翟 崑
北京大学国际关系学院教授、区域与国别研究院副院长
今年是“一带一路”倡议提出九周年。作为冷战以来中国独自提供的首款全球性公共产品和中国经济成功参与全球化进程的产物，在世界政治经济大变局之际，“一带一路”也进入发展新阶段。在这个背景下，《国际经济合作》特邀请全国政协委员、中国现代国际关系研究院前院长季志业，对外经济贸易大学国际经济研究院院长桑百川，北京大学国际关系学院教授、区域与国别研究院副院长翟崑，国家开发银行规划研究部高级经济师李一君，商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所所长王泺五位专家，分别从“一带一路”面临的整体形势、功能作用、统筹模式、金融合作以及对外援助协同服务等方面，对当前和今后一个时期“一带一路”高质量发展进行解读分析。我们希望通过理论和知识的不断更新与深入，持续为“一带一路”提供适应形势并指导实践的视角和参考。本文原载于《国际经济合作》2022年第5期，特此编发，以飨读者。
一带一路九周年（三）
后疫情时代高质量建设“一带一路”的统筹模式
2021年11月19日，习近平主席在第三次“一带一路”建设座谈会上提出高质量建设“一带一路”的“五个统筹”，即要统筹发展和安全、统筹国内和国际、统筹合作和斗争、统筹存量和增量、统筹整体和重点。这表明，随着国内外形势变化，“一带一路”进入发展新阶段，更加强调以统筹模式推动高质量建设，平衡各种矛盾，协调各方力量和资源，致力于“一带一路”的整体发展行稳致远。
“一带一路”建设的内外环境都在发生变化，其推进模式也在不断调整。但是，无论怎么调整，万变不离其宗的是中国特色的统筹模式，即统筹兼顾各种矛盾、力量和资源，达到整体发展，实现效果最大化。从国家战略和政策制定层面看，“一带一路”统筹模式的发展演变非常清晰：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十九大报告、“十四五”规划等均有对“一带一路”发展规划的专门论述。“一带一路”的发展态势，可以通过国内座谈会+国际高峰论坛相结合的方式来观察。“一带一路”建设九年来，习近平主席亲自参加了三次国内“一带一路”座谈会、两次“一带一路”国际合作高峰论坛，形成他在最高层级和最高规格的内外场合交替论述“一带一路”发展态势和推进策略的惯例。在统筹国内外两个大局的大框架下，随着内外形势变化，以2020年新冠肺炎疫情暴发为重要节点，“一带一路”统筹模式的内容更加丰富、要求更加明确。2016年第一次推进“一带一路”建设工作座谈会上，习近平强调要加强统筹协调，把有限的资源整合好、利用好，持续形成“一带一路”建设的强大合力，具体做好三大统筹，即“坚持陆海统筹，坚持内外统筹，加强政企统筹”。这一时期的“一带一路”统筹模式重开放、重发展、重合作。2021年底第三次“一带一路”建设座谈会上，习近平提出要正确认识和把握共建“一带一路”面临的新形势，并提出“五个统筹”的融合推进模式，“一带一路”的统筹模式实现优化升级。“一带一路”总体上以发展为导向，以统筹内外两个大局为基本框架，综合考虑平衡各种矛盾，以增强其发展动力，应对各种风险挑战，突破发展困境。“一带一路”在国家整体战略中日益体系化和机制化，随着国家发展战略和对外战略的调整而调适演进。“一带一路”统筹模式强调四方面内容：一是强调全局与重点的统筹。在全球多边、地区、次地区、双边层面进行统筹协调，形成“六廊六路多国多港”，陆、海、天、网“四位一体”的空间布局。二是强调推进“一带一路”建设工作领导小组发挥作用，即统筹各部门、各地方、企业和国际组织及民众。三是强调与各国发展战略的对接，建立全球互联互通伙伴关系。四是强调统筹协调“五通”政策，以及硬联通、软联通和心联通。总之，“一带一路”统筹模式致力于在其不同阶段，根据内外形势、主要问题和矛盾的变化，统筹协调各方，增加动力，应对挑战。习近平在第三次“一带一路”建设座谈会上提出的“五个统筹”涉及面最广，兼顾各种主要矛盾，最具系统统筹性。“五个统筹”中的发展、国内、合作、存量、整体是“一带一路”的基本盘，安全、国际、斗争、增量、重点则是需要加强和补足的部分。统筹发展和安全标志着将“一带一路”的安全问题置于与发展等同的位置，要进一步加强二者的平衡。“一带一路”的发展属性和发展模式逐步成型，成为中国参与和推进经济全球化、全球经济治理和人类命运共同体的重要载体。发展是第一位的，这是“一带一路”的立身之本。与此同时，“一带一路”倡议面临的安全问题也日益突出。这不仅包括“一带一路”遇到的各类安全风险挑战不断上升，更包括美国等西方国家对“一带一路”实施“安全化”构建，将“一带一路”扭曲成安全问题和地缘政治问题，导致在国际上形成我国强调“一带一路”的发展属性，而西方国家强调安全属性，彼此相背而行的局面，加剧了“一带一路”发展与安全的矛盾、中国与西方世界有关国际秩序构建的结构性矛盾。第三次“一带一路”建设座谈会上有关保障“一带一路”安全问题的内容大幅增加，体现我国对“一带一路”的安全属性认知不断升级，统筹发展和安全成为高质量共建“一带一路”的基本保障。统筹国内和国际是指“一带一路”主要面向国际，根基在国内，需要服务于新发展格局。目前，“一带一路”发展面临国内与国际的断裂阻滞与交流融通需求的矛盾。宏观层面，国际环境急剧恶化。百年未有之大变局、世纪疫情、中美战略博弈、俄乌冲突等剧烈冲击全球格局，阻滞经济全球化。我国面临两大地缘漩涡联动的局面，即俄乌冲突引起的欧亚地缘漩涡与“印太战略”下的亚太漩涡联动共振，致使世界经济发展的政治化、安全化、战略化、武器化趋势上升。中观层面，国家治理难度骤升。当下，几乎所有国家的治理均需面对三重挑战，即疫情防治、国家发展和对外关系。而这三大挑战之间相互冲突，很难同时实现“既要、又要、还要”的协调发展。微观层面，各国“认知赤字”普遍加剧。新冠肺炎疫情蔓延与国际政治矛盾加剧，导致各国之间、企业之间、组织之间以及人与人之间的交往合作减少，给落实“一带一路”的“一国一策”以及具体领域、行业、部门的合作带来“认知赤字”。“五个统筹”第一次提出统筹合作和斗争，表明“一带一路”建设不仅仅是合作问题，也存在斗争问题，要勇于面对斗争，善于斗争，保障“一带一路”行稳致远。西方国家认为，“一带一路”的成功严重撼动西方秩序，“一带一路”越发展，与西方世界的冲突性就越强，兼容性越差，遂对“一带一路”进行遏制。一是提出对冲“一带一路”的倡议，例如七国集团先后提出“重建更美好世界”和“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议，试图对抗并替代“一带一路”。二是为制裁“一带一路”作准备，美国等西方国家从2008年国际金融危机后开始主导的逆全球化和全球产业链断裂进程，经过特朗普和拜登政府的推进和延续，以及俄乌冲突后西方对俄制裁和对华制裁准备，对“一带一路”的战略遏制更趋明显。三是以安全化战略对冲和瓦解“一带一路”，美西国家在应对“一带一路”时更多利用欺骗、结盟、武力、零和、机会主义等手段， “一带一路”坚持和平发展、共商共建共享、全人类共同发展和人类命运共同体的理念，需直面来自西方的斗争。“一带一路”前期已经有很好的基础，拥有较多存量，未来需要开发增量。习近平在第三次“一带一路”建设座谈会上指出，要统筹考虑和谋划构建新发展格局和共建“一带一路”，聚焦新发力点，塑造新结合点。要稳步拓展合作新领域。要稳妥开展健康、绿色、数字、创新等新领域合作，培育合作新增长点。要加强抗疫国际合作，继续向共建国家提供力所能及的帮助。要支持发展中国家能源绿色低碳发展，推进绿色低碳发展信息共享和能力建设，深化生态环境和气候治理合作。要深化数字领域合作，发展“丝路电商”，构建数字合作格局。要实施好科技创新行动计划，加强知识产权保护国际合作，打造开放、公平、公正、非歧视的科技发展环境。这意味着，各行业的头部企业、优势企业以及一些专精特新企业都可以找到机会。除了一些大型项目外，着重于民生的“小而美”项目将更受欢迎，成为“一带一路”提高增量的主要特征。统筹整体和重点，说明“一带一路”是个系统性的整体。“一带一路”作为一个系统工程，既要规划好，又要做好，还要“说好”。从时间上，“一带一路”从“大写意”到“工笔画”，整体转向高质量建设；从空间上，“一带一路”覆盖全球，但重点应该是周边国家和重点国家；从行为体上，需更加重视地方的作用；从内容上，要做好安全、国际、斗争、增量、重点工作，就是“五个统筹”的后半部分；从性质上，保证发展是第一前提，解决转型期的安全问题。总之，要通过“五个统筹”来推进构建良好的世界秩序，也就是人类命运共同体建设。“一带一路”是用一个倡议把国内外两个大局统筹起来的共同发展战略，发展是其第一属性。但目前，发展本身及其外部环境遭遇困境，这是“一带一路”建设的主要矛盾。发展属性是第一位的，同时需要体系的支撑。“一带一路”只强调发展属性是不够的，只有加强其安全性、适应性、韧性，才能维护其合法性和生命力。因此，“一带一路”优化升级更需要加强统筹协作，尤其是整体与重点的统筹。事实证明，这个调整是及时准确的。俄乌冲突的爆发给“一带一路”的腹地欧亚大陆带来巨大风险。国内外舆论和专家普遍担心“一带一路”的安全问题，担心“一带一路”的统筹模式是否能加以应对。事实上，“五个统筹”完全能应对俄乌冲突后“一带一路”所处的复杂危险环境，这也表明“五个统筹”的重要和必要性，中国也的确对“五个统筹”做出了调整。习近平提出全球发展倡议和全球安全倡议，致力于推动全球发展与安全的协调平衡，就是对“一带一路”系统性和统筹模式的加强与肯定。“一带一路”是个体系，是中国对外战略的重要组成部分和构建人类命运共同体的重要载体。不断完善“一带一路”的统筹模式，意味着加强体系的整体能力和发展韧性。随着“一带一路”的发展，其体系的复杂性、自组织性和协同性均会增强。随着国内外环境的变化，“一带一路”建设需要满足发展、安全、合作等多个目标，而多个目标之间需要协调，使“一带一路”的发展更加平衡。增强“一带一路”体系力量已具有良好的条件，同时“一带一路”发展模式适合后疫情时代的全球发展和各国的需求。“一带一路”形成硬联通、软联通和心联通的发展模式以及以民生为导向的经济全球化政策，广为各国接受，是后疫情时代带动世界经济发展的主要力量。在后疫情时代，世界各国推动经济复苏既需要发展硬件技术设施等硬联通，也需要处理好国家—区域—全球的政策协调和规范更新的软联通，更需要和平发展的心联通。在今后很长一段时间内，以统筹模式推进“一带一路”，重在提高“一带一路”的三大系统性功能。一是提高中国与世界发展的内外融通性。全面深化改革、国家治理现代化以及中国社会主义现代化建设的内容涵盖“一带一路”，为后者提供国内环境、制度基础、动力资源、发展经验；“一带一路”为前者优化国际环境，谋求制度对接，提供倒逼改革动力，升级国家整体战略。二是带动世界经济发展的转型升级。“一带一路”可以说是中国各种对外合作的集大成，从空间层次看，包括经济全球化的政策，如与各主要国际组织的对接、地区经济合作和双边发展战略对接的政策；从合作内容看，包括传统的经贸投资领域以及新兴的数字经济、绿色能源等；从结构上看，“一带一路”致力于助推周边乃至世界经济的增长、经济结构转型，提升发展中国家在全球经济体系中的地位和作用，同时也尝试以第三方市场以及多方合作的形式加强与发达国家的合作，从而形成更具包容性和兼容性的新发展格局。三是推进人类命运共同体建设和全球治理。人类命运共同体是中国在新时代的“天下观”，致力于共商共建共享的全球互联互通，需要更加系统综合的统筹推进模式。但也要注意到，美国等西方国家已经形成的资本主义体系将“一带一路”视为与其平行生长、乃至挑战资本主义体系的平行体系，这也反证了“一带一路”致力于优化当前不合理的世界秩序。两个体系平行发展，是竞争抵抗，还是能有所交叉重合，甚至是对接兼容，将决定未来世界的发展方向。“一带一路”建设是个开放的系统，统筹模式也会不断进展，推进“一带一路”的整体发展，为世界提供更多公共产品。一是“一带一路”的多路并举，可以根据全球发展的新趋势和新特点，不断丰富“一带一路”的内涵，除了近几年兴起的数字丝绸之路、绿色丝绸之路、健康丝绸之路外，还可以继续推进空间丝绸之路、元宇宙丝绸之路等。二是“一带一路”的多化并行，如经济全球化、区块化，“一带一路”本身的制度化、机制化，“一带一路”新兴合作领域的专业化、技术化、数字化、绿色化等。三是完善“一带一路”的“一国一策”，根据疫后各国面临的治理困境，重新设计重点国家的“一国一策”，兼顾“疫情治理+国家发展+对外关系”三个困境。四是完善“一带一路”互联互通体系，进一步完善“一带一路”全球互联互通的整体规划，突出两个新的发展方向，一个是与西方国家的多种互联互通规划尽量对接兼容，另一个是强调“一带一路”的互联互通安全，将“一带一路”建设面临的各种风险归为互联互通风险，将其作为总体国家安全观的一个分类。五是推出“一带一路”抱团出海2.0版，加入全产业的企业、金融机构、智库、非政府组织及媒体等，形成相互协同、模块集成的生态系统。“一带一路”的行稳致远是中国构建人类命运共同体的伟大创新和实践。习近平主席根据形势变化，提出完善“一带一路”建设的统筹模式，“五个统筹”是该模式的最新发展和实践。在后疫情时代，高质量推进“一带一路”建设的统筹模式，强调发展、注重安全；根在国内，重在国际；扩大合作，直面斗争；整体布局、重点突出。该模式有利于“一带一路”的整体发展，将外部环境给“一带一路”造成的压力和挑战转化为推动“一带一路”行稳致远、升级发展的新动力和新机遇。本文原载《国际经济合作》2022年第5期，13—17页，注释从略，如需全文，请前往知网下载。