英国2010年《反贿赂法》：十年反思与启示（译介）

译介

吴秀尧（深圳大学合规研究院、廉政研究院、城市治理研究院副研究员）

叶海波（深圳大学法学院副院长，合规研究院执行院长，廉政研究院副院长，党内法规研究中心副主任）

引言 

     2020年是英国2010年《反贿赂法》通过的十周年。对于该法案，“有些人认为这项立法是一个里程碑，它打击了企业腐败，并迫使高管个人对道德行为负责，而另一些人则认为这是一个错失的机会，因为只有少量定罪，而且实际效果甚微”。那么，这部法案在制定后的十年间到底效果如何呢？《Bribery Act 2010: 10 years in numbers》（作者：Neill Blundell & James Reid）和《Reflections On The UK Bribery Act 10 Years On》（作者：Chris Phillips）作了简要介绍，我们加以译介，以期帮助大家了解英国人自己是如何反思该法案的，并在此基础上提出几点启示，与大家交流。需要指出的是，文中作者的观点并不代表笔者的观点，文章仅供学术探讨和实践交流之用。

英国《反贿赂法》 · 数字十年

      在英国《反贿赂法》于2010年获得御准（即英国国王或女王对议会法案成为法例的批准）的10年之后，最近的一项“信息询问自由权”（Freedom of Information Request）使人们对该法案的重要性有所了解。这一回应引发了人们对该法案的影响、在确保定罪（尤其是针对公司）方面的效力以及英国反贿赂制度中长期存在的缺陷的争论。

      自2011年7月生效以来，根据该法案共有99起案件被定罪，其中：

（1）约有2/3的案件与第1条下的指控有关（第1条规定了贿赂他人的罪行）；

（2）约有1/3的案件与第2条下的指控有关（第2条规定的罪行涉及个人受贿）；

（3）2项定罪与第7条下的指控有关（第7条是“商业组织预防贿赂失职罪”）。 根据该法案起诉的一家公司所受到的最大经济处罚包括了140万英镑的罚款、85万英镑的没收令和9.5万英镑的费用。

      第7条规定的“商业组织预防贿赂失职罪”最初被视为执法机构追究公司实体贿赂犯罪的革命性工具，该方法在其他立法中也被效仿，如2017年《刑事金融法》（Criminal Finances Act 2017），该法涉及协助逃税。然而，在过去10年的时间里，在总共99起定罪案件中，只有2起根据这一条规定被定罪，这表明这些希望和期待可能是不该有的。此外，在这2项定罪案件中，有1项被判有罪还是针对的一家“歇业或休眠公司”（dormant company）。

     不过，可以说，第7条的真正价值可能在于它发挥了作为当局达成延期起诉协议（Deferred Prosecution Agreements，DPAs）的杠杆作用，而不是定罪。英国严重欺诈办公室（Serious Fraud Office）已经就商业组织预防贿赂失职罪批准了5项延期起诉协议，这是严重欺诈办公室最大规模调查结果的体现。此类延期起诉协议规定的经济处罚可能会给财政部带来大笔资金——其中最大的罚款金额不到9亿英镑（包括罚款和费用）。

      毫无疑问，这些数字将继续引发围绕该法案所产生的影响、该法案推动的企业结构变革以及是否需要进一步改革的争论。从这些统计数字看来，“未能防止”的立法进路可能不是确保公司定罪的最佳途径，而有些人曾希望这将是该法生效时的重大改变，但无论如何，该法案的重要性是不容否认的。

英国《反贿赂法》 ·十年反思

      总的来说，英国《反贿赂法》是值得肯定的。许多公司投入了资源、相关流程和工具，以更好地评估风险并在全球运营中做出回应。但令人遗憾的是，有些人一直抱着“逐项核查”（box-ticking）的观念模式，而另一些人（我希望是大多数）将该法案视为一次真正的尝试，致力于消除对很多人产生负面影响的祸根，特别是在新兴市场上更是如此。

      我赞扬那些做出艰难决定不再与某些国家的某些人做生意的高管，以及那些迫使高管承担责任的董事会成员。我同样赞扬一贯的反贿赂法律和执行呈现出明显的全球一致性，尽管速度缓慢得令人痛苦。

      众所周知，我们只不过是在解决冰山一角，因为威胁和破坏还在继续增加。在腐败和贿赂的推动下，买卖人口、外来野生动物贸易以及自然资源的持续开发仍然是我们必须持续打击的全球性罪行。现在，伴随新型冠状病毒肺炎（COVID-19，以下简称新冠病毒）而来的是，政府、中央银行和非政府组织以前所未有的方式提供了大量资金，导致通过虚假计划转移公共和私人资金的诱惑比以往任何时候都要大。

      有评论员指责监管机构没有能力成功起诉贿赂案件，也没有能力将罪犯关进监狱。相反，执法机构乐于同意延期起诉协议。然后，巨额罚款被支付，监督员在一段时间内被指派（或者不指派），接下来一切又照旧如常——这是一种昂贵的“温和的惩戒”（slap on the wrist），当然还要向律师和顾问支付巨额费用。

      公司可以将其作为经营成本进行预算（最终由消费者支付）。监管机构被认为在难做的情况下做了有价值的事情，有时候在调查更小的公司时，实际犯罪行为会被充分调查和起诉，个人被判有罪并承担后果。然而，据报道，在根据英国《反贿赂法》定罪的99起案件中，只有2起案件依据第7条“商业组织预防贿赂失职罪”条款得以成功起诉。

      那么，10年过去了，在自二战以来最严重的全球危机中，答案是什么？

      现在可用于打击经济犯罪的公司资金可能会更少，预算也将被削减。然而，由于如此多的公司需要尽其所能生存下去，威胁就增加了，这将不可避免涉及到拿保留或赢得合同、获得即时供应和其他资源、加快产品和服务的分销和销售以及雇用第三方来促成上述所有方面来冒险。这是一个巨大的障碍。

     公司董事会需要敦促他们的执行团队做正确的事情，而不是陷入减少内部控制、减少用于反贿赂措施的资源的陷阱。公司应该以此为契机，加强并致力于塑造正确的企业文化。

      新冠病毒让每个人都在谈论一种“新常态”（new normal），以及我们这个世界需要更多的关心和同情。新常态能否包括加强的、由企业驱动的对改进企业行为的关注，尤其是在涉及弱势群体的关键领域，而且涉及我们自然世界的未来？例如，我们能否管理和监督与新冠病毒有关的数万亿美元的援助，能否不让这些钱流入腐败的公职人员及其同伙的腰包，以及能否不用为接近客户和供应链而行贿？

     监管机构必须继续通过跨境、国际协助的努力起诉案件，如果有些案件起诉不成功，也不必担心。概言之，他们应该探索对法律程序进行紧要的改革，禁止对公司和个人发起调查和起诉，特别是在直接损害人和环境的案件中。

      监管机构应当加大金融处罚力度，然后致力于有针对性的经济犯罪审查或对更大的、风险更高的公司进行独立的外部审计，并要求未能提交报告者承担自我评估和公司或个人的责任。监管机构应当鼓励和保护那些准备检举贿赂和腐败案件的举报人，并为其提供金钱奖励。监管机构应当向世界经济论坛、经济合作与发展组织以及透明国际等其他反腐败机构授予权力、提供资助并提升其努力。

      例如，揭露离岸账户最终受益所有人的身份所需要的时间是不可接受的，尤其是在非法活动猖獗的情况下。对新冠病毒的回应显示了政府在危机时刻可以做些什么。为什么不能更容易获得离岸司法管辖区的最终受益所有人的登记，以加快获得和冻结资产的权力呢？必须改进打击经济犯罪的手段。

      最重要的是，与其由商界在人们对英国《反贿赂法》的成功和影响开展辩论之时推动反贿赂立法，我建议政府和大企业共同要求和致力于加大打击经济犯罪的力度并对其进行改革。各国政府刚刚筹集了数万亿美元的援助资金来帮助摆脱新冠病毒，这是非常正确的。但是，其中一些必须用来减少经济犯罪导致的损失。

几点启示

      在美国《反海外腐败法》的影响下，英国于2010年制定了《反贿赂法》，该法案将英格兰和威尔士之前与贿赂犯罪有关的分散法律编制成了一部统一的法典，确定了两类一般贿赂罪（包括行贿和受贿）、贿赂外国公职人员罪以及商业组织预防贿赂失职罪这一新型法人犯罪。在该法案颁布后的十年间，英国积累了宝贵的经验，值得我们重视。

      1.即使是尚不完备反腐败合规立法，也有助于营造“洁净”的商业环境，从而促进自由、公平、公正的市场竞争，降低社会运行的成本，达到反腐败、反贿赂和廉洁建设的目的。事实上，由于经济社会是动态运行的，静态的法律永远是不完备的，这就是法律的滞后性。暂时的法律不完备与前文所述的起诉不成功类似，根本不必担心，因为所有法律都需要不断完善。诸如英国《反贿赂法》第7条规定的商业组织预防贿赂失职罪和严重欺诈办公室采取的延期起诉协议等法律制度创新是可以在充分论证的基础上尝试的，哪怕有争议或者效果在长期才能完全显现也并不能说明这些制度本身有问题。

      2.透明化的、各方参与并广泛争论的反贿赂立法、司法和执法本身即是有效的反腐败合规对策。透明化意味着过程公开、信息公开，而各方参与并广泛争论意味着必然会在全社会引发政府、企业和个人对反腐败、反贿赂的关注，引发各行各业各领域人们的共同思考。对国家而言，有助于提高政府部门的廉洁程度，有助于增进本国政府的国际声誉等；对企业而言，可以极大地影响企业行为，有助于促进企业塑造正确的合规文化、增强企业的合规意识等；对个人而言，可以使个人更好地了解何为腐败和贿赂、如何反腐败和反贿赂等。

      3.借鉴经验，立足国情，完善反腐败立法同时建立与之配套的司法、执法体系，是法治反腐的基本路径。英国《反贿赂法》在一定程度上是对美国1977年《反海外腐败法》的回应，该法案的实施为英国提供了与美国等其他有类似法律的国家和联合国、经济合作与发展组织等有相关国际条约的国际组织对话和交流的机会，同时也为完善和改进英国原有的反腐败、反贿赂法律提供了机会。这个经验促进了英国的反腐败合规工作，值得重视。

      4.世界各国政府和央行在应对新冠病毒危机时采取的非常激进的财政和货币政策手段大大增加了腐败和贿赂的风险，对各国政府和企业的反腐败合规提出了新的挑战，反腐败机构有必要将之纳入反腐败重点工作。美国国会于2020年3月27日通过了总额达2万亿美元的《冠状病毒援助、救济和经济安全法》(简称“CARES法案”) ，日本首相安倍晋三在2020年5月27日又批准一项1.1万亿美元的新刺激计划之后使政府先后投入抗击疫情和推动经济复苏相关的预算规模超过235万亿日元（约合2.23万亿美元），欧洲央行2020年6月4日举行议息会议决定将其新冠疫情紧急资产购买计划(PEPP，即量化宽松QE)规模扩大6000亿欧元至1.35万亿欧元，等等。为此，经济合作与发展组织在2020年5月26日发布了一份名为《在新冠病毒应对和复苏中防止腐败和贿赂的政策措施》的报告，呼吁各国政府及其私人部门应对此次危机的措施应当包括对腐败和贿赂进行预防、侦查和起诉的机制。这显然是试图从新冠病毒经济冲击中走出来的任何国家值得重视的事情。

  编辑：严锦

深圳大学合规研究院成立于2020年5月，旨在发展成为一个理论与实践并重、国际与国内衔接、研究与咨询并举的高水平、国际化的合规建设与反腐败研究智库。