特别策划 | 崔卫杰：高质量实施自贸试验区提升战略
（图源：中国江苏网）
内容提要
崔卫杰研究员认为，自贸试验区建设已走过十年历程，在国际政治经济形势变化与国内国际双循环背景下进入高水平提升和高质量发展新阶段。新形势下自贸试验区提升战略具有深刻的国际国内背景，需要采取有效措施破解自贸试验区提升过程中创新成果获得感不强、缺乏有效激励机制以及系统集成性创新认识偏差所带来的难题。
崔卫杰
商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师
一
深刻理解实施自贸试验区提升战略的重大意义
1
应对逆全球化趋势的最主动性选择
当前，自由贸易和全球化受阻愈发明显，单边主义、保护主义盛行，贸易摩擦和地缘政治冲突频发，区域一体化受政治集团化冲击明显，美欧等发达国家主导的新一轮国际经贸规则重构加速演进。在多边、区域、双边等协议开放整体受阻的背景下，唯有自主开放才是最具主动性、可控性和时效性的应对策略，在应对发达国家主导的产业回流、产业链重构以及由此带来的全球资源要素和全球产业布局的变化与调整过程中意义重大。
自贸试验区作为我国自主开放的伟大实践，在逆全球化背景下实施自贸试验区提升战略势在必行。实施自贸试验区提升战略，一方面可以进一步展现我国实行更加积极主动开放战略的坚定决心，在推动构建开放型世界经济中发挥重要推动作用，为推动经济全球化继续朝着正确方向发展注入强大动力；另一方面，可以为逆全球化背景下如何推进自主开放提供先进经验，为与世界各国一起通过扩大自主开放构建开放型世界经济体系作出中国贡献。
2
推进高水平对外开放的必然要求
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推行高水平对外开放是实现全面建设社会主义现代化国家这一首要任务的必由之路。党的二十大报告明确提出要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，这也标志着我国对外开放从过去的全面开放向高水平开放、制度型开放的转变，体现了从强调广度向深度转变，向国内制度层面纵深推进，更加注重国内制度层面的系统性全面开放。
对高水平对外开放的高要求决定了需要有高质量的平台载体作为支撑。自贸试验区作为我国最前沿的开放平台，必然需要通过实施提升战略满足高水平对外开放的总体要求。自贸试验区强调以制度创新为核心，以可复制可推广为根本要求，正是适应了对外开放不断向国内制度层面纵深推进的实际需要，是自贸试验区深入推进高水平制度型开放的必然要求，也是我国实行高水平对外开放的自然延展。
3
推动高质量发展的重要抓手
自贸试验区与高质量发展的要求高度契合，党的二十大报告从构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展和推进高水平对外开放等五个方面对高质量发展作出了重要部署。自贸试验区作为推进高水平对外开放的最前沿平台，本身就是推进高质量发展的重要载体，也与高质量发展的其他四大部署紧密相关。在构建高水平社会主义市场经济体制方面，有关放开市场准入限制，深化国资国企改革，优化民营企业发展环境，支持中小微企业发展，深化简政放权、放管结合、优化政务服务环境，深化要素市场化改革，完善产权保护、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境，深化金融体制改革等，既是二十大报告对构建高水平社会主义市场经济体制的总体要求，也是自贸试验区探索的重要内容。在建设现代化产业体系方面，自贸试验区着眼于破解制约产业高质量发展的难点和堵点，开展了大量基于产业的制度创新，建成了一批世界领先的产业集群。在促进区域协调发展方面，服务区域协调发展战略、服务区域重大战略是每个自贸试验区差异化探索的重要内容，并取得了明显成绩。在全面推进乡村振兴方面，专设具有农业特色的自贸片区——陕西自贸试验区杨凌片区，浙江、河南、黑龙江、湖南、海南等自贸试验区也都有涉农领域的改革试点任务，直接体现了相关片区的功能定位。
4
推动自贸试验区建设再上新台阶的内在要求
自贸试验区建设以来，在推动全面深化改革、引领高水平对外开放、带动高质量发展等方面发挥了重要的引领和示范带动作用，取得了明显成效。截至2022年底，自贸试验区在全国层面形成了278项制度创新成果，既有准入前国民待遇加负面清单管理模式、跨境服务贸易负面清单、国际贸易“单一窗口”等根本性的制度变革，也有围绕海关通关一体化等领域的系统性制度创新，还有工程建设项目审批等领域的全流程制度优化。据不完全统计，在省级层面复制推广的制度创新成果至少4000余项。2022年自贸试验区高技术产业实际使用外资863.4亿元，同比增长53.2%。自贸试验区把制度创新与各地优势特色产业发展紧密结合，加速集聚优质要素资源，形成了油气、生物医药、集成电路等一批世界领先的产业集群，有效推动了高质量发展。此外，自贸试验区在推动金融服务实体经济、引领全国“放管服”改革、服务国家重大战略等方面也走在了全国前列。
（图源：shutterstock）
二
破解制约实施自贸试验区提升战略的主要难题
1
破解因获得感不强而致使某些改革创新事项搁置的问题
一是自贸试验区制度创新获得感不强的问题更加凸显。一方面，在当前经济发展压力增大的背景下，自贸试验区获得感不强、见效慢的特征往往会导致部分地方质疑自贸试验区制度创新的作用，唯经济指标、过分项目化等问题更加突出，制度创新推进难度和阻力明显增大。另一方面，我国进入了改革开放深水区，很多改革事项都是自我施压式的制度创新，短期获得感本身就不强。与税收等普惠式、持续性的优惠政策不同，制度创新往往是特定环节、特定节点上的，具有有限次、非持续的特点，甚至只有一次，导致自贸试验区受益面有限、获得感不强。
二是因获得感不强而不能正确看待自贸试验区建设成效。自贸试验区获得感不达预期，并不是说自贸试验区建设没有成绩，而是没有过去短平快、见效快的立竿见影的成绩。以自贸试验区外资准入负面清单为例，每次负面清单发布，大家普遍关注的是自贸试验区区内区外的差异，最新版的自贸试验区负面清单27项，全国版31项，区内区外差别不大。但是，从自贸试验区建设历程来看，第一版负面清单含190项特别管理措施，压缩到了现在的27项，并通过在全国复制推广，带动全国版负面清单缩减至31项，区内区外外资准入水平都得到了大幅提升。
2
破解因缺乏有效激励约束机制而推进动力不足的问题
一是缺乏科学的评估评价机制。自贸试验区尚未建立类似国家级经开区、综合保税区等考核评价或发展绩效评估机制，建设情况不能得到及时有效的评估评价，好的成绩得不到肯定，有些问题也得不到及时反馈和解决。而社会机构的传统排名方式，难以把握国家建设自贸试验区的真正意图，尚不能客观公正地反映自贸试验区建设情况，无法发挥科学评估评价的引导作用，且容易带来错误导向，甚至出现偏离自贸试验区建设发展方向的评估评价。
二是缺乏有效的激励措施。自贸试验区属于世界海关组织定义的自由贸易园区（FTZ），按照国际做法，税收优惠和资金支持等都是必要措施，以便更好发挥集聚相关资源要素的作用。我国在自贸试验区建设初期，明确提出要打造“制度创新高地”，而不是形成“政策洼地”，一直没有税收或资金支持，直到2019年设立的中国（上海）自贸试验区临港新片区才争取到部分税收优惠政策，且优惠政策仅适用于上海临港新片区。各个自贸试验区缺乏必要的激励政策，需要把制度创新与政策支持更好地结合。
三是亟需建立有效的激励约束机制。制度创新往往需要突破现有制度，如果没有有效的激励约束机制，容易造成激励不足、约束有余、推进动力不足等问题。当前，需要重点解决科学评估评价机制、有效激励约束机制缺失的问题。此外，及时的复制推广工作机制、有效的容错机制也需进一步完善。
3
破解以“碎片化”否认制度创新成效问题
一是存在因强调系统集成创新而忽视甚至否认“碎片化”创新的问题。系统集成创新是对自贸试验区建设的具体要求。但在实践过程中，很多看似“碎片化”的制度创新同样重要。涉及单个部门、一个市场主体的事项看似“碎片化”，但从全面优化营商环境的系统工程出发，是需要系统性解决的问题，也是不得不解决的问题，是系统集成创新下“点”上的突破，意义同样重大。
三
准确把握实施自贸试验区提升战略的主要方向
1
进一步提升重视程度
各部门各地要提高政治站位，把自贸试验区建设工作作为“一把手”工程加以推进。要进一步完善国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度，提升部际联席会议办公室统筹协调功能。进一步强化中央和国家机关有关单位在自贸试验区建设中的职责，提升对自贸试验区建设的支持和重视程度。建立中央和国家机关有关单位改革创新事项在自贸试验区“自动适用”机制，凡在其他地区或园区实施的政策制度，凡具备实施条件的自贸试验区（或片区）均可按程序报批后在自贸试验区进行试点，各有关部门不得无故拒绝或延迟批复。各有关部门要根据实施自贸试验区提升战略的需要，及时下放相关管理权限，给予充分的改革自主权，同时加强指导和服务。要把制度创新这一核心内涵贯穿于各层级各部门各自贸试验区的推进机构、机制及建设工作全过程。
2
进一步提升工作推进效率
建立科学的评估评价机制，及时给予正向反馈和正确引导。通过肯定成绩给予正向激励，通过评估评价体系的科学设计和及时的问题反馈机制，引导各自贸试验区下一步的改革探索方向。转变方式，真正赋予自贸试验区更大改革自主权，由过去的清单式、目录式放权向“国家定原则、明方向，地方定目录、试经验”转变，尽量避免“挤牙膏”式赋权，更要杜绝“留一手”式的假赋权。研究并实施税收减免、资金支持等激励措施。加快总结提炼全国可复制推广的改革试点经验，增加复制推广的频次和形式，采取多种方式把真正具有可复制推广价值的改革试点经验第一时间在全国或特定区域复制推广。采取多种形式宣介自贸试验区制度创新成果和建设成效，推动社会各界充分认识自贸试验区建设的重大意义。建立有效的工作推进机制，规范各地自贸试验区建设工作机构或机制建设。建立有效的容错机制，让各地各部门能够放开手脚，加快推进制度创新工作。加强统计体系和上下沟通协调机制建设，密切与重点产业、重点企业的联系，可考虑建立重点企业跟踪联系平台，及时向国家反映有关新动向新趋势。
3
进一步提升改革开放试验能级
从满足自贸试验区建设本身发展诉求、对标国际经贸新规则的实际需要出发，进一步提升改革开放试验能级。对于现有自贸试验区，通过制定和落实深化改革方案实施提升战略。各个自贸试验区试验任务一般是3—5年，试验任务完成后需统筹考虑深化方案的制定与实施问题，明确是国家层面还是省级层面制定和发布深化方案，明确是综合性深化改革方案还是特定产业或专项领域的深化改革方案。坚持需求导向和问题导向，以切合国家高质量发展要求和各地实际为导向，统筹考虑现有自贸试验区是否扩区、调区、功能区外拓展、机构实体化等系列问题。对没有自贸试验区的省（直辖市、自治区），通过增设自贸试验区实施提升战略。要充分把握国际经贸规则新趋势新动向，对标RCEP软约束条款，对接CPTPP和DEPA等规则条款。要深刻分析国际经贸规则变化带来的全球资源要素和产业布局的重大变化，提前谋划布局，率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为深化国内相关领域改革破冰、破题。
4
进一步提升服务高质量发展的能力
准确把握党的二十大报告关于高质量发展的总体部署，在引领高水平对外开放的同时，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代产业体系、促进区域协调发展等重点领域，加强改革创新系统集成，进一步提升服务高质量发展的能力。一是满足构建高水平社会主义市场经济体制的需要，深入推进重点领域制度创新。二是满足建设现代化产业体系的需要，基于重点产业开展全产业链制度创新。三是满足促进区域协调发展的需要，针对不同区域实施差别化的提升发展策略。当前，可通过提升现有自贸试验区能级、增设新片区或新增自贸试验区等形式，建设适合内陆地区实际且政策制度具有引领性、开创性的高能级自贸试验区，引领内陆地区以高水平开放实现跨越式发展，更好满足促进区域协调发展的需要。
裴长洪、崔卫杰、赵忠秀、盛斌、韩剑、裴桂芬：《中国自由贸易试验区建设十周年：回顾与展望》，《国际经济合作》2023年第4期，1—32页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
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责编 | 郭语 裴桂芬
美编 | 李墨涵
审订 | 郭语