区域国别 | 王诺亚：美国能源安全战略体系研究

王诺亚

中国人民公安大学公安管理学院讲师，研究方向为国家安全情报。

内容提要

近年区域性能源危机频发，美国凭借战略优势保障国内能源安全并积极干预国际能源危机，树立安全典范。本文对美国48份能源安全相关战略文件进行文本和历史分析，研究其总体战略、职能战略、地方战略层面的基本架构，剖析其在战略目标、战略举措、保障机制方面的特征。能源安全战略需考量供应安全、经济效率、气候保护、国际竞争等多重价值。中国可在能源安全顶层规划与战略引领、国内能源安全保障与远期发展、全球能源安全治理与话语引领、能源安全法治机制与保障体系等方面优化。

一

问题的提出

乌克兰危机使国际能源市场异常波动。美国凭借战略优势，采取能源制裁或援助、战略石油储备释放等措施，在能源博弈中获益。作为能源消费大国，中国面临能源进口依存度高、能源禀赋与“双碳”目标难协调、外部能源危机与消费竞争波及国内等问题。美国能源安全战略体系构建及危机应对经验值得借鉴。

二

美国能源安全战略的演变

1

发展阶段

1993年以前为起始期。相关战略文件强调能源对经济、工业、军事、安全的意义。政策目标主要为能源供应稳定，手段包括市场机制、IEA合作机制、能源多样化策略。

1994—2001年为保障期。两次石油危机对美国造成重大冲击，“保障能源安全”（Providing for Energy Security）正式成为国家政策。

2002—2016年为强化期。“强化能源安全”（Enhance Energy Security）涵盖丰富战略主题和举措，旨在通过国内建设与国外影响重塑全球领导地位。

2017年至今为主导期。“拥抱能源主导”（Embrace Energy Dominance）成为指导思想。战略目标指向能源获取多元化、环境管理、市场自由及基础设施弹性与安全等。

2

底层逻辑

美国能源安全战略体现“利益安全化”与“安全议题泛化”趋势。可能损害美国利益的议题均可被定义为安全问题，对国家利益的宽泛界定导致对安全问题的泛化认定，为战略扩张提供依据。

首先，世界能源安全形势影响能源安全观。世界能源市场形成、供需多极化及气候变化背景下，能源消费与生态发展、能源竞争自利与安全合作互助等矛盾使安全形势复杂化，“供应安全”观转向兼顾产业发展、生态话语、技术支配、合作体系的“综合安全”观。

其次，官方能源安全认知决定战略侧重。能源结构上，从侧重石油供应到兼顾能效、替代能源技术研发与供应；供应渠道上，从依赖海湾国家到后期在全球能源市场开拓多元渠道；安全视野上，从突出美国与盟友安全，到强调全球能源安全体系建立及领导；话语关系上，早期依托经济安全，后期兼顾气候安全与政策、技术与资源帮扶、新市场建立与社会发展等。

三

美国能源安全战略的管理架构

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总体战略

美国政府形成以国家安全委员会为支持协调机构，以其他总统办事机构为辅助的管理架构。数届总统所设国安委均包括能源部长，在能源战略决策中发挥重要作用。其他机构履行能源安全相关的咨询、建议、执行、宣传等职能。

2

职能战略

美国采取集中管理体制，能源部为能源安全专职机构，内政部、农业部、环境保护署等其他相关部门在所属领域履职。

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地方战略

各州政府自主或应联邦政府要求完善地区能源安全战略，重点是能源基础设施安全，其安全规划是建设弹性能源行业及预防、减轻、抵御、应对人为或自然破坏并从中恢复的关键。

（图源：globalenergyworld）

四

美国能源安全战略的运行特征

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战略目标

美国能源战略核心目标是维护能源领域国家利益，对国家利益的扩张解释致其战略目标激进化。一是坚持“美国优先”原则。长期操控世界能源市场，提出“美国优先能源计划”。二是维护联盟体系并遏制对手。历史上IEA建立及海湾战争等均受石油地缘政治目标左右，乌克兰危机后拜登政府与欧盟数份能源联合声明旨在维系美欧同盟并遏制俄罗斯。三是追求全球能源主导与控制。对世界重要能源产区、通道及技术领域、话语工具的掌控不断挤压对手战略空间，气候政策的反复彰显追求全球能源主导的差异化策略。

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战略举措

国内战略重心是能源独立。美国追求能源独立的举措包括：一是保障供应安全。依靠国内能源提升自给率，优化能源结构，重视能源基础设施安全。二是推进科技创新与应用。完善国家能源科创体制、国家实验室管理体制，围绕国家战略目标集中攻关。三是强化能源储备。根据IEA以及国内规定建立战略石油储备，形成大规模商业原油储备，支持其他能源储能技术研发与部署。四是规制能源经济。形成调节机制并提升新旧能源经济竞争力。

国际战略导向是能源主导。美国持战略利益全球化态度。一是供应多元化策略下对能源产地与通道的控制。二是石油美元体制下对国际能源市场的操控。三是在能源与气候博弈中主导国际合作。

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保障机制

美国倡导“全政府”方式作为推进能源安全战略的基本模式，旨在强化政府对外协同能力、促进对问题的共识与解决效率。

能源配套立法是安全战略的保障，美国能源相关法案在数量上居世界首位且结构侧重明显。立法的稳定性可形成对两党决策者偏好的约束，保障长期战略目标实现。

能源安全监管机制包括国家安全审查机制和“政监分离”能源监管体制。CFIUS审查机制存在并购干预随意、审查标准不清晰、决策过程不透明等情况，沦为贯彻白宫意图、针对重点国家与行业（如能源）以排斥外来投资的工具。“政监分离”即能源行政管理与监管相互独立，联邦政府在能源部下设联邦能源监管委员会（FERC），能源部制定、实施与协调能源安全相关国家战略和政策，FERC保持相对独立的监管地位。

五

美国能源安全战略展望

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长期方向

拜登政府将恢复美国全球地位与应对气候危机确立为对外战略优先事项，为能源安全战略奠定基调，维护扩张型利益的战略方向并未改变，能源主导的现实地位也将有所延续，能源安全战略与气候议题联系更加紧密。

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短期举措

美国应对乌克兰危机导致的本土能源安全问题的思路是，增加供应以降低价格，推动清洁能源经济以降低消费者成本。各战略层级依托“全政府”方式、法律及监管机制等综合施策。拜登政府决定释储以平抑国内油价，签署《降低通货膨胀法案》以降低能源成本，通过内政部启动海上风能项目，同州、市政府等发起“建筑性能标准联盟”以降低成本。能源部方面，使用释储收入补充战略储备，依据《两党基础设施法》新设返利项目支持公私设备升级与能效提升。

3

关键趋势

乌克兰危机反映能源安全的多维性以及美国战略的惯性。传统“供应安全”观转向兼顾产业竞争、生态话语、技术支配、合作体系的“综合安全”观并导致能源安全概念扩张。能源格局结构性变化，俄罗斯被排挤出欧洲能源市场，美国则强化与欧盟合作。鉴于俄罗斯庞大的能源储量及地理优势，理论上很难被长期隔绝于欧洲市场。中国既需要关注短期市场调整后中欧、中美、中俄能源贸易机遇及可能的次级制裁风险，也需要关注碳减排压力及与美国在清洁能源产业中的新一轮博弈，更需要长远谋划战略体系的完善。

六

对中国的启示

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强化能源安全顶层规划

现代能源安全在国家安全体系中横跨资源、生态、科技等安全领域。能源安全战略应注重顶层规划对各安全纵深领域以及体制、市场、技术、生态、国际机制等途径的统筹。在现代能源安全概念基础上形成配套架构与体制，推动中国能源安全战略的跨层级、跨部门协作。

2

立足国内能源安全保障与远期发展

有序推进能源多样化与结构优化。中国一定时期内仍将依赖化石能源保障供给，也需通过新能源与可再生能源对其有序减量替换并确保低碳、可持续发展。

完善能源科创与应用体系。一是多行业协作攻关，整合资源推动集成创新。二是全链条部署，将能源科研与产供储销体系结合，全面提升能效。三是优先发展新能源与低碳技术，核能与氢能等战略性技术与产业。

优化产业政策。通过市场准入、投融资、贷款、税收等政策激发能源市场主体与资本活力，强化能源与上下游行业政策统筹。

强化能源系统的运行安全与应急管理。提升煤气油等能源储备与管理，建立新型储能体系。重视能源基础设施的物理与网络安全，构建智慧能源系统并完善运维、预警与应急制度。

3

参与全球能源安全治理

坚持多元化方针，合理利用境外能源。中国原油、天然气对外依赖严重，需合理控制并加强油气进口来源多元化，构建安全、高效的海陆能源通道及新型供能网络。

推动能源交易“去美元化”。中国可依托庞大进口量，在同俄罗斯、印度等的交易中加快形成人民币结算长期机制，提升能源定价话语权。

谋划中国能源大外交格局。抢占清洁能源、气候治理等议题的国际话语与规则制定权；提升各部委、各级政府、能源企业、研发机构、行业组织等的对外协同能力；既要参与、搭建各类双多边平台，更要发出倡议、行使权利、形成实效。

4

构筑能源安全法治机制与保障体系

加快能源基本法制定，明确能源行业总体框架、战略方向、监督管理，也需优先补齐新能源等重要战略领域法律保障不足的短板。

通过现行管理架构与低位阶安全立法进行风险管理。一是依托专职机构强化能源情报与反情报工作，推动外交部、商务部、能源局等部门在能源议题上的信息共享。二是强化外商投资安全审查制度对重要能源及其基础设施的审查和监管。三是依托地方政府与部门完善城市能源应急保障机制和预案体系。

王诺亚：《美国能源安全战略体系研究》，《国际经济合作》2023年第5期，80—90页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

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责编 | 周旭

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语