监管机构如何应对金融科技——沙箱和其他不同方法的评估
金融服务创新在技术支持下的不断发展正在颠覆金融机构的传统商业模式，风险的暴露也给监管部门造成了压力，有效监管仍是需要不断探索的主题。本文列举了集中常见的工具和工具评估变量，如何选择和评估正确的监管方法以实现市场和监管稳定发展是文章的核心内容。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对此进行了编译。
来源 | The World Bank
作者 | The World Bank Group
编译 | 邓宇杰
引言
技术支持下的金融服务创新正在迅速重塑经济和金融格局——承诺以客户为中心的产品和服务，提供弹性、多样性和深度。通过提高效率、降低成本和扩大金融服务的覆盖面，金融科技有可能极大地颠覆金融机构的传统商业模式。金融科技在带来机遇的同时，也带来宏观和微观层面的风险。
然而，数字颠覆对金融部门的影响是不同的，主要原因是:它对金融完整性和稳定性的宏观经济影响;它对监管者和政策制定者构成的挑战以及可能需要的潜在法律修订;消费者面临的风险。这使得至关重要的是，决策者在营造有利环境的同时，必须密切监测和减轻金融部门政策框架和对法定目标的潜在风险。
这导致全球金融部门的政策制定者、监管者和监管者在试图在促进创新金融科技和保护金融体系之间取得恰当平衡时，发现自己陷入了监管困境。监管机构在实现这一平衡方面面临许多障碍，有效监督和监管新兴创新仍然是一项挑战。
金融科技监管的挑战
随着金融体系的适应，人们开始关注一系列问题，包括:消费者和投资者的保护;监管和法律框架的明确性和一致性，以及监管套利和蔓延的可能性;现有金融安全网(包括央行的最后贷款人职能)是否充分;以及对金融诚信的潜在威胁。
这给监管机构带来了许多挑战。监管金融科技最突出的挑战之一是，它模糊了国际边界，创造了无国界的平台。提供者可以在全球范围内提供服务，从而导致公共机构进行复杂的事务监视。
监管机构必须应对的另一个重要问题是价值链的非中介化和传统中介机构的绕过。让金融、科技、电信和基础设施等不同行业在提供服务时相互竞争和合作，将使情况变得更加复杂。各个行业通常由不同的监管机构监管，并对监管机构对市场参与者和行为的假设提出质疑。金融科技的普及率和参与者迅速扩张的潜力，以及这对金融体系的影响，进一步给监管机构施加了压力，要求它们在不一定掌握全局的情况下迅速做出反应。
不同的监管方法
对金融科技应用监管方法不存在“一揽子方法”，不同的监管机构在评估和应对发展时采用了不同的方法和工具。最常见的政策反应可分为以下几类：
（1）将现有的监管框架应用于新的创新和他们的商业模式，通常通过关注潜在的经济功能而不是实体。在这种情况下，现有的监管框架不会改变，而是当局澄清现有要求如何适用于金融科技;
（2）调整现有的管理框架，以适应新的进入者，并重新设计现有的程序，以便采用新的技术。在这种情况下，将修改当前的监管框架，以包括金融科技活动;
（3）建立新的监管框架或法规，以包括(或禁止)金融科技活动。这包括法律或新法规等工具，以扩大监管范围，为生态系统中的新玩家类别引入特定要求，或明确禁止某些金融科技活动。
为了支持围绕上述政策反应领域制定适当的法律、管制和监督框架，许多国家一直在探索旨在促进创新和试验的新管制办法，特别是在管制框架不清楚或不存在的领域。这些方法可分为四大类。值得注意的是，虽然每一类别都是不同的，但各种方法之间的集成是常见的，它们可以同时应用。此外，每个类别内的要素有可能重叠，在不同的司法管辖区有不同的应用，并共享类似的政策工具。因此，考虑到这些注意事项，以下四大类是:
1. “等待并且观察”
这种方法是由监管机构定义的，监管机构从远处观察和监控创新的趋势，然后在必要的地方和时间进行干预。然而，随着时间的推移，随着监管机构围绕创新获得能力，技术越来越多地被持照实体所采用，决策者可能会逐渐改变监管规定。当监管机构不清楚某项活动是否属于某一特定机构的职权范围时，通常会出现“观望”的做法。或者，当需要在作出回应之前进一步建设监管机构的能力时，“等待并观察”的方法可以提供监管方面的宽容，以便允许创新不受阻碍地发展。在某些情况下，根据应用程序的不同，这种方法还包括一个“什么都不做”响应。
2. 测试和学习
这涉及为每个单独的业务案例创建一个自定义框架，允许它在实际环境中运行(通常带有来自监管机构的“无异议”信)。然而，监督和监督的广泛性，以及落实的保障措施，在不同司法管辖区各不相同。在某些情况下，政策制定者遵循的是没有密切监督的“点到为止”原则，而在其他情况下，政策制定者则在具体情况的基础上遵循更广泛的框架，涉及严格的监督关注和监督。
3. 创新促进者
促进创新和实验的联系点或结构化框架环境。这一类包括创新中心/办公室、加速器和监管沙盒，作为不同类型的促进器。
4. 监管法律和改革
指引入新的法律或许可，包括总体的和产品特定的，以应对创新的公司或商业模式。在某些情况下，各国利用制定新法律扩大其职权范围，建立能力和问责制，同时支持制定更谨慎的次级改革和框架修正。通常上述的一种或多种管制反应可能最终导致管制改革，因此这也被定义为三种政策反应之一。
每种方法都有其优缺点，而且许多方法都有类似的风险。不同的司法管辖区可以并一直在使用各种方法的组合。
评估正确的监管方法
在讨论监管办法的适宜性时，国别情况是最重要的考虑因素之一。管辖权决定之前开始的路线选择方法,监管当局应该退一步,客观地评估他们现有的法律和监管框架,涉众生态系统包括私营部门和其他监管或监管机构,监管机构的能力和资源,以及市场环境包括竞争标准和金融科技市场的成熟度。这种评估将有助于决策者理解和确定关键目标和优先事项、采取特定方法的可行性(给定能力和资源)以及这种方法在给定国家背景下的适当性及其与政策目标的一致性。评估的变量包括:
1. 制度使命和政策优先事项
监管机构愿意允许的实验水平最终取决于它们的法定目标。在不同司法管辖区的背景下，不同的监管目标(例如，金融稳定、消费者保护、市场行为、竞争)被委托给不同的机构，金融科技方法的采用也将需要机构内部的协调。政策重点在这里也发挥了作用。在一些司法管辖区，金融科技的方法侧重于支持市场发展目标，如经济增长、生产率和金融普惠。而另一些人则试图了解和减轻新兴金融创新对消费者保护、金融完整性和金融稳定的潜在风险。
2. 法律和监管框架
如果与监管机构的授权相一致，并得到健全的法律基础的支持，监管创新举措将最为成功。应考虑到法律和规管架构，即民法、普通法、混合法或其他;以及在这个框架下，监管机构有哪些权力。但是，应当指出的是，现在两个主要法律制度之间已经有了显著的趋同，许多国家现在已结合了它们的特点。尽管如此，一个司法管辖区的法律框架将确定监管机构可获得的灵活性，并将确定监管机构可在何种程度上执行立法行动，如修改法律或给予豁免。承担法律和监管框架的评估是一个至关重要的第一步,它有助于澄清如果辖区内可以应用现有的监管框架,以新的创新和商业模式，或者如果有必要发起新的法律。
3. 金融科技部门的成熟度
理解金融科技市场的成熟度对于理解特定监管方法的适当性至关重要。例如，在市场可能只有少数金融科技产品在运行的情况下，应用资源密集型监管沙盒可能不合适。监管沙盒等方法要想有效发挥作用，就必须有一个有效运作的成熟创业环境。有许多司法管辖区已经建立了沙盒，但没有很多申请人。对于那些金融科技生态系统仍处于初级阶段的市场，其他金融科技工具可能更适合。
4. 容量
不同的金融科技方式对监管能力提出了不同的要求。原则上，结构化创新促进器的设计和实现可能具有挑战性和资源密集型。其中，创新中心可能不需要沙盒等其他框架所需的大量资源和能力，有助于资源有限的司法管辖区有效参与该领域，并为其监管反应提供信息。
5. 市场条件和可行性
市场条件包括该部门的内在竞争，以及现有金融产品的适当性方面的差距，特别是针对某些市场细分市场，如服务不足或金融被排除在外的市场。了解采取特定监管方法的可行性将有助于确定收益是否大于成本。除了通知倡议设计之外，可行性评估还可以为监管机构提供一个机会，与其他监管利益相关者、国际同行以及行业和市场参与者进行实质性对话。
6.利益相关者生态系统
生态系统中利益相关者的数量、目标和关系也需要仔细考虑。利益相关者包括其他监管机构、行业团体和在职者等。通常，同一管辖范围内有几个监管机构负责相关但截然不同的监管活动。随着金融科技引入的新业务模式，它们所处的领域往往存在不确定性，如果不同监管机构之间缺乏协调，这种不确定性可能会加剧。
7.风险
金融科技可以促进金融发展、竞争、包容和效率。但它也可能给消费者和投资者带来风险;行动和网络弹性;金融稳定和完整。在不同的国家环境下，这些风险会以不同的方式表现出来——例如，在一个高度以银行为中心的国家，新的支付系统提供商(PSP)的影响将与在一个没有银行业务或银行业务不足的国家的市场反应截然不同。对风险进行彻底评估，对于能够制定和应用一套健全的衡量系统，以监测和评价各种政策方法的结果及其对所产生的政策反应的影响也至关重要。
基于上述考虑，下表衡量了国家情况对本文所述监管方法的影响。下表并非详尽无遗，其目的是作为一种初步工具，帮助决策者考虑不同的管制办法，并根据其国家背景评估哪种办法最合适。
表1.国家情况对监管方法的影响
政策制定者的指导和结论
金融科技的崛起连接了全球金融市场，同时也带来了重大的机遇和挑战，要求政策制定者适应这个快速变化的行业。虽然政策制定者已经就战略重要性和挑战达成一致，但当局现在面临的任务是在市场上实施切实、适当的措施，进一步让市场和监管机构稳定、有序地采用新技术和商业模式。
在这份报告中，我们列出了世界各地常见的监管方法，下表概述了每种监管方法的一些优点和缺点，这是一种工具，可以帮助决策者在确定他们的方法和随后的政策回应时做出决策。
在讨论和决定要考虑的管理方法时，存在着一种微妙的平衡和多种因素。需要注意的重要一点是，不存在“完美的解决方案”，就像磨练完美商业模式所需的迭代过程一样，监管机构采用的方法将随着时间的推移不断改进，并适应其运行的环境。
在对金融科技采取任何政策措施之前，监管者应该问问自己:
1. 这种方法真的是实现监管目标的正确工具吗?
2. 在现有法律框架下，您是否有权力和灵活性来执行这种方法?
3.许可证制度是否允许你在需要时发出临时许可证/豁免(视乎限制和条件而定)?
4. 市场是否有兴趣参与这种方式?
5. 你们是否有必要的数据保护法来保护消费者?
6. 您是否具备建立这种方法所需的资源和监督能力?
7. 你是否充分考虑了方法后的含义?如果适用，是否会取消限制?是否会启动监管改革?
在选择金融科技方法之前，对形势进行评估，并考虑国家背景，是所有监管机构必须迈出的第一步。然后是从使用方法和相关监管工具中总结出的结果和教训，这将有助于确定国家的监管对策(即监管改革)。
国际社会仍呼吁开展合作，修订现有国际标准或制定与金融科技发展相关的新标准。一些权威机构结合使用监管工具和创新促进器，提供一个整体方案，通过受控、规范的环境来刺激创新和增长。
为了让金融科技蓬勃发展，需要采用一种多维度的方法。我们的经验表明，对现有法律法规进行详细审查和更新，并结合明确的与监管机构沟通的方式(例如作为联络点的创新中心)，以及在非常有希望的情况下，“试验和学习”方法最有效。这需要对战略进行深入的考虑，并不断调整它，以适应不断变化的环境和新兴的商业模式。
创新中心已经取代或作为监管沙盒的补充，显示出更有效、更适合大多数业务需求的前景。他们尤其——通常被视为监管过程中的第一步——为受监管或不受监管的公司提供支持、建议、指导，甚至在某些情况下，提供实体办公空间，以帮助它们识别增长机会，并驾驭监管、监督、政策或法律环境。然而，结果仍在发展中，现在就结果下定论还为时过早。
与此同时，政策制定者应参与更广泛的生态系统，如支持金融科技所需的基础设施和平台。基础设施包括互操作性和数据存储库的开发等领域。随着数字经济的发展，信息和网络安全的作用和重要性也在不断提升，为保护关键信息和基础设施增加了安全功能。应以知识交流补充政策、法律和体制环境的调整。我们金融体系的相互依赖性要求我们共同加强知识共享和协调方面的努力。随着金融业从双边业务模式转向网络化业务模式，国际机构和国内当局也必须加强共同创新、分享经验和协调努力的机制，以促进创新的有序采用和融合。生态系统的健康发展将促进利益相关者之间的互利合作，最终使金融服务以更低的成本、更快的速度、更好的质量提供给更多消费者。
表2.评估不同监管方法的好处和风险
表3.评估不同监管方法的好处和风险（续）
以下为部分文章截图
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排版/路钰秾
责编/张谦