陈曦、王泺：美国拜登政府对外援助政策转向与应对——基于历史数据的实证研究

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陈曦

商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所助理研究员

王泺

商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作所研究员       

 内容提要                               

当前美国拜登政府以对外援助为主要对外战略工具开启对中国战略竞争，对外援助已成为中美大国竞合博弈的主要战场。为系统研判拜登政府对外援助政策走向，研究通过对130万余组美国对外援助项目原始数据进行统计分析，客观呈现了美国对外援助资源分配情况，并总结了美国对外援助高度配合美国对外战略、军事援助和经济援助重点高度重合、经济援助领域重点突出、逐渐侧重多边、渠道灵活多样以及援助执行部门各司其职六大总体特征。同时，研究总结了拜登政府对外援助七大核心议题和主要投向国家，对比总体特征分析了拜登政府提高对外援助资金规模、调整对外援助重点区域、巩固对外援助优势领域、配合对外战略重点议题、整合对外援助资源分配五大政策走向。在此基础上，研究提出中美战略竞争背景下中国对外援助领域和议题布局、区域和国别布局、渠道和方式布局全面优化的政策建议。
（图片来源：foreignpolicy.com）

当今世界最大地缘政治和地缘经济特征是中国和美国两大经济体的竞争、合作和对抗。百年未有之大变局下，对外援助已成为中美大国竞合博弈的主要战场。拜登就任后一改特朗普政府忽略和轻视对外援助的态度，充分肯定对外援助对于促进美国繁荣、保障美国安全、恢复美国领导地位以及展现美国价值观的重要作用，将对外援助置于其对外战略核心位置，与外交和经济治国方略并列为对外战略三大政策工具，开启对中国战略竞争。本文根据美国国际发展署对外援助探索者数据库1947年至今769094组承诺项目和2001年至今560758组支出项目的原始数据进行统计分析，客观呈现和剖析美国对外援助资源分配演变过程和基本特征。同时，通过梳理当前拜登政府发布的对外援助的重点领域和区域资源配置，对比历史数据探讨其政策特点和转向趋势，为研判中美对外援助领域战略竞争方向、优化中国对外援助战略布局提供支持。

 一、美国对外援助概述   

美国是全球第一大对外援助国。纵观1947年冷战开启后美国70余年对外援助史，其对外援助首要目标始终是谋求政治利益、维护美国国家安全，其他诸如促进全球减贫与发展、人道主义救援以及促进美国经济发展、展示美国价值观等目标始终服从和服务于对外政治战略。冷战时期，美国对外援助主要目标是遏制共产主义传播和维持战略重点区域和平；2001年“9·11”恐怖袭击事件后，美国对外援助目标集中于全球反恐；特朗普执政后，美国对外援助目标则转向抗衡中国和俄罗斯海外影响力。美国前国防部长詹姆斯·马蒂斯坦言：“美国对外援助不是慈善，是对自身安全的战略投资。”根据美国国际发展署公布的历史数据结合探索者数据库数据统计整理结果显示，1946至2020财年，美国累计对外援助承诺近15000亿美元，累计对外援助支出13602亿美元，其中经济援助支出9283亿美元（占对外援助支出的68%），军事援助支出4319亿美元（占对外援助支出的32%）。美国累计官方发展援助（经济援助）金额约占全球官方发展援助17%，占经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国官方发展援助总额25%。

二、新世纪以来美国援助资源分配及特征

2001年“9·11”恐怖袭击事件后， 美国对外援助迎来历史性转折，小布什政府大幅提高对外援助资金规模并显著调整对外援助资金投向。2001年至2019年，美国对外援助支出总额共约7290亿美元，其中经济援助约5039亿美元，军事援助约2251亿美元。从年度变化来看，本世纪前十年美国对外援助支出呈激增趋势，从2001年150亿美元快速增长至 2009年448亿美元，近十年基本稳定在450亿美元以上。

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高度配合美国对外战略

作为美国对外战略重要工具，70余年来美国对外援助始终高度服从和配合美国总体对外战略。冷战伊始，美国对外战略主要是促进西欧重建并将其纳入美方阵营，美国绝大多数对外援助资源均集中在西欧地区；上世纪50—70年代，美国持续挑起朝鲜战争和越南战争，美国对外援助资源大量向亚洲地区转移；70年代初第四次中东战争爆发，为稳定在中东战略影响和资源能源供应，直至冷战结束后，中东地区都占据美国约一半的援助资源；2001年“9·11”恐怖袭击事件后，小布什政府大幅提高对非军事渗透和控制力度，对中东和北非地区军事援助和经济援助力度均成倍增长；2008年奥巴马政府将战略重心逐步转向亚太，提出“亚太再平衡战略”，对南亚和中亚地区军事援助和经济援助也双双成倍增长；2016年特朗普政府调整对非战略，将重点在非洲反恐转变为制衡中俄在非洲影响，期间对中东和北非军事援助支出大幅下降，而对撒哈拉以南非洲经济援助力度持续增长。可见，在不同历史时期随着美国对外战略重心的转变，对外援助核心目标定位和主要流向区域也随之发生明显变化和转移。

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军援经援重点高度重合

从新世纪以来的美国对外援助数据来看，其军事援助和经济援助资源流向的头部国家基本一致，包括阿富汗（总计1041亿美元）、伊拉克（总计618亿美元）、以色列（总计560亿美元）、埃及（总计298亿美元）、约旦（总计173亿美元）、巴基斯坦（总计168亿美元）、俄罗斯（总计105亿美元）、肯尼亚（总计105亿美元）等。可见，美国最主要的军事援助和经济援助国家大都是其在中东和北非、南亚和中亚以及撒哈拉以南非洲的反恐盟友和战略盟友，体现了美国对外援助目标的整体性和一致性。

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经济援助领域重点突出

新世纪以来美国经济援助的一个突出变化是从世纪初领域资源平均主义转向趋于高度集中。2001年经济发展、多部门、人道主义、项目管理、卫生、民主人权和国家治理各领域占比均在10%~20%之间，资源领域分配差距较小。此后，美国经济援助资源不断向卫生和人道主义两大领域倾斜，近年美国向这两大领域经济援助占比已接近甚至超过50%。经济援助资源的高度集中保障了美国在全球卫生、人道主义领域的霸权地位，极大巩固了美国在其优势领域全球治理的话语权和影响力。

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经济援助逐渐侧重多边

与本世纪初相比，美国近年在实施经济援助时通过多边渠道占比增加了11个百分点，而通过政府双边渠道占比则降低了11个百分点。当前国际发展领域的规则制定权和话语权均在多边，美国显著提升多边援助占比体现了其意图通过多边援助抢占国际发展道义制高点、提升美国在国际发展领域影响力、公信力和话语权的战略意图。

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经济援助渠道灵活多样

新世纪以来美国40%以上的经济援助通过非政府渠道实施，即通过市场主体和社会主体参与完成，其占比在2006年甚至超过50%。其中通过企业渠道和非政府组织渠道约各占一半。相对于政府主体对外援助行为的强政治敏感性和高受关注度，市场主体和社会主体的广泛参与使美国的对外援助行为更具灵活性和隐蔽性，对外援助活动也更少受到受援国政权更迭等政治生态变化影响，从而使对外援助项目实施更具长期性、稳定性和可持续性。

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援助执行部门各司其职

当前美国22个执行对外援助的政府部门各司其职。除各专业部门实施各自领域对外援助，国防部主要负责军事援助，财政部主要负责管理多边发展机构和国际债务等多边事务。国务院和国际发展署每年共同向国会提请对外援助预算、编制对外援助规划并执行对外援助项目。其中国务院80%以上对外援助支出通过政府多边和双边渠道，70%以上资金用于紧急人道主义和民主、人权与国家治理领域。与国务院显著不同，国际发展署60%以上对外援助支出通过企业和非政府组织等非政府渠道，领域也相对广泛而分散，主要涵盖农业、能源、环境、卫生、教育及其他社会基础设施领域。

三、拜登政府援助重点及政策走向 

作为对外战略三大工具之一，拜登政府对外援助战略与政策制定充分支持其对外战略。从渠道看，以多边和双边为抓手双管齐下，支持美国主导和重塑国际体系，提高国际规则制定话语权和影响力；从议题看，在气候变化、民主人权、公共卫生、人道主义、经济发展五大当前全球焦点领域集中发力，以重点支持美国经济复苏和提升全球竞争力；从对象看，将亚洲、非洲、中美洲作为主要援助区域，重点巩固美国在印太、中东和北非、撒哈拉以南非洲及西半球的盟友和伙伴关系。基于以上对外援助政策，拜登政府对外援助既有顺应和延续美国对外援助总体历史特征和演变趋势，也呈现出后疫情时代美国应对全球危机及进行大国战略竞争背景下支持其对外战略的若干重要政策转向。

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提高对外援助资金规模

特朗普在任期内连续四年提交的总统自由裁量预算请求中削减国际事务预算，拜登执政后在首次总统自由裁量预算请求中即显著提高国际事务预算，2022财年国际事务预算增幅12%，高于总体预算增幅（8%）4个百分点。按同比增幅估算，美国2022财年经济援助规模约为366亿美元，按历史平均比例估算，军事援助规模约为172亿美元，即总体对外援助可达538亿美元。按此趋势，美国对外援助在拜登任期内将再次呈现本世纪初小布什政府任期内的迅猛增长态势。

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调整对外援助重点区域

美国军事援助一向高度配合其对外军事战略，近年一半以上军事援助资源均投向中东和北非地区。拜登政府已宣布美国于2021年8月31日结束在阿富汗的军事任务，并适当调整在中东的军事存在。未来拜登政府最大可能是将更多军事资源投入其“优先作战区”印太地区，军事援助重点也必然转向南亚和中亚、东亚和大洋洲地区。此外，美国军事援助和经济援助投向高度一致，根据其经济援助区域重点，拉丁美洲和加勒比地区亦或成为拜登政府军事援助重点地区。2019年特朗普政府曾暂停对中美洲北三角国家的大部分援助。拜登执政后，将解决北美和中美洲非法移民问题作为其对外战略和对外援助重点，并承诺通过对外援助降低周边跨国犯罪活动和非法移民，同时通过国际发展金融公司对厄瓜多尔等国加大融资力度以排除中国通信网络、安全设备等军民两用物项供应链，持续加强美国在中美洲控制力，改善美国周边安全状况。

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巩固对外援助优势领域

卫生和人道主义是美国经济援助传统优势领域，近年两项占经济援助总额比重已超过50%。2022财年国际发展署人道主义和卫生预算分配分别位列第一和第三，可见其保障美国在全球人道主义、卫生领域霸权地位，巩固美国在其优势领域全球治理话语权和影响力的战略意图。此外，经济发展在本世纪初曾为美国经济援助第一大议题，2005财年后美国经济发展领域援助逐年下降，近年维持在年均30亿美元左右规模，占比不到10%。2022财年美国国际发展署支持包容性经济增长预算为49 亿美元，位列第二，这与拜登政府高度重视经济复苏，并视振兴经济为中产阶级外交重要目标的对外战略紧密相关。预计拜登政府在经济发展领域对外援助将与财税政策、贸易政策、投资政策、产业政策等更紧密结合，在海外基础设施建设、供应链建设、保持美国全球产业竞争优势等对外战略中发挥更积极作用。

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配合对外战略重点议题

拜登政府将应对全球气候变化危机置于对外援助第一大议题，绝非仅出于全球发展、道义及增强美国全球领导力角度考虑。拜登政府对外战略将支持清洁能源产业发展作为“美国就业计划”“重建更美好世界伙伴关系”《无尽前沿法案》《创新与竞争法案》以及金融、贸易、安全等一系列政策领域的核心目标，将气候产业海外扩张视为拉动美国国内经济复苏的重要引擎，应对气候变化领域对外援助也必然在其气候产业海外扩张中发挥开拓市场的先遣作用。值得关注的是，由于清洁能源产业商业化和市场化程度较高，其发展融资除来自美国国务院及国际发展署管理的财政拨款，还积极通过国际发展金融公司撬动更广泛私人资本参与。此外，拜登政府首次提出将人权问题作为制衡中国最优先工具，在其对外战略中高调利用人权问题制裁中国纺织、光伏等产业。美国国际发展署将应对民主倒退置于对外援助第二大议题，依托人权对外援助加速对华产业链供应链脱钩意图不言而喻。拜登执政后联合加拿大、荷兰、日本、瑞士、澳大利亚、欧盟等发达国家向中国人权问题集体发难，未来也极有可能通过人权对外援助拉拢更多发展中国家结成更广泛盟友向中国施压。

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整合对外援助资源分配

国际发展署是美国经济援助主要管理部门，近二十年其管理经济援助占美国总体经济援助比例约57%。2022财年国际发展署完全和部分管理经济援助预算277亿美元，较2021财年196亿美元增幅高达41%，估算其管理经济援助比例也将从2021财年60%提升至2022财年76%。拜登政府进一步将经济援助管理职能集中于国际发展署，有利于整合对外援助资源，提高资源分配和使用效率。此外，为恢复和加强美国在全球外交和发展领导地位，拜登政府领导下的国务院和国际发展署重启了特朗普政府时期暂停的多元性、公正性和包容性员工培训议程。该计划与拜登政府申请提高国际事务自由裁量预算呼应，足见拜登政府将扩充涉外人力资源规模、提高涉外人力资源水平与增加预算同样视为美国对外战略及其框架下对外援助的重要基础和基本保障。

四、系统优化中国对外援助战略布局

中国对外援助始于1950年。70余年来，中国对外援助秉持国际主义和人道主义精神，为国际共产主义运动和南方国家争取民族独立、人民解放和促进经济社会可持续发展提供了有力支持，也为中国开展对外工作和本国经济社会发展发挥了无可替代的独特作用。中美大国战略竞争背景下，可以预见，为维护美国全球霸权地位，拜登政府将不断推进并升级对中国战略竞争，竭力阻止中国综合国力和国际影响力增长步伐。国际政治经济环境越趋冷，越应高度重视对外援助作为国家对外战略工具的重要作用。面对拜登政府以对外援助为主要政策工具开启与中国战略竞争，中国应以构建人类命运共同体为理论蓝图、以国家总体对外战略为行动指引，全面优化对外援助战略布局。中美大国战略竞争框架下的对外援助竞争将在军事、安全、经济、环境、卫生、教育和技术等多领域以及双边、区域、多边和全球治理多层次同时展开。中国需要通过全面优化援助领域和议题布局、区域和国别布局、渠道和方式布局来更好发挥对外援助战略工具作用，为全面赢得中美战略竞争贡献对外援助核心力量。

一是细化领域和议题布局。制定系统的安全援助、人道主义援助、贸易投资促进援助、公共设施和基础设施建设援助、民生援助等的规划。加强全球公共产品提供力度和人道主义援助力度，帮助受援国提高防灾减灾和灾后重建能力。积极推进清洁能源、生物多样性、抗疫、文化遗产保护等民生领域援助。

二是完善区域和国别布局。继续加强对传统友好国家和战略支点国家援助力度，依托中非合作论坛等平台发挥援助促进贸易、投资和经济增长乘数效应。

三是改进渠道和方式布局。加强双边援助风险防控，稳步提高多边援助水平，广泛推进三方合作进程，同时注重民间社会组织参与，积极引入私营部门投资。

（本文原载《国际经济合作》2022年第2期，4-19页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载）

延伸阅读

陈曦：《国际援助透明度的发展沿革及启示》，《国际经济合作》，2020年第5期，14-24页。

                                                                               责编丨郭语                                                                                  美编丨周旭