金融科技监管的措施与挑战

近日，国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）主席Fernando Restoy发表关于金融科技监管措施和挑战的主题演讲，中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对文章核心内容进行了编译。

作者 | Fernando Restoy

编译 | 李锦璇

来源 | BIS

关于科技发展及其对金融系统影响的话题已成为公共部门和私营部门之间对话的一个主要主题。国际清算银行（BIS）正在努力更好地了解新技术对金融市场的影响，并帮助其利益相关者应对相关的政策挑战，这也是国际清算银行中期战略“创新2025”（Innovation 2025）的关键主题。在“创新2025”战略下，国际清算银行建立了创新中心，旨在为各国中央银行提供关于技术发展关键趋势的深入见解，在技术领域开发公共物品以改善全球金融体系的功能，并作为中央银行创新专家网络的联络点。金融稳定研究所（FSI）将通过其在新技术环境中的能力建设和良好的监管政策传播工作做出贡献。

为金融科技设计适当的政策框架对各个国家和地区都是一个重大的挑战。一方面，金融科技承诺提高提供金融服务的效率，扩大服务范围，增加竞争并促进金融包容性，当局需要帮助实现技术发展的潜在利益，以造福经济和金融体系。另一方面，决策者必须应对一系列可能值得公众干预的风险。比如，新的支付系统和工具可能会损害市场完整性，并最终损害货币体系；新技术带来的商机可能侵犯隐私并鼓励不道德行为。

监管机构正在不同程度地努力应对多个辖区的所有这些挑战。但是，这些政策措施是否足以维护金融业的有序现代化还有待观察，更不用说能否解决技术对实现关键社会目标的持续风险。

金融科技监管政策的类型

与金融科技有关的政策措施可以被分为三类，在过去的几年中，大多数国家和地区已采用了这三个领域中的某些或全部政策措施。

第一类是调整监管范围，直接监管金融科技活动，如关于数字银行、 P2P借贷或股权募集、机器人咨询和支付服务的政策。总体而言，技术发展尚未导致金融监管结构发生重大动荡，关于金融监管的核心内容，即审慎保障、消费者保护和市场诚信的规则大致上未受影响。任何需要对从公众筹集的资金进行实质性风险转换的活动，仍需获得银行牌照。对于金融科技活动，尽管许多国家和地区的监管者已经传达了具体的监管指导或期望，但并未预见到这些活动的具体许可制度。同时，在各个国家和地区，对加密资产和相关活动的监管明显不同。

第二类是规范金融服务中新技术的应用，例如，制定有关市场参与者使用云计算、生物识别技术或人工智能等技术的新规则或准则。尽管监管机构一般都希望技术中立，但一些国家和地区已采取措施解决因使用特定创新而带来的积极影响和风险。在某些情况下，当局需要采取行动，为在金融行业中有效应用技术创新提供法律上的确定性。在大多数情况下，政策集中在限制与使用技术有关的潜在风险。一些机构正在着手解决滥用人工智能和机器学习算法所带来的风险。

第三类是更具体地推进数字金融服务发展的政策，例如提出与数字身份、数据共享以及建立创新中心、沙盒或加速器有关的政策计划。大多数国家和地区都采用了创建数字服务基础设施的政策，也已采取行动来规范不同参与者之间客户信息的交换。此外，大多数先进和新兴市场经济体已经建立了创新中心，监管沙箱和加速器等机制，旨在促进新技术在金融业中的有序应用。

金融科技监管政策面临的挑战

到目前为止，有关新的金融科技活动和技术的法规更多地集中在遏制消费者和数据保护以及运营弹性方面的风险，而不是加强审慎的保障措施。审慎监管的范围在大多数国家和地区都几乎没有改变。

但是，我们需要考虑是否有可能从提供广泛金融服务的大型非银行技术公司中出现新形式的系统性风险，以及目前的法规是否足以控制这些风险。鉴于诸如资本或流动性要求之类的标准审慎工具很难成为最有效的应对措施，因此可能需要通过引入新颖的政策工具来应对新的系统风险源。

另外，我们需要进一步反思创新对金融服务业结构的影响以及这可能如何影响市场运作。

通常认为，技术可能会促进竞争和多样性，但它也可能促进新的、可能是全球性的大技术寡头的出现，这些寡头可能会损害消费者的利益并产生新的金融稳定风险。我们要需要思考现有法规是否会通过对传统行业或新行业进行不适当的惩罚而扭曲行业重组。

无论如何，向新市场结构的过渡都可能使特定商业模式的可持续性受到压力，从而有可能侵蚀某些传统金融机构的生存能力。因此，审慎监管者和国际标准制定机构需要密切监控流程，并迅速采取行动，以尽可能地促成金融部门的有序转型。

Same activity, same regulation?

当前监管辩论的一个关键方面是金融服务监管如何能够促进行业结构有序适应新技术、新参与者和新活动等新环境。一项政策行动应旨在最大程度地缩小监管套利的范围，这一广为接受的原则启发了许多近期的监管发展。新技术可以帮助新玩家开展原来仅由受到严格监管的机构进行的活动。因此，应调整法规，以防止产生风险的业务活动在实体之间迁移，以寻求更宽松的法规控制。

在这方面，随着金融科技和大型科技公司的出现，相同活动相同监管（same activity, same regulation）的概念通常被视为制定合理政策的参考，以促进公平竞争和防止监管套利。其关键思想是，参与特定受监管活动的所有实体，无论其性质或法律地位如何，均应遵守相同的规则。

但是，相同的活动可能会根据执行者的不同而产生不同的风险。科技金融公司（BigTech）也显示了严格基于活动的方法的局限性。我们或许需要采取一种更具包容性的监管方式，这种监管方式侧重于实体，但考虑到其活动和更广泛的生态系统。

基于活动的监管并不是在新技术环境中保持监管框架稳健性的灵丹妙药。它应该被视为对基于实体的监管的补充，而不是对其的替代。

确定不同类型的监管措施所需组合的确切形式构成了主要的政策挑战。要充分监管金融科技，当局将需要运用决策过程中经常需要的谨慎和果决，需要谨慎行事，以避免阻碍最终有益于社会的创新，并防止金融稳定和市场诚信等关键的公共目标让位于短期经济发展目标。

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编辑/李锦璇

责编/齐庆武

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