特别策划 | 裴桂芬：自贸试验区联动发展与差异化模式

裴桂芬

河北大学经济学院教授、博士生导师，河北大学自贸试验区研究院院长

内容提要

裴桂芬教授认为，自贸试验区的制度创新需要广大的辐射和推广空间，这为自贸试验区联动发展奠定了坚实基础，指出自贸试验区与新型试验区、传统开发区及经济腹地的三种联动模式，充分体现了自贸试验区的自身优势及差别化探索特征，有助于实现为国家试制度、为地方谋发展的历史使命。联动发展的顶层设计、法律体系建设和管理体制改革是保障自贸实验区联动发展的保障机制。

一

自贸试验区联动发展的必要性

1

自贸试验区政策试验需要更大的外溢空间

自贸试验区作为经济全球化背景下我国设立的国际通行的自由贸易园区，具有鲜明的中国特色。其建设目标一是对标高标准国际经贸规则，二是经过试验的部分制度在全国范围内复制推广。这是公共政策理论体系的“创新—吸纳—扩散”过程，先成立的自贸试验区探索经验，后成立的片区吸纳先行建设经验，并将创新成果辐射到广阔的经济腹地，辐射范围越广，创新政策效果越突出。自贸试验区建设属于自上而下的顶层设计和自发性地方政策创新相结合模式，地方自贸试验区承担“试验”使命，探索有价值的创新成果，国家对于创新成果进行评估推广，扩大创新政策的落地效应。十年来，各地自贸试验区已经向全国复制推广了278项制度创新成果，其中以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共6批143项。

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政策迭代及空间嵌套的各类开发区是联动发展的基础

开发区也称为经济功能区，是为服务我国经济发展和对外开放等战略目标，在我国境内划定的商业规则不同于其他区域的地区。改革开放以来，我国设立了众多开发区，在推动经济和社会发展过程中发挥了重要作用。根据2018年国务院核准的经济开发区名录，我国共有经济技术开发区219个、高新技术产业开发区156个、海关特殊监管区135个、边境经济合作区19个和其他类型开发区23个。此外还有众多没有包括在名录中的自贸试验区21个、国家自主创新示范区23个、国家级新区19个、综合保税区147个、服务业扩大开放综合示范区1个、服务业扩大开放综合试点10个及其他各类试验区。

本文将列入国务院开发区名录的称为传统开发区，将没有列入名录的称为新型试验区。传统开发区之间、传统开发区与新型试验区之间存在明显的政策迭代及空间嵌套特征。如海关特殊监管区一般建立在经济技术开发区域内，国家级新区是对经济技术开发区的整合，国家自主创新示范区是对高新技术开发区的提升，综合保税区是整合保税区、保税物流园区、出口加工区等传统海关监管区功能而形成的接近国际规范的开放型平台，自贸试验区实现了与众多传统开发区和新型试验区的空间完全嵌套或重叠。现有21个自贸试验区省市中，20个同时拥有国家自主创新示范区，所有服务业扩大开放综合示范区和综合试点均建有自贸试验区，这为自贸试验区联动发展奠定了稳固基础。

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经济腹地与自贸试验区联动有助于区域协调发展  

新格局下自贸试验区的使命已经从单纯的试制度、出经验转向服务国家重大战略和经济高质量发展，作为区域经济增长极的职能愈加显著。2022年，21个自贸试验区以不到全国4‰的国土面积，吸引了全国18.1%的外商投资和贡献了17.8%的进出口。亮眼的经济数据得益于自贸试验区制度型开放所带来的优良营商环境、创新生态环境以及开放型市场环境等的高水平开放。相较而言，全国广阔的经济腹地还存在营商环境低下、开放程度不高、创新环境有待改善等诸多问题，这成为经济腹地参与自贸试验区联动的推动力量。从自贸试验区和经济腹地关系而言，符合美国经济学家保罗·克鲁格曼（Paul R. Krugman）提出的“中心—外围”模型特征，自贸试验区作为中心，是特定区域内的经济增长极，外围的经济腹地围绕自贸试验区联动发展，不仅可以推动自贸试验片区所在地区及相邻地区的经济发展，还可以为自贸试验区提供更多的政策试验需求，推动区域经济协调发展。

二

自贸试验区联动发展的不同模式

“十四五”规划纲要要求自贸试验区开展首创性、集成化、差别化改革探索。体现在自贸试验区的联动发展方面，就是突出片区之间的差异性，重点自贸试验区片区继续担负为国家试制度的使命，更多的片区则将为地方谋发展作为联动发展的主攻方向。

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自贸试验区与新型试验区之间的联动模式

自贸试验区与新型试验区联动的典型是2015年开始的上海自贸试验区和张江国家自主创新示范区的“双自联动”以及2020年北京自贸试验区与国家服务业扩大开放综合示范区的“两区建设”。

自贸试验区作为先行先试国际经贸规则的制度创新平台，建设使命是通过贸易投资便利化、金融改革创新、商事制度改革等优化国内营商环境，目标是利用对外开放倒逼国内改革。国家自主创新示范区是推进自主创新和高技术产业发展的平台，建设使命是创新推动产业升级，转变经济增长方式，目标是形成创新驱动对产业转型升级的引领作用。二者在服务我国经济高质量发展方面具有目标一致性，先行先试、探索经验、示范带动的共同属性更为联动发展创造了条件。自贸试验区与自主创新示范区的联动发展，不仅可以促使自贸试验区的改革创新经验率先在自主创新示范区复制推广，自贸试验区的资源优势还可以支持自主创新示范区建设，自主创新示范区的科研成果和研发体制也可以弥补自贸试验区科技创新的短板。

从上海的实践看，“双自联动”实施方案确定了优势资源互补、战略目标双赢的制度框架。自贸试验片区的开放优势为自主创新示范区发展创造符合国际惯例和开放包容的创新环境，金融开放创新优势支持自主创新示范区科技创新，开放的自贸试验区拉近自主创新示范区科技创新与国际的距离，实现全球同步创新。自主创新示范区的最大优势是科技创新和产业集聚，自贸试验区科技创新策源地有助于聚集更多高能级研发创新机构，其创新规则能够促进技术、人才的跨境双向流动。从战略目标来说，“双自联动”是实现从国际科技创新规则的追随者、跟跑者向规则的参与者甚至领跑者的转变，将上海打造为全球技术、产品、标准、品牌的输出地。

北京作为国家服务业示范区，于2015年开始建设服务业扩大开放综合试点，2020年9月升级为示范区，同月设立自贸试验区，二者共同承担起为全国服务业开放改革探索新路径的使命。2021年发布的《北京市经济和信息化局推进国家服务业扩大开放综合示范区和中国（北京）自由贸易试验区建设工作方案》构建了“两区”建设的基本框架。从建设目标看，二者在推动现代服务业的对外开放和发展方面具有目标一致性。示范区建设目标是到2030年实现贸易自由便利、投资自由便利、资金跨境流动便利、人才从业便利、运输往来便利和数据安全有序流动，建成与国际高标准经贸规则相衔接的服务业开放体系。自贸试验区的建设目标是打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区，探索数字经济规则和治理体系。从功能定位看，示范区聚焦金融、科技服务、数字经济和贸易、互联网信息等领域的改革开放，自贸试验区除上述重点服务业领域外，还重点发展新一代信息技术，形成更加开放的产业创新政策。从重点任务看，主要是数字经济赋能经济高质量发展以及推动高端产业领域开放发展，通过数字经济新生态系统建设，形成一批可复制可推广的重大制度创新成果和产业培育模式。

上海一直是自贸试验区制度创新经验的最大贡献者，在联动发展过程中，应该继续成为制度型开放与科技创新联动的践行者。北京自贸试验区的设立正逢服务业对外开放的大潮，正在探索自贸试验区与服务业开放联动路径。上海和北京自贸试验区的联动发展不仅要推动当地的经济发展，更要在联动发展中承担为国家出经验、试制度的历史使命。

2

自贸试验区与传统开发区的联动模式

虽然自贸试验区与传统开发区及其他新型试验区存在政策迭代或空间嵌套，由于初始功能定位和政策规则等差异，并不意味着自然可以实现自贸试验区与其他开发区之间的联动。如自贸试验区与其他海关特殊监管区存在政策迭代，但在海关监管、管理体制、贸易管理、货物存储、商品零售等方面存在很大差异。经济技术开发区和高新技术开发区在成立之初是凭借优惠政策促进区域经济发展，尽管2001年中国加入WTO后优惠开始减少，但作为“政策洼地”的性质并没有改变，而自贸试验区不存在传统意义上的政策优惠，属于“制度高地”。因此，要实现联动发展，需要建立自贸试验区与传统开发区的规则接口和双向通道，合理划分利益和责任，建立风险共担、利益共享机制。规则接口指在保税监管、货物存储及通关政策等领域实现规则对接。双向通道指既要允许自贸试验区依法依规承接其他开发区的改革创新政策，又要使其他开发区复制推广自贸试验区的创新成果，实现自贸试验区与其他开发区的双赢联动。

江苏省自贸试验区与其他平台的联动发展形成了特色。江苏省于2021年推出自贸试验区联动创新发展区计划，纳入联动创新发展区的共有43个国家级开发区、9个国际合作园区和台港澳合作园区，以及5个服务国家和江苏省重大发展的平台载体。江苏南京片区构建了“自贸试验区+开放平台”的“雁阵”模式，共同推动跨境电商综合试验。在具体的联动实践中，自贸试验区与各个平台签订合作协议，制定合作项目清单；为协调区域间企业迁移所带来的利益问题，建立存量利益不变、增量利益共享机制；以主导产业为核心的项目合作为主线，推进协同攻关，突破关键技术“卡脖子”现象。

3

自贸试验区与经济腹地的联动模式

处于“中心—外围”框架下的自贸试验区与经济腹地，通过物质流、信息流和能量流的相互影响和互动，能够产生超越个体加总的整体效应，这就是由产业、要素、设施和制度四个子系统相互作用而形成的协同效应。自贸试验区和经济腹地之间存在共生演化机制，自贸试验区与经济腹地作为共生单元，聚焦产业、要素、设施和制度等的协作，区域内的政策环境、营商环境、社会环境、技术环境、资源环境构成共生环境。在一定时间和空间范围内，自贸试验区与经济腹地相互影响、相互作用，区域创新主体、 要素、 环境和文化相互联系，形成产业、港口以及城市空间布局的一体化局面，形成“全域自贸”格局。

浙江和广东在自贸试验区与经济腹地联动方面积累了一定经验。2020年国务院批准浙江自贸试验区扩展区域后，浙江在杭州片区和宁波片区推出了“自贸试验区+联动创新区+辐射带动区” 的全域联动发展计划。联动创新区重点承担率先复制推广自贸试验片区的创新成果，优先布局重大产业项目和公共服务平台，开展差异化、特色化改革探索。辐射区作为自贸试验片区功能拓展、项目落地、产业辐射区域，通过与自贸试验片区、联动创新区的协同机制，充分吸纳改革创新与制度开放的溢出效应。广东省于2022年出台自贸试验区联动发展区建设路线图，将13个地市纳入联动发展区，除以清单形式复制推广自贸试验区改革创新经验外，还开展联动创新探索系统性集成性改革措施，并争取在联动发展区实施广东自贸试验区的相关试点政策，向各联动发展区尝试下放相关省市级管理权限。

（图源：搜狐网）

三

自贸试验区联动发展的保障机制

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加强自贸试验区联动发展的顶层设计

首先，需要明确自贸试验区在联动发展中的主导和核心地位，确定不同主体在联动发展中的分工与协作关系。其次，建立联动发展的风险承担和利益分配机制，以保障各经济主体参与联动发展的积极性。最后，对于联动发展中的具体问题需要作出清晰的规定，如自贸试验区的改革自主权在多大程度上可以延伸到联动发展区或联动创新区？其他经济功能区的政策优惠能否拓展到自贸试验区？如何实现自贸试验区与其他开放平台的政策联动？联动发展需要怎样的管理体制？是否需要为自贸试验区建立统一立法？

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规范和完善自贸试验区的法律体系

现行自贸试验区的法制建设是在全国人大常委会、国务院及省人大常委会授权下的地方立法，基本特征是立法变通权，包括暂时调整适用法律、列举授权立法和“一揽子”授权立法三种形式，表现为自贸试验区管理办法、条例或法律。这种授权方式形成的地方立法存在难以主动适应自贸试验区发展需求，地方改革自主权模糊、管理体制难以理顺等问题。在自贸试验区建设经历十年探索后，迫切需要出台《中华人民共和国自由贸易试验区法》，作为引领、推动、规范和保障自贸试验区建设的基本法。基本法需从立法高度明确自贸试验区的法律地位和开放权限，确定自贸试验区设立条件、监管体制、海关监管、贸易投资、外汇管理、金融监管、税收政策以及相关法律程序等。在基本法基础上，各地需修改完善自贸试验区条例和配套规范性文件，尤其需要规范自贸试验区联动发展中各经济主体的权责利关系。

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形成有利于自贸试验区联动发展的管理体制

现行各类开发区的主管部门有商务部、科技部、海关总署等部委，具体管理由所在地方政府的派出机构管委会负责，长期延续下来的开发区管理体制具有“筒仓”特征，各个纵向管理下的机构基于自身利益或短期目标而采取的行动不利于开发区的整体建设与发展。从自贸试验区来说，有关贸易、投资、金融、海关、人才引进、信息流通、教育等领域的制度创新往往涉及多个中央部门和地方政府。为协调各部门工作，国务院在2015年成立了由商务部牵头30个单位和部门组成的自贸试验区工作部际联席会议。联席会议没有实质权力，无法有效消除“条条”或“条块”之间的抵触或冲突，制约自贸试验区的制度创新成果。作为政府派出机构的管委会往往疲于协调各部门或各区利益，依靠政治权威维持运行。自贸试验区管理体制是政府事权跨层级配置的系统载体，直接决定制度创新效能。尤其在推进自贸试验区联动发展过程中，会涉及更多的新型试验区主体以及经济腹地的地方政府，将大大增加协调和运行的难度。有效的政府管理体制需要进一步强化管理主体事权法定，实现试验区与行政区、其他特殊经济功能区功能分化与互补，才能确保自贸试验区联动发展行稳致远。

裴长洪、崔卫杰、赵忠秀、盛斌、韩剑、裴桂芬：《中国自由贸易试验区建设十周年：回顾与展望》，《国际经济合作》2023年第4期，1—32页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

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责编 | 郭语  裴桂芬

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语