【特别策划】叶玉、周太东：世界银行与低收入国家主权债务治理——责任分担的视角
叶玉
上海国际问题研究院世界经济研究所副所长、副研究员，研究方向为多边开发银行、国际发展融资与全球经济治理。
周太东
中国国际发展知识中心综合处处长、副研究员，研究方向为全球发展、国际发展合作、南南合作。
内容提要
世界银行国际开发协会是美国等传统援助大国影响国际发展治理和推动国际责任分担的重要入口。世纪之交，世界银行在巴黎俱乐部支持下为“重债穷国”提供了最大规模减债，并由此确立在低收入国家债务可持续治理中的关键角色。金融全球化背景下，世界银行在发展中国家融资中的地位不断下降，但仍是低收入国家最大优惠债务来源，得以进一步强化其治理影响，也成为巴黎俱乐部推动新兴债权国加大分担债务处置责任的新平台。新冠疫情暴发以来，世界银行将强化低收入国家债务透明度与可持续性监管列为优先议程，推动在G20框架下达成缓债倡议，但自身坚持“优先债权人地位”而不参与相关倡议，使新兴债权国与巴黎俱乐部在国际发展理念和责任标准等方面的矛盾分歧进一步激化。有必要从债务、融资与增长综合治理、援助责任与治理权力重构统筹、提升对低收入国家债务可持续性监管的灵活性与包容性等角度，推动世界银行在促进低收入国家主权债务治理中发挥更加公允和有效的作用。
一
20世纪末世行在低收入国家
主权债务治理中的角色上升
1996年G7法国里昂峰会提出、1999年G7德国科隆峰会进一步强化的“重债穷国倡议”，同意为39个符合条件的最困难国家提供高达90%以上折扣的债务减免。具有突破意义的是，债务占比最高、但一直享有事实上的“优先债权人地位”的世行和IMF等多边机构首次参与债务减免。2005年6月，G8英国格伦伊格尔斯峰会达成“多边减债倡议”（MDRI），进一步推动世行、非洲开发银行、IMF及美洲开发银行等四家多边机构为达到或即将达到完成点的“重债穷国倡议”国家免除全部债务。而世行作为这些国家最主要的多边债权人，为两大倡议的落实做出了最大的贡献。截至2019年7月，世行在“重债穷国倡议”和“多边减债倡议”两项减债倡议中共承诺减债425亿美元，占多边债权人参与减债规模的近六成和双多边减债总规模的35%（按2017年底现值计算）。
世行通过参与“重债穷国倡议”，得以对低收入国家债务治理施加越来越大的影响。第一，建立了低收入国家债务可持续性分析标准及相关举债限制政策，包括国际开发协会的非优惠借款政策（NCBP）以及IMF的债务限额政策（DLP），并依托其“最后贷款人”和“准最后贷款人”的地位予以落实。第二，世行通过参与“重债穷国倡议”及其他危机救助行动逐步提升对债务国发展政策的影响。1985年后，世行极大提升了紧急性的结构调整贷款规模，使得其在发展中国家政策改革领域的影响不断上升。世行虽然避免与IMF共同实施“交叉条件”，以避免对债务国的过度限制，但仍将债务国获得IMF救助项目作为其提供紧急救助资金的前提条件，这意味着世行间接引入了IMF的条件，并逐步建立了具有自身特色的结构性调整政策条件。“重债穷国倡议”落实后，世行推出新的《减贫战略文件》新框架，与结构调整贷款配合使用，更是大大提升了世行对国际发展政策的影响。此外，世行与IMF一道在促进商业性债权人参与债务重组方面发挥杠杆作用，世行亦通过参与“重债穷国倡议”，重塑其“知识银行”的角色。
二
世行在G20债务议程中治理角色
的强化
与“重债穷国倡议”落实前相比，当前低收入国家的主权债务来源发生了结构性变化，突出体现在巴黎俱乐部成员国地位的下降。根据世行和IMF数据，对比2021年底和“重债穷国倡议”落实前的1996年底低收入国家的公共及公共部门担保的长期外债（PPG） 存量构成，巴黎俱乐部双边官方债权占比由39%降至11%，使得双边官方债权在总债权的占比由47%降至31%。巴黎俱乐部地位的下降伴随两类新兴债权人地位的上升：私人债权人的占比由8%升至18%，非巴黎俱乐部双边债权人的占比由8%升至20%左右。但是，多边债权人地位进一步提升，由44%升至51%，表明巴黎俱乐部对低收入国家的双边债权下降后，仍继续通过多边机构优惠贷款对低收入国家的发展政策施加影响，其中世行国际开发协会占比为21%，与“重债穷国倡议”落实前的水平保持不变，仍是低收入国家主权债务最大的单一来源。这意味着，低收入国家对世行优惠资金仍具有相当的依赖性，也为世行继续对这些国家施加政策影响提供了有力杠杆。正因此，世行得以继续在当下低收入国家主权债务治理议程中发挥引领作用，并推动与新兴债权人之间的责任分担。
这一结构性的“变”与“不变”揭示了低收入国家债权人之间的矛盾由巴黎俱乐部内部矛盾向巴黎俱乐部与非巴黎俱乐部官方债权人及私人债权人之间的矛盾转移。以世行为代表的多边债权人、以中国为代表的新兴债权人、以债券持有人为代表的商业性债权人构成当前低收入国家公共债务来源“三足鼎立”的格局，与“重债穷国倡议”时期以巴黎俱乐部为代表的双边债权和以世行为代表的多边债权为主导的二元格局具有较大区别。世行和中国作为两个最主要的官方债权来源，确实成为当前低收入国家主权债务治理的最核心矛盾，而其背后是以G7和巴黎俱乐部为核心的传统援助国与中国等新兴援助国之间关于国际发展责任分担的矛盾。
世行强化对低收入国家主权债务治理的主要举措包括：
一是提升低收入国家主权债务透明度要求。2018年，世行和IMF出台关于应对发展中国家债务脆弱性的“多轨路径”，包括加强债务分析与早期预警、债务透明度、债务/财政风险管理能力及审查IMF债务限额政策、世行非优惠借款政策等四个方面。2020年初完成谈判的国际开发协会第19轮增资协议达成新的可持续发展融资政策（SDFP），替代原来的非优惠借款政策，提出了五项核心透明度原则。世行表示，2017—2021年间其国际债务统计数据库覆盖的指标数量由214个增加至569个，较OECD债权人报告系统所统计的债权规模高19%。
二是发起G20框架下的缓债倡议，为低收入国家提供紧急流动性救助。在世行推动下，G20财长与央行行长会议于2020年4月15日通过G20“缓债倡议”，为73个低收入国家提供到期债务缓期。自新冠疫情暴发后的两年半左右时间里，世行共为发展中国家提供了约2000亿美元的救助，创历史新高，再次展现其“准最后贷款人”在危机救助方面的重要角色。
三是推动“后巴黎俱乐部”时代低收入国家主权债务处置协调机制扩容。以G20“缓债倡议”的落实为基础，2020年11月13日G20财长与央行行长会议进一步通过为符合“缓债倡议”资格的国家提供债务处置的《共同框架》，标志着G20债务合作内容由提供短期流动性救助向债务减免延伸。2023年2月“全球主权债务圆桌会议”启动，以促进债权债务各方沟通，由世行与IMF及G20主席国共同主持。
三
相关议程对新兴债权国的不对称
影响
世行不是简单的贷款机构，而是以贷款撬动其发展治理职能，但其作为多边发展治理机构的角色深受援助大国的影响和驱动，是美国等促进国际发展责任分担的工具。
第一，世行坚持其自身“优先债权人地位”，拒绝参与“缓债倡议”及《共同框架》，而主要推动双边官方债权人和商业性债权人参与。世行表示，多边开发银行因享有“优先债权人地位”和3A评级，才能以低成本从资本市场融资，且国际开发协会债务优惠率很高。但是，这些贷款均主要以美元放贷，巨大的汇率贬值风险已成为借款国最大的成本所在。
第二，商业性债权人如何承担公平和可比责任存在不确定性。G20“缓债倡议”和《共同框架》均要求双边官方债权人有义务参与，而未对商业性债权人施加直接参与义务。
第三，世行大力推动的低收入国家债权透明度议程贬抑新兴债权国融资。无论是世行和IMF推出的应对发展中国家债务脆弱性的“多轨路径”，还是国际开发协会框架下的可持续发展融资政策，其最大更新在于确立了债务透明度责任的“双支柱”，要求新兴债权国亦应加大债权信息分享。
四
完善低收入国家主权债务治理
与世行角色的思考
一是统筹国际发展责任分担与权力重构。历史上，巴黎俱乐部成员国不仅自身为“重债穷国”提供了大规模减债，亦支持世行等多边机构参与其中，如今亦要求新兴债权国承担类似的成本。应从统筹国际责任与权力体系重构、完善全球公共产品供给合作的高度，促进新兴与传统债权国尽早达成协议，合作推动G20《共同框架》落实。为此，新兴债权国应以建设性参与G20《共同框架》为契机，利用其作为最大双边债权人的身份，推动低收入国家债务治理与世行股权与治理改革联动。
二是提升低收入国家债务可持续性监管的合理性和透明度。由于债务国未来的增长具有不确定性，其国家资产价值的评定亦十分复杂，债务是否可持续很大程度上取决于债权国对债务国前景是否具有信心以及是否愿意继续提供融资。世行和IMF应在如下方面完善其低收入国家债务可持续性分析标准：一是更加清晰地解释其决定所依据的基础；二是更多地吸收发展中国家的观点，提升分析的包容性，比如在关注债务总水平的同时，区分不同债务的目的类型，注重债务对发展的不同影响；三是更多地结合国际货币金融环境的演进性，提升标准的灵活性和公平性。
三是确保世行政治中立性和公信力，促进各方达成协议。世行和IMF作为“全球主权债务圆桌会议”的联合主席，应在促进各方构建信任和推动谈判方面发挥更大作用。同时，应发挥世行专业性优势，创新以国别为基础的多边债务处置方案，确保私人债权人的参与。
此外，应从债务与增长统筹治理的角度，促进世行在促进发展有效性等方面发挥更大作用。2015年以来，G20一直推动世行等多边开发银行提升自有资本使用效率和加大动员私人资源，但事实证明，由于国际金融监管标准的加强和主要经济体加息政策的持续，世行提升资本使用效率的空间有限，需同时推动其增资扩股，切实提升融资能力。此外，鉴于主要经济体均面临债务负担加重的局面，应推动IMF进一步增发特别提款权，以支持G20《共同框架》下的债务处理进程。
叶 玉、周太东：《世界银行与低收入国家主权债务治理——责任分担的视角》，《国际经济合作》2023年第3期，第47—62页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
延伸阅读
1. 查晓刚、叶玉：《金砖银行的发展及其对非洲的影响》，《国际经济合作》2017年第8期，第27—30页。
2. 周太东：《英国的对外援助及中英两国对外援助合作关系探讨》，《国际经济合作》2015年第8期，第39—43页。
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责编 | 黄格
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审订 | 郭语