【中非合作】袁晓慧：中非合作论坛框架下中非农业合作回顾与展望

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袁晓慧

商务部国际贸易经济合作研究院研究员，研究方向为中非经贸合作和农业援助。

内容提要

中非农业合作由来已久，农业长期是中非合作的优先领域。基于以往合作经验教训，中非合作论坛框架下的中非农业合作举措更加系统化和多样化。以中非合作论坛为引领，中非双方共同努力，积极落实农业合作举措，在援助、投资、贸易领域展开了全面合作。由于中非农业合作在政策支持、援助设计、贸易投资和技术转移等方面尚存在一些亟待解决的问题，为落实好新一届中非合作论坛举措，必须实现中非农业合作的转型升级。

一

中非农业合作举措的演变

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中非合作论坛成立之前的

中非农业合作

1959年中国向几内亚提供粮食援助，开启了中非农业合作的历程。改革开放前，中非农业合作以中国单方面对非提供援助为主要内容。改革开放后，中国调整了对外援助方针，从单方面提供援助转向促进中国与发展中国家的互利合作，开始着手解决农业援助项目的可持续性问题，市场化因素和企业作用受到越来越多的重视。

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中非合作论坛成立以来的

中非农业合作

1. 农业和粮食安全始终是优先领域

中国对非农业合作的首要目标是帮助非洲实现粮食安全，提升其自主解决粮食安全的能力。以此为前提，非洲发展农业拥有巨大的潜力和明显的比较优势，中非农业合作的互补性很高，农业也因而成为中非经贸合作和产能合作的重点。

2. 合作范围日益拓展

中非合作论坛不断拓展农业合作的内涵和路径。最初的合作主要集中在农业生产环节，之后扩大到种植、养殖以及捕捞等农林牧渔业的生产活动，而农产品的加工、储运和检验检疫等生产后环节也逐渐被纳入合作范畴。2012年中非合作论坛提出中非双方在农业发展规划和体系建设方面开展合作交流。2015年中非合作论坛提出“助推非洲实现农业现代化”的概念。

3. 援助、投资和贸易并重

中非农业合作超越了援助范畴，以农业投资和贸易为主要内容的商业化合作是重要组成部分，非洲国家的农业发展和粮食安全问题解决被置于经贸合作的大范畴内统筹考虑。援助资金是有限的，援助行动会结束，而商业化的市场合作则有着广阔的空间，也是可持续的。

4. 对非农业援助不断创新

中非合作论坛成立后，中国延续了以往传统的对非农业援助方式并不断创新，其中最为突出的两大创新是设立农业技术示范中心和派遣高级农业技术专家。同时，农业援助的目标群体聚焦非洲小农户，多举措帮助农民提高农业生产能力，而不是以援助项目直接替代非洲自身的农业生产和发展。

5. 以技术转移为核心

中国对非合作秉持“授人以鱼，不如授人以渔”原则，帮助非洲国家提升自主发展能力，而在农业领域这一原则体现为中非农业合作以技术转移为核心。除发挥好农业技术示范中心的作用外，历届中非合作论坛都将中国对非技术转移作为合作举措的重点，技术转移的渠道越来越多元，技术合作层次也不断提升。

6. 注重中非政策规划对接

中非农业合作建立在充分尊重非洲发展需求和合作意愿基础上，在设计合作举措时注重与非洲自身发展规划尤其是农业领域的发展规划对接，在非洲确定的农业发展具体优先领域与其开展合作，并逐渐将中非在农业领域的协商机制化，成立中国—非盟农业合作委员会。

7. 重视与国际发展伙伴的合作

农业是中国国际合作开放度较高的领域，中国高度重视与国际发展伙伴合作，携手帮助非洲发展农业和解决粮食安全问题。

8. 践行可持续发展理念

联合国《2030年可持续发展议程》提出后，中方表示支持非洲在2030年前基本实现粮食安全，并围绕农业领域的环境保护和应对气候变化作出了相应安排，“环境友好型农业”“可持续农业”和“有机农业”等概念开始出现在论坛的举措设计中。

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2021年中非合作论坛

农业合作举措的特点

一是继续重视与非洲分享中国的农业技术。二是通过帮助非洲提升检验检疫能力、孵化电商平台等多项举措扩大自非农产品进口，推动提升非洲农产品本地化加工能力，提高农产品附加值。三是通过支持中国企业在非投资建设农业产业园、加强涉农企业对接等多种方式，继续鼓励中国企业扩大对非农业投资。四是使中非农业合作进一步向生产仓储、物流运输、加工销售等环节延伸。五是更加注重与非方的对接，通过非洲本土平台，融入非洲发展规划。

（图源：pixabay）

二

中非农业合作举措的落实情况

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对非农业援助举措的落实情况

中国对非农业援助延续了以往的援助方式，并不断扩大援助规模，丰富援助内容，提升援助效果。中国援建的农业技术示范中心大部分都按计划顺利开展了基本建设和技术合作阶段的相关活动，虽然在商业化运营阶段遇到不少困难，但也有一些示范中心在企业自主经营和承担援助任务之间找到了结合点和突破口。

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经贸合作举措的落实情况

1. 制度平台保障不断完善

中国已与多个非洲国家签署农业合作谅解备忘录或议定书，内容涵盖种业、畜牧、农机、检验检疫等各领域，建立双边农业联委会或工作组机制，开展形式多样的农业政策交流，为中非农业合作共赢奠定了坚实基础。

2. 对非农业投资持续深化

中国企业以独资、合资、合作等方式走入非洲，业务范围从粮食作物种植扩展到以市场需求为导向的多种农作物培育以及农业全产业链发展，并将自身优势与当地资源情况充分结合，摸索出一些创新性的成功商业模式。

3. 中非农产品贸易提质升级

2000年以来，中国自非进口农产品金额增长明显，从2000年的1.5亿美元增长到2020年的41.76亿美元，增长了近27倍。尤其是2018年以来中国自非进口农产品增长加速，2018、2019年年均增长分别达到20.6%和19.4%；2020年受新冠肺炎疫情影响，仍然实现了8.1%的正增长。

三

中非农业合作存在的问题

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对农业的政策支持力度不够

非洲国家方面，有的缺乏农业扶持政策和吸引农业投资的政策，有的政策切实可行性不高，没有足够的财政能力予以支持，有的土地问题非常复杂，投资者难以建立起开发使用土地的有效预期。中国方面，尽管中国积极鼓励中资企业赴非投资农业，但在农用物资出口、农产品回运、进口配额、劳务、补贴、融资金融支持等方面缺乏成熟的政策规定。

2

对非农业援助设计有待改进

中国对非农业援助资金较为分散，援助项目不系统，呈现“撒胡椒面”的状态，单个项目难以产生较大影响并带来集成效应。农业技术示范中心也面临商业化运营的挑战，尤其是中心的产权问题缺乏提前规划。中国仍需进一步探索协调企业追求经济效益与对外援助提供公共服务之间的矛盾。

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农业投资贸易亟待升级

中国参与非洲农业投资开发的企业数量少，投资规模小，难以形成规模效应。非洲投资风险较高，农业配套条件较差，单个企业的投资往往要面对当地农业发展中的系统性难题。中非农产品贸易也面临困难，非方担忧中国对非出口的农产品给其本地产品带来潜在冲击；大部分非洲国家对中国农产品出口数量有限，希望进一步提升对中国出口农产品的本地加工力度。

4

技术转移效果需要提升

如何将中国的技术转移到非洲环境中，适合非洲本地的生产生活方式，为非洲农民所接受，是一个漫长而复杂的过程。以援助方式向非洲国家转移农业技术、研发高产新品种，也涉及到知识产权和推广应用问题。研发的新品种只能用于技术示范，规模有限，大规模的推广应用仍然需要依靠商业渠道和当地政府的支持。中国的农业援助一般在技术转移之后就结束了，援助的技术转移与商业化推广合作的衔接渠道尚待打通。此外，非洲国家普遍缺乏农业研究机构和推广机构，中国的农业技术转移往往直接面向农民，传播范围有限。

四

未来中非农业合作的建议

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加强规划引导与进展评估

中非双方应进一步加强对接，做好中非农业合作的系统性规划，进一步有效对接中国在农业领域的比较优势与非洲的农业发展需求，以提升非洲农业产业化、标准化、商业化水平为目标，点面结合，近远期结合，推动援助、投资和贸易等多种方式相互促进，精准施策，推动建设适应非洲的农业发展体系。在此基础上，完善论坛举措落实情况的评估机制，以及时调整合作举措和行动计划。

2

总结推广成功经验

中非农业合作起始于20世纪50年代末，中非合作论坛框架下的中非农业合作历史也超过20年。当前，有必要进一步总结中非农业合作的经验教训，并将行之有效的做法和模式予以推广。

3

培育非洲重点农业产业链

基于非洲国家的农业发展条件和基础，帮助其培育重点农业产业链，动员协调中国、非洲本土和国际相关力量以及企业共同参与，提供从投入、生产、物流到加工、销售等全价值链的解决方案，提高非洲粮食安全水平，带动非洲当地农民减贫，示范新型农业发展和减贫模式。

4

打造非洲对华农产品出口体系

选取非洲潜力大和中国需求高的重点农作物，加强与非洲国家相关政府部门的沟通协调，简化通关程序，深化与当地生产商、贸易商以及农民协会、农产品协会、企业协会等对接合作，并为其扩大对华出口提供培训指导，以打通供给端的制约。

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深化中非农业技术和科研合作

优化对非洲的农业技术转移方式，提高中国实用技术与非洲农业生态体系和社会文化环境的适应性；重视帮助非洲建设农业技术推广体系，提升农业技术对非洲国家农业发展的贡献率；加大中非农业科研人员交流合作力度，支持非洲增强自身农业科研能力。

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提升农业援助效果

将中国对非农业援助进一步深度融入更广泛中非农业合作中，引领中非农业合作重点，着重破解合作瓶颈，以合作需求甄选援助项目，实现更为显著和可持续的农业援助效果。

本文原载《国际经济合作》2022年第6期，43—51页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

延伸阅读

1. 袁晓慧：《三方合作：国际发展合作的新兴方式》，《国际经济合作》2020年第6期，第20—30页。

2. 袁晓慧：《“一带一路”沿线国家农业援助的推进思路》，《国际经济合作》2019年第2期，第118—124页。

3. 袁晓慧：《CAADP:中国对非农业援助的重要平台》，《国际经济合作》2017年第6期，第56—59页。

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                            责 编丨李 君

美 编丨周 旭

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