由此官宣“入长”，在长三角高质量一体化发展的国家战略之中，解决区域发展不平衡问题是一体化的题中应有之义，国家和地方各级政府也针对欠发达的皖北出台实施了一系列更精准的举措，推动其跟上长三角一体化高质量发展步伐。

国家发展改革委出台《促进皖北承接产业转移集聚区建设的若干政策措施》，安徽也先后制定一系列文件，给予皖北地区一系列政策红利。

数据显示，2020年，皖北承接产业转移集聚区亿元以上在建省外投资项目1077个，同比增长15.93%；实际到位资金2637.99亿元，同比增长11.02%，均实现两位数增长。

皖北的南京在哪里？

但这样的增速，皖北还没有补上差距。相反，和全省平均水平的差距还有进一步扩大的趋势。除了产业基础薄弱、基础设施条件不足等历史欠账外，与可以由合肥、南京辐射带动的皖中皖南相比，目前的皖北还是缺乏一个能够辐射周边的强势增长极。

在我国的区域经济发展实践中，打造区域增长极，先集聚再辐射，几乎成为了后发地区普遍采用的区域经济发展策略。内陆各省做大做强中心城市的强省会战略也是如此。而对地域广大的省份而言，一个中心城市的辐射范围可能受限于空间距离而无法覆盖全省，所以还需要省域副中心城市的共同协力。

2015-2019年安徽各市外商直接投资实际使用额

这一理论最早见于湖北省的探索，2001年湖北省社科院学者秦尊文提出，由于湖北人多地广、地域上东窄西宽，而省会武汉又偏于鄂东，客观上需要在鄂西确立一个省域副中心城市作为省会武汉的“二传手”。

南北跨度大的安徽省，也意识到了要带动地广人众的皖北地区，必须要有一个当地的中心城市发挥极点作用，在之前的一系列规划中，蚌埠、阜阳在一定程度上被寄予了这样的希望。两座城市一座有着庞大的人口总量，另一座则有着强大的工业基础。安徽省的“十四五”规划也提出支持阜阳建设长三角区域重点城市和中原城市群区域中心城市，蚌埠建设淮河生态经济带和皖北地区中心城市。尤其是阜阳，在市层面也提出了朝着省域副中心城市迈进都建设目标。

但阜阳还正在发育的初期阶段，自身还处于工业化和城镇化的加速期，目前还在努力整合市域经济，推进阜阳阜南同城化，想要带动人多地广的整个皖北，还为时尚早。

而正如皖江地区得益于南京的辐射一样，皖北也在渴望找到属于自己的“南京”。

而临近的苏北，确实称得上是加速追赶的榜样。

同为省内欠发达地区，苏北也存在不少亟待转型的资源型城市，在政策外力支持下，区域的内生动力不断增强，在发展上早已步上正轨，逐步赶上长三角平均水平。徐州，作为全国老工业基地和资源枯竭城市转型的代表，今年前三季度，徐州以5961.98亿元GDP位列长三角41城第10位，10.5%的经济增速在前10城中排名第4位。

2010年以来徐州各项经济指标

皖北，尤其是毗邻江苏的宿州、淮北两市，早已和徐州有了诸多协同发展的探索，在交通基础设施和产业招商合作上已经颇具成效。

而无论是徐州还是江苏省层面，都把徐州定位为淮海经济区的核心，重点打造徐州都市圈。不过，从经济体量和质量上看，徐州自身实力依然有很多提升空间，辐射带动能力目前还不显著，尤其是相对于鲁南的济宁和临沂，吸引能力并不强。

宿州、淮北加入徐州都市圈，能否成为皖北振兴新的突破口，还取决于能否找到优势互补的协同之道，在一体化发展的进程中真正把“发展落差”变成“发展空间”。

作者 | 许诺

编辑 | 赖镇桃

排版 | Tia

图片 | 部分来源于网络

E N D

『南风窗·江南智造总局』 出品

未经授权禁止转载  欢迎分享至朋友圈

商务合作：0510-8810272 /  18925369074（微信同号）

投递简历：[e-mail]

推荐阅读

区域观察

政策观察

产业观察

时事观察

会议观察

左右滑动查看更多

南风窗长三角研究院创立于中国民族工商业的发源地江苏省无锡市，由被誉为“中国政经第一刊”的《南风窗》与长三角区域新锐无锡经济开发区联合共建。

南风窗长三角研究院专注于长三角新兴产业发展、区域一体化和城市营商环境改善的研究与观察，在中央权威政策解读、政商学媒“四维一体”资源对接、区域发展战略第三方咨询和城市及企业品牌传播等领域，为政府、企业和社会机构提供一流的智库服务。

『江南智造总局』为研究院官方微信公众号。

点击在看分享您的新“智识”