对外开放 | 徐泉、刘小琳：中小企业国际规则新发展与中国因应
徐泉
西南政法大学对外开放法治建设研究中心主任、教授，研究方向为国际经济法、对外开放法治。
刘小琳
西南政法大学国际法学院博士研究生，研究方向为国际经济法、对外开放法治。
内容提要
以CPTPP、USMCA、RCEP为代表的区域贸易协定均对中小企业问题进行相应规制，其条款设计集中体现了中小企业国际规则的主要特点和发展趋势。虽然中小企业国际规则存在诸多不足，并面临立法技术困境，但中小企业议题作为国际经贸谈判重要的横向议题之一，仍然具有较大的发展潜力，并对中国中小企业管理体制产生了一定影响。中国中小企业规则体系的缺陷严重制约中小企业长远发展，应在准确研判中小企业国际规则及其发展趋势的基础上，深化国内相关体系改革，为中小企业发展提供良好的制度支撑。同时，中国应积极参与本轮国际经贸规则的重构进程，适时通过自由贸易谈判进行中小企业国内规则的国际化，实现中国对全球经济治理体系的规则供给，推动中小企业国际规则的进一步完善。
在百年未有之大变局、新冠疫情、地缘政治冲突等多重影响下，经济逆全球化倾向愈发突出，各国中小企业不得不面对更加恶劣的国内国际环境，生存与发展愈发困难。国际社会充分认识到中小企业在保持市场竞争活力、促进经济稳定增长、保障充分就业等方面的重要作用，越来越多的国际贸易与投资协定把中小企业条款纳入其中。中国应当正视在促进中小企业发展方面的问题与不足，适时利用双边、区域、多边贸易平台进行中小企业国内规则的国际化，实现中国对全球经济治理体系的规则供给，推动国际经贸规则的重构进程，提升中国在全球经济治理体系中的话语权。
一
中小企业国际规则发展现状
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主要自由贸易协定的中小企业条款
近年来，随着CPTPP、USMCA、RCEP等重要区域贸易协定的签署，特别是在WTO正常运行受到阻碍的背景下，为避免多边主义失灵下的国际社会失序状态，区域治理逐渐成为多边治理的最优替代品。以CPTPP、USMCA、RCEP为代表的区域贸易协定，均对促进中小企业发展提出明确要求，并以合作、信息共享以及中小企业委员会等为核心内容设置独立章节，成为中小企业国际规则制定的重要载体。TTIP虽然至今没有取得谈判成果，但欧盟在TTIP建议稿中为中小企业设立了专门章节。中国与智利、新西兰、秘鲁、哥斯达黎加、韩国等多个国家签署的双边自贸协定虽未设置中小企业专门章节，但均包含独立的中小企业条款。
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中小企业国际规则的主要特点
规则设计的形式特征明显。各国在重视相关章节对中小企业进行特别提示的同时，开始选择针对中小企业问题设立专门条款或独立章节，而且条款内容逐渐完善细化，以实现对中小企业发展问题的全方位考量。
重点关注的领域基本趋同。主要表现在建设中小企业信息共享机制、解决中小企业融资困难问题、推动中小企业科技创新、改善中小企业市场准入、促进中小企业国际化经营等方面。
选择专门委员会治理模式。为帮助中小企业充分利用国际协定创造的商业机会，CPTPP、USMCA要求成立由缔约方政府代表组成的中小企业委员会，并列明委员会的职能，RCEP虽然没有要求设立中小企业委员会，但为方便中小企业章节项下的合作和信息共享，协定要求缔约方设立联络点。
（图源：Adobe Stock）
二
中小企业国际规则存在的问题与成因
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中小企业国际规则存在的问题
中小企业国际规则体系完善程度较低。一方面，当前区域贸易协定均缺少对中小企业概念的明确界定，规制对象的模糊容易造成规则执行混乱，加大国际规则执行成果评估的难度。另一方面，中小企业作为横向议题与原产地规则、贸易投资便利化、政府采购等多个领域产生交集，但这类问题并未在中小企业章节中以实质性条款体现，进一步形成规则体系中的规制内容真空。
中小企业国际规则约束力与执行力不足。中小企业国际规则条款大多以倡议性措辞呈现，且中小企业的受益均为间接方式，大幅降低了中小企业国际规则的约束力和执行力。与此同时，这类倡议性条款具有理想化的特点，特别是对于信息化程度较低的发展中国家而言，条款的落实存在一定难度。
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中小企业国际规则问题的成因
中小企业立法本身存在技术困境。中小企业概念量化标准的模糊性一定程度避免了规则僵化带来的问题，但在事实上给义务与责任的落实造成困境，为中小企业领域的国际合作带来难题。同时，中小企业作为横向议题牵涉领域众多，其核心争议点往往在于与中小企业利益直接或间接相关的贸易便利化、政府采购、知识产权等其他问题。因此，中小企业规则体系是否能够完善，某种程度上取决于与中小企业利益相关的其他领域的谈判成果，这也极大地提升了中小企业国际立法的难度。
中小企业议价能力不足。在自由贸易谈判进程中，一国政府需要综合考虑各议题的利益平衡，存在为在某一议题下获得更多利益而放弃另一议题下部分利益的可能性。中小企业囿于其规模与能力，在行业内缺少足够的话语权和影响力，对政府部门的议价能力不足，很难对政府的决策产生影响。另外，不同于大型跨国公司能够直接或间接对国际规则的形成产生影响，中小企业很难在国际上拥有话语权和影响力。
三
中小企业国际规则新发展对中国的影响
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中国中小企业国际规则的实践
从国内法层面来看，在中小企业法律体系的构建上，中国以《中小企业促进法》为核心，以涉及中小企业管理、保护、促进的法律法规为补充，构建起促进中小企业发展的法律体系。在中小企业管理体系的构建上，中国先后以国务院促进中小企业发展工作领导小组、工业和信息化部中小企业局、国家发展和改革委员会民营经济发展局为核心，形成中小企业管理体系。
从国际法层面来看，考察中国已经签署的双边自贸协定，并不存在统一范本，各协定之间差别较大，且缺乏连贯性，有关中小企业的合作与规制也缺少明确指引。
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中小企业国际规则新发展对中国的挑战
一是中小企业法律体系亟需完善。中国在中小企业法律体系的构建方面完成度较低，专门性基本法处于空白状态。相较于发达国家中小企业法律体系的完善程度，中国存在较大差距，国内中小企业法律体系的不完善严重制约中国参与中小企业国际规则的制定。
二是中小企业管理体系有待整合。在中小企业管理体系方面，中国缺少从中央到地方统一、独立的中小企业管理体系，在统筹中小企业发展重大事项，制定中小企业政策与落实等方面存在松散性，容易造成中央与地方监管不一致。同时，中国缺少对中小企业服务机构的评价与考核机制，也无法据此对相关部门或责任人进行考核，实践中难以考察服务的实际效果。
三是中小企业信息共享平台仍需优化。中国没有构建为中小企业参与国际经贸往来提供服务的专门性网站，特别是还未实现有关外国相关法律法规、管理规定及优惠政策等信息的发布，与高标准国际经贸规则中的中小企业条款的要求仍然存在差距。
四
中国的应对方案
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加快完善国内中小企业法律体系
中国应加快制定《中华人民共和国中小企业基本法》，以基本法的形式在总则中明确中小企业在国民经济与社会发展中的地位，同时有针对性地构建与之配套的单行法律和行政法规。加快统筹完善顶层设计，建立一套具备科学性、系统性、长期性的完成度较高的中小企业法律体系，为中国实现制度型开放、参与本轮国际经贸规则重构进程，并实现中小企业国内规则国际化提供制度支撑。
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加快完善国内中小企业管理体系
在中小企业监督管理方面，中国应加快整合现有分散在各部委的中小企业管理职能，确立中小企业局在统筹管理全国中小企业发展重大问题上的核心地位。在中小企业服务管理方面，中国应加快统筹整合以中小企业局为主导、地方政府为基础、民间中小企业服务机构与行业协会为补充的中小企业服务体系。在现有中小企业服务体系基础上，继续加强中小企业服务基础设施建设。另外，中国应加快立足 RCEP 中小企业条款，对标对齐 CPTPP、USMCA 等高标准国际经贸规则中的中小企业条款具体内容，加快完善专门性中小企业信息服务平台，尽可能详尽地提供外国相关法律法规、国家标准、相关程序及针对中小企业的优惠政策等信息。
3
积极参与中小企业国际规则的制定与更新
一是以多边主义为核心，积极推动中小企业议题纳入多边贸易谈判。中国作为贸易大国和发展中国家的代表，应当始终坚持多边主义立场，引导全球经济治理回归多边主义，从而推动全球经济治理体系朝着更加公正合理的方向发展。在这一进程中，中国需要联合广大发展中国家共同推动中小企业议题纳入多边贸易谈判，以此提升 WTO 法律框架内对中小企业议题的重视程度。在具体规则的构建上，以发展导向为指引，充分协调发达国家与发展中国家的利益诉求，在高标准与灵活性之间寻找平衡点，构建更具包容性的多边层面的中小企业国际规则。
二是以小多边谈判为重点，引领中小企业国际规则的更新。中国在深化国内相关体系改革的同时，应注重双边经贸合作，积极与“一带一路”共建国家进行双边谈判，建立形式稳定、内容明确，并具有一定连贯性的自贸协定范本，以独立章节的形式将中小企业条款纳入其中，提高对中小企业问题的重视程度，在促进中小企业发展问题上与各国达成基本共识。
三是在现有中小企业国际规则基础之上，重点构建以下内容。第一，明确中小企业定义，并澄清中小企业的重要地位，在规则层面给予中小企业应有的重视，推动对中小企业各层面的资源倾斜和利益分配。第二，尝试构建协定内与其他相关机构的对接机制，为中小企业提供切实可行的帮扶。
徐泉、刘小琳：《中小企业国际规则新发展与中国因应》，《国际经济合作》2024年第1期，22—33页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
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责编 | 周旭
审订 | 郭语