张翔 | 地方政府创新何以持续：基于“政绩安全区”的组织学解释 ——对H市“智慧市”项目过程的案例观察

作者简介

张翔，福建师范大学公共管理学院教授，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；

Wenyao G. Zhao，加拿大莱克海德大学商学院终身制助理教授，副博导。

内容提要

改革开放以来,随着制度约束的逐渐强化,地方政府创新面对政绩风险逐渐提升，但许多地方政府在创新上却又表现出了可观的持续性。为了进一步解释地方政府持续创新的动力机制，本文以"制度-实践"的松散耦合关系为理论基础，对一个县级市（H市）智慧城市项目的创新过程的个案进行过程追踪。经过案例研究发现,地方政府的创新实践与政绩生产之间存在一个"政绩安全区"的中介机制。通过这个机制的作用,地方政府不是消极地规避政绩风险，而是积极地化解政绩风险，从而持续性地将"创新实践"转化为"政绩生产"。本文基于新制度主义组织学对"政绩安全区"进行概念化，并讨论其运作机理。这一理论发现既呈现了地方政府持续创新的一个关键动力机制，也揭示了"制度-实践"松散耦合关系持续发挥作用的结构化机制。 

01

问题的提出

改革开放以来，政府创新已经成为各级地方政府推动制度改革的主要方式，在推动治理改革、提高政府效率、改善公共服务等方面取得了明显的成效。对于中央而言，地方政府创新在一定程度上符合“中央选择性”政策试验的特征，它有助于通过渐进式的试点改革，分散改革风险，从而保证改革的稳步推进。在中国，地方政府创新嵌入于自上而下的组织权威关系中，杨雪冬在总结地方政府创新的特征时就指出，地方政府创新是中央倡导与地方主动相结合的产物，陈家喜等也提出中央文件精神和上级战略部署是地方政府创新源头，黄卫平在相关研究更加明确了中央政府在地方政府创新的地位，“在中央宏观精神指导下，先行先试、大胆探索，尤其是在中央已经明确授权的领域或地方，要积极制定实质性改革实施方案和细则，大胆改革，勇于实践，给全国做出示范”。这些研究对透视地方政府创新的特征具有开拓意义，但是，上述研究中所提及的“政府创新”天然内置着“改革成效”的正面伦理意义。事实上，地方政府创新的虽然至关重要，但其实践过程中并不天然具有正面的伦理意义。即使地方政府创新来自于中央的意图，“创新”本身依然隐含着挑战现有制度规范的需要，也就随时面临着来自现有制度体系“铁笼”般的压力。从这个角度上看，地方政府具有很强的政策企业家特征。正是在这种背景下，中央政府保留了随时“叫停”地方政府创新的权力，这种“叫停”权力也被称之为“随意干涉权”。“叫停”既有可能是以创新成效为标准的技术性行为，也有可能是各个方面的价值与利益的政治性行为。正如西方一些政策学者所指出的，“政策决策系统更近似于政治模型”。这意味着，对于地方政府及其主要干部而言，“创新”内涵着复杂的政治风险。2000年以来，在行政体系理性化与问责风暴的作用下，这种风险更为显性化。而且，“创新过程如果发生风险，地方政府将无法外推，只能自行承担损失与惩罚”。在现有的理论话语中，这些风险被进一步演化为“试错成本”与“走钢丝”等具有隐喻意义的学术概念。由此得出的理论推论是，随着风险的提高，地方政府创新的积极性会随之减弱。但从实践来看，有的地方政府创新却逆向地表现出可观的持续性。理论与实践之间的反差亟需新的理论解释。那么，是什么动力推动了地方政府能在风险不断提高的情境中依然保持“持续”的积极性？

02

文献评估、理论基础与研究方法

（一）现有文献的评估

1. 以“政绩生产为中心”的创新动力研究

地方政府创新的积极性实质上是个创新动力问题，这也是地方政府创新的核心问题。“政绩生产”是回答这一问题的一个关键逻辑，大体而言可以分为两种视角。

一是晋升式激励。在西方，有学者指出，上级政府控制干部晋升是保障下级政府服从上级指令的一个关键。周黎安曾用晋升锦标赛理论对这种控制进行了说明，“让若干个同级地方官员相互竞争，最后将经济绩效最好的一位官员提拔到一个更高的职位。这个激励机制为中国持续的高速增长奠定了关键性的制度基础”。在这种激励机制中，地方政府的主要官员可以通过创新积累政绩，从而获得晋升以及声望等政治资本。除了官员个人以外，地方政府也需要政府创新提高绩效、发展经济，以便在现有政府间竞争中取得优势。

二是分权式激励。分权式激励重在强调地方政府在行政管理、财政留成上保留一定的自主权是创新的动力来源。在现有文献中，大量文献解释了地方政府相对于中央政府的自主权，如“财政联邦主义”、“地方法团主义”，以及项目制研究中关于“管理权下放” 的讨论等。分权式激励的一个基本预设命题是，在分权的制度格局下，地方政府的创新动力会增强。

无论晋升式激励还是分权式激励，都是利用地方政府及其主要官员对于政绩生产的预期作为中介环节，使地方政府产生创新动力。可以说，“政绩生产”已经成为描述中国地方政府创新动力的一种关键性叙事逻辑。地方政府需要通过创新，“突出个别领域的优质治理绩效”，从而使“创新”逐渐成为地方政府竞争的新焦点。

这种“政绩生产—创新实践”的叙事逻辑呈现了地方政府创新的中国经验。但是，这种叙事逻辑来源于经济学的话语体系，即将地方政府创新过程化约为“激励—行为”的互动，从而创新实践与政绩生产之间的关系理解为一种自然而然的线性关系。这种思路实质上是通过政绩生产的结果逆向推导地方政府创新的行为动机与组织激励，而忽视了地方政府创新因突破现有的制度规范而进行政策创新时会产生风险。这也是造成理论与实践之间存在反差的重要原因。

2.以“政绩—风险”为双因素的创新动力研究

随着研究的深化，理论界对于地方政府创新所产生的风险有了更深入的认识。由此，理论界开始以“风险论”为基础，开始在“政绩生产”之外突出了“规避风险”的因素，从而形成了“政绩—风险”双因素的解释逻辑。

“风险论”是在研究中国地方政府行为的过程中形成的一种理论观点。其主要观点是，对于中国这样的超大国家而言，分权将会给中央集权带来统治风险的增加。而统治风险的大小将影响中央关于集权与分权的行为判断。大体而言，统治风险小，中央倾向于集权；而统治风险大中央则倾向于分权。也有学者将统治风险进一步细分为“社会风险”与“代理风险”，提出了社会风险越高，地方分权增大；代理风险越高，集权越强。作为一种重要的地方政府行为，地方政府创新无疑隐喻着中央对地方的一种分权形态，客观上也存在统治风险。这种统治风险也必然带来中央对地方政府创新的约束。因此，在地方政府创新的过程中，政绩生产与创新风险时常是并存的。正是因此，地方政府在创新过程中时常迫切地需要上级政府的认可。在这种背景下，有学者提出了“风险—绩效”的分析框架，将政绩生产与规避风险作为两个不同的目标取向对地方政府创新过程进行分析。

“政绩—风险”双因素的解释从规避风险的角度丰富了关于地方政府创新常态化的研究视域，明确了影响地方政府创新的基本要素。但与此同时，这一解释又将政绩生产与风险规避理解为相互制衡的两个目标，地方政府需要在这两个目标之间进行权衡。事实上，在地方政府创新实践中，政绩生产与风险规避是相互统一的。在这个过程中，地方政府面对风险，不是“消极规避”，而是“积极化解”。否则，地方政府创新很难表现出持续性。而“政绩—风险”双因素的解释对此缺乏足够的关注。可以说，“政绩—风险”双因素本身并没有跳出经济学话语，只是在正向激励的基础上补充了负向激励，使经济学话语更加完整。

（二）理论基础：“制度—实践”的松散耦合关系

现有理论研究之所以存在解释局限，主要原因在于地方政府创新被化约为“动机—行为”的互动结果，而忽略了创新实践所嵌入的制度结构。因此，现有研究只能解释创新动机，却难以解释“持续性”。基于此，对地方政府创新的研究需要重新回到“制度”这个基本问题。本文从新制度主义组织学理论中挖掘理论资源，以“制度—实践”的松散耦合关系为理论基础，对地方政府创新实践进行再透视。

上世纪七十年代，梅耶和罗曼开创性地提出制度的理性迷思这一概念，指出以正式的组织结构为特征的制度安排在现实中只与实际工作活动呈现“松散耦合”。“松散耦合”可以缓解正式制度与实践活动之间的矛盾。近期的研究表明，现代社会的种种制度安排，都呈现出“制度迷思”的特征。组织和个人的实践活动，虽然表面上努力维持与服从制度安排，但实际做法既可能与制度压力完全结合，即“耦合”，也可能与之脱节，或曰“脱耦”。而正式制度和实践活动之间表面上的紧密联系隐藏了它们之间的差异。

“松散耦合”关系挑战了国际学界长期以来正式制度与实践活动之间紧密耦合关系的假设，为进一步解释地方政府的持续性创新提供了有益的启示。一方面，“松散耦合”关系指出了一种可能的灵活性，即行动者在面临强大的制度压力下仍然有空间进行自主行为；另一方面，由于创新本身对制度的现有组织和权力格局构成挑战，又在很大程度上将面临着制度压力的约束。由此可见，“松散耦合”关系将关注焦点由“动机—行为”转向“制度—实践”，从而助于从制度结构的角度理解地方政府创新。这个转变也隐喻着以“动机”为中心的经济学话语，向以“制度”为中心的行政学话语转变。更重要的是，“松散耦合”关系与中国地方政府创新实践具有高度的契合性。在中国，自上而下的制度压力也不可避免地带有“制度迷思”的特征，因此，地方政府及其主要干部可以利用“制度-实践”的松散耦合关系探索政府创新的空间。在这个创新空间中，地方政府创新所生产的政绩将会得到保护。

相较于现有理论，这个创新空间的存在为解释“持续性创新”提供了一种更为广阔的研究视域。然而，“松散耦合”关系并不能为解释地方政府持续性创新提供完整的答案。一个悬而未决的问题是，“松散耦合”关系下的创新空间为什么能够持续存在？更进一步而言，对于新制度主义组织学而言，“松散耦合”关系能够持续发挥作用，其背后的结构化机制依然是一个显著的理论空白。本文尝试性地通过中国案例的剖析，在解释地方政府持续创新的基础上，为解决这一理论空白提供中国答案。

（三）研究方法

根据上述分析，解释地方政府创新的“持续性”，需要从“历史化”的角度分析“松散”关系为创新预留的空间，并将地方政府创新理解为一个具有时间意义的过程，从而充分呈现“宏观结构的议题、时间秩序或次序的角色”。因此，本文以案例研究中的过程追踪为基本方法，对一个地方政府创新项目——A省H市“智慧市”项目的发展过程进行跟踪分析。作为研究方法，过程追踪有助于认识因果关系中的复杂性，从而在分析整个过程的环节性特征的基础上解释导致地方政府持续性创新的自变量要素。通过过程追踪，可以对一定的案例现象进行具体地描述与深入的剖析，并在这一过程中检验与修正现存理论。

H市是一个地处沿海A省的县级市，人口约为50万。2010年，A省就在“十一五规划”中提出了“数字A省”的初步规划。2013年，H市入选首批国家智慧城市试点名单。由此，作为A省的一项重要创新，H市的“智慧市”项目开始运行。该项目自2013年实施以来在整个过程中的阶段性特征较为明显。本文以该项目作为研究对象进行长期跟踪，有助于控制第三变量的影响，提高案例研究的效度。与此同时，以官方文献、资料搜集等方式为辅助，强化深度访谈的效果。基于对参与者无害与匿名原则，文中出现的地名、机构名称及人名均作匿名的编码处理。

03

H市智慧城市项目的创新过程：一个案例的呈现

H市在智慧城市项目的创新过程中，表现出显而易见的持续创新特征，本文以此为案例，将“制度—实践”的基本关系作为基本线索，分析松散耦合关系中的创新空间变化，从中呈现影响“创新持续性”的关键因素。

（一）从“试点”到“示范”：“松散耦合”关系的创新空间结构化

2012年12月5日，住房和城乡建设部正式发布了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》（建办科[2012]42号），同时印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个指导性文件，并开放智慧城市试点的申报工作。由此，全国大量城市开始展开了积极的申报工作。A省结合H市的发展规划，积极布置H市参与申报工作。经过地方城市申报、省级住房城乡建设主管部门初审、专家综合评审等程序，2013年1月29日，H市入选首批国家智慧城市试点名单。

1、国家试点与省级配套：创新空间的初步划定

根据《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》的要求，H市将在3-5年的时间内在保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务、智慧产业与经济4个一级指标、11个二级指标展开工作（如表1）。

国家智慧城市试点的指标体系为H市的智慧城市建设提供了基础性的制度框架。从新制度主义组织学的角度理解，这个制度框架没有对具体的创新实践进行规范，而是从宏观方向明确了试点工程的改革目标。这意味着，并没有与创新实践之间形成紧密耦合关系，而是在在事实上预设了“制度—实践”之间的松散耦合关系，也自然地从松散耦合关系中衍生出了一个创新空间。即只要在指标体系的范围取得成效，智慧城市项目就能被认定为符合制度要求的“政绩生产”。由此可见，不同于正式制度，试点性制度带有跳出制度“理性迷思”的意义维度。

为了积极地配合国家级试点的宏观框架，A省进一步通过省级试点为H市的试点改革提供配套性政策支持。A省出台了《A省人民政府关于智慧城市建设的指导意见》（2014），开始尝试探索地方政府的智慧城市建设，初步确定了省市二级架构、省市县乡村“五级穿透”使用的网格化信息平台设计思路。2015年10月，H市的智慧城市项目又被进一步纳入“全省网格化服务管理信息平台建设试点”。该试点的目标是依托基层的综治网格，统一采集人口档案、地理建筑、党员管理、综治、消防、环境等静态信息和突发事件、矛盾纠纷、群众诉求、社情民意等动态信息，建立一个“网络互通互联、数据共享共用”的信息共享平台。

对于中央而言，H市的智慧城市项目为解决实践问题提供“因地制宜的分级制试验”。但对于A省与H市而言，意义则超出了“试验”本身。对于A省，H市的创新实践是一次在创新空间内生产政绩的重要机会。对于H市，这个政绩生产的“点”必须具有示范意义才能突显政绩效果。因此，H市提出要建设一个智慧城市的“H样本”。在这个政绩生产点中，智慧城市项目开始由最初的“试验”转变为“示范”，从而使A省与H市围绕着“智慧市”项目形成了一个政绩生产链条。在这个过程中，“制度-实践”的松散耦合关系初步成型，其衍生出的创新空间完成了初步的结构化。

2、H市智慧城市建设的政府创新实践

在松散耦合关系所衍生的创新空间中，为地方政府创新提供了契机。由此，H市开始了具体的政绩生产过程。2016年5月，H市就在国家级试点与省级试点的支持下，成立了专门负责智慧城市建设的新机构——“智慧政务管理中心”。该中心也通过一系列的改革创新大数据治理的运行机制。

第一，建立H市的网格体系。2016年5月智慧政务服务中心成立后，中心根据A省试点对网格化的要求，建立了三级网格体系。一级网格为智慧政务管理中心。其职责是承担全市所有社会服务管理事项的流转和指挥调度；二级网络为作为派出机构的三个区域分中心。其职责是在整合综治、卫计、公安、民政、司法行政、环保等专业部门下沉的服务管理职能，开展“一站式”的服务；三级网格为乡镇服务站。其职责是搜集与整理网格内民生、经济、计生、消防、卫生等各类信息，建立网格化信息数据系统。

第二，建立信息互动平台。一方面，线下推动政府服务热线的整合。2016年8月，智慧政务中心接手H市12345便民服务平台工作后，对城建服务、环保举报、物价监督、公积金、医社保、房地产交易中心、市场监督管理局等多个部门的服务热线进行整合，实现了“一条热线管意见”的信息便民平台；另一方面，线上开拓便民APP。2016年12月，由WL公司开发的“WQ”手机APP正式上线，力图为民众提供更为优质的政务服务。

第三，建立数据治理平台。为了能够实现国家级试点的要求，实现城市治理的智慧化，智慧政务管理中心开始探索智慧数据中心的建设。其目的是要能够加强大数据处理、管理和服务的能力，建设集政务信息资源整合、大数据挖掘分析、信用信息整合、政府数据开放等功能于一身的大数据中心。截止目前，中心已经实现省级131项445万条数据、H市本地118项24429万条数据、网格员采集15项51万条数据、第三方对接2项22万条数据共计266项、24946万条数据汇聚。

（二）地方政府创新的“政绩风险”：“脱耦危机”与结构化困境

在政绩生产的过程中，H市的改革并不能达到国家级试点的指标要求。这意味着，创新实践正在完全“脱耦”于制度框架。在“制度—实践”的松散耦合关系中，“脱耦”只能作为“耦合”的阶段性结果而存在，否则松散耦合关系将面临着“全面脱耦的危机”。在这个过程中，制度与实践之间矛盾被全面激化，创新空间也必然因制度压力的反弹而面临着结构化困境。H市智慧城市项目达不到国家级试点的指标要求，其结果不是一个政策试验的失败，而是从A省到H市围绕智慧城市项目的政绩链条的崩溃。在这种背景下，试点的制度框架与创新实践正出现“脱耦危机”，由此，地方政府创新过程中所呈现出的问题也转化成为“政绩风险”。

1、信息数据现状难以适应智慧城市的需要

截止目前，信息数据搜集与处理水平离“大数据”与“智慧”的标准存在较大的差距。这意味着，现有水平主要是信息数据平台建设，具体表现在：

第一，H市的数据量总体偏小。一定的数据量是实现“智慧”与“大数据”处理的重要基础。但是，H市是个县级市，能够提供数据量十分有限。H市常住人口仅38万，而且居住分散程度较高，难以产生大量的数据。

“H市其实是个小县城，人口很少，38万本来人就少，然后还有很多是空巢的老人，他们本身生产的数据量就很小，当然也能收一些数据上来，但和我们想像中的‘大数据’还是不一样”。（智慧政务管理中心干部W，编号20170929）

第二，数据管理水平局限性突出。作为县级市，H市的数据管理水平无法适应“智慧”与“大数据”的需要。一方面，H市的行政部门长期没有互联网的基础设施建设与信息技术，在信息数据的储存与处理方面都无法适应“大数据”的要求。与此同时，智慧政务管理中心缺乏从事大数据处理的技术人员，也是数据管理水平难以有效提升的重要原因。

“这里原来是个县，很多信息和数据都没有入网，都是纸质保存。而且还存在很多问题，如果真的要做，等于要重新录入，现在变化这么大，有的还要去核对。你看我们现在就这么几个人，实际上是无法实现。”（智慧政务管理中心挂职干部H，编号20170929）

另一方面，智慧政务管理中心难以突破“数据壁垒”。智慧政务中心在整合各行政部门的数据过程依然面临各个部门的抵制，这其中既有数据敏感性的问题，也有数据存在“部门封地”的问题。2018年3月，H市智慧政务管理中心总结了与其它行政部门在沟通数据整合过程中所面临的实际困难情况（表2）。

2、智慧网格脱嵌于智慧城市治理逻辑

就目前的情况来看，智慧网络日益与智慧城市治理逻辑相偏离，最后出现了“重网格，轻智慧”的现象。主要表现在两个方面：

第一，智慧网格与社区网格角色混乱。智慧网格旨在将“网格”打造为数据生产的末端，从而为大数据处理供给数据基础。但是，由于信息数据现状的局限，智慧网格难以有效地搜集与生产数据。在这种背景下，智慧社区最终被社区网格所吸纳，转化为常规治理的一部分。

“原来是想用网格来搜集数据、处理数据，或者去核对一下储存的信息数据有没有失真，原来也是想做成特有的单元网格，和社区网格区分开。但实际上不可能，单元网格如何脱离社区网格连办公地点都要重新搞，这不现实，所以现在网格都派在社区里，单元网格与社区网格都重合了。”（智慧政务管理中心干部D，编号20171020）

第二，网格员的智慧角色出现异化。网格员是智慧网格中进行数据搜集与处理的自然主体，但从结果来看，网格员基本上已经与智慧城市治理不存在直接关系。由于智慧网格的功能不明确，网格的智慧工作存在“空心化”的问题，从而使网格员只能转化为社区工作人员。其职能也逐渐演化为一个“移动的办事窗口”，从而脱离了“智慧”特征。

“网格能生产出来的数据太少了，网格员都没事干，现在基本等于是给社区加个人。网格员又是由乡镇代管，我们的活和他们的活都混着干。没办法，毕竟现在中心能干的事还是少了点，你不让社区调动他们，也很尴尬”。（智慧政务管理中心网络员C，编号20180303）

由上述分析可见， H市智慧城市项目的结果与国家级试点的目标维度之间存在着客观差距，这种差距使地方政府在“脱耦危机”面前，无法以“松散耦合”的方式维系创新空间。由此可见，H市的智慧城市项目在生产政绩的同时，隐性的政绩风险开始出现。

（三）地方政府化解政绩风险的尝试：创新空间的“再结构化”

在自上而下的制度压力面前，地方政府并非“坐以待毙”。相反，H市的智慧城市项目利用现有的改革成果对政绩风险进行化解。在化解政绩风险的过程中，“脱耦危机”得到控制，“制度—实践”的松散耦合关系得以重新巩固，创新空间也由此实现了“再结构化”。

1、重新定位政绩焦点

为了弥补智慧城市项目的不足，H市重新定位现有政绩的焦点，使现有政绩能够有效地在改革实践中发挥作用。这种风险防控方式由两种具体技术构成。

第一，扩大改革的目标视域。2016年12月起，H市智慧政务管理中心运用现有的信息数据，大力推动“一站式服务”。一方面，将分中心转化为行政服务中心，重点集中在相对高效地为民众提供公共服务；另一方面，利用网格员队伍深入社区的优势，将网格员转化为可移动的“一站式”服务中心。

第二，强化改革的远景目标。虽然H市的智慧城市项目存在明显的改革差距，但H市的智慧政务管理中心依然将国家级试点目标定位为远景目标。通过对远景目标的强化，改革差距则被理解为远景目标的基础。2018年3月，智慧政务管理中心制订了“下一步工作计划”（如表3），从中可以发现，“大数据治理”与“智慧治理”依然是H市改革的远景目标。通过远景目标的进一步强化，改革差距被定位为实现远景目标的阶段性成果。

2、宣传现有改革成果

地方政府通过改革成果进行宣传是降低政绩风险的一个重要手段。H市也通过各种方式对智慧城市项目的现有成果进行积极宣传，扩大改革的社会影响力与正面效应。

第一，扩大媒体宣传力度。H市传媒中心设专岗跟踪智慧政务管理中心的新闻报道，及时地推动H市的智慧城市项目实践能够进入重要媒体的报道中。目前，全国性的人民网、央广网、中国新闻网，以及区域性的DN网等重要媒体都以“大数据”、“智慧治理”为主题对H市的智慧城市项目进行过直接或间接的报道。通过这些积极的宣传内容，H市智慧城市项目取得更为广泛的社会影响力。

第二，承办重要会议与研讨。通过高端会议与论坛的方式，邀请理论界与实务界的重要人物对H市的改革进行评价也是地方政府展开宣传的方式之一。2016年7月，全国性的KXJ创新论坛在H市召开，许多重要官员与专家莅临会议对H市的改革进行考察，并对H市智慧城市项目现状与远景形成了正面评价；2018年1月，多名中国工程院院士也赴H市参观、研讨，并作出了H市改革大有前景的评价。通过这些重要会议与研讨，H市改革获取上级官员与学术精英的支持，从而减轻政绩风险的压力。

3、启动组织联动避险

在现有行政管理体制中，上级领导的主观意志依然是产生政绩风险的关键因素。因此，地方政府还需要通过上下联动的方式保证上级领导在主观意志上对创新实践的支持。H市主要通过以下两种方式来保证上级领导的支持。

第一，接待上级领导视察工作。自2016年以来，智慧政务管理中心多次接待上级领导的视察指导。具有代表性的包括某民主党派中央主席、国家统计局相关领导、全国人大台湾省代表团、A省的省委书记、纪委书记、政法委书记与公安厅长等。在没有出现重大错误的条件前提下，上级领导一般不会轻易否定现有改革成果。因此，H市的智慧城市项目通过上级领导视察为政绩避险提供了保障。

“有的领导会下来，既有检查工作的意思，也有支持试点，希望试点出成果的意思，这本身就是对我们工作的支持。”（智慧政务管理中心干部D，编号20171020）

第二，积极与上级领导沟通情况。如前文所述， A省与H市已经形成了一个政绩生产的链条。在这个链条中，H市改革产生的自身政绩也将对A省的政绩构成影响。因此，H市也积极与上级领导沟通创新中的现实情况与实际困难，争取上级领导的理解。在一般情况下，为了不打击创新动力或保障创新的持续性，上级领导会认可下级政府对现有改革的成绩与改革差距上的解释。

“我们干活，也要让领导知道我们的困难，这是个态度问题。H市的问题是基础差一些，这些困难有的领导多少也知道一些实际情况。一般来讲，领导该压担子还是会压，但让领导知道我们的困难肯定有利于后面的改革。现在我们改革中的问题应该说主要还是由技术力量不足、数据基础差等客观问题造成的，这些都不是人为能够短期改变的。”（智慧政务管理中心干部M，编号20171123）

上述两种方式既有可能通过正式的会议汇报等形式进行，也可能以私下见面等非正式沟通进行。通过这些方式，上下级政府之间能够在组织内部形成联动，共同防控“政绩风险”。对于A省而言，在H市的政府创新工作没有脱嵌于制度框架的前提下，需要认可了H市在智慧城市项目中的现有成果。面对地方政府的现有改革成果，为了不打击地方政府的创新积极性，中央也需要认可地方政府现有的但不充分的改革成绩,容纳省与市在政府创新中的不足。这是为了激励省市进一步深化改革以达到制度压力的要求，同时为创新的持续开展预留空间。在案例中，截止目前为止，中央层面并未对H市试点作出负面评价。这在事实上是通过默许的方式对地方政府的风险防控予以确认。

由上述分析可见，在制度压力面前，地方政府并非消极地对创新实践进行约束，而是通过积极的、有为的“化解风险”保障创新的持续性。通过“化解风险”的实践，制度与实践之间的平衡关系得到重建，松散耦合关系的“脱耦危机”也随之化解。这个过程实质上也是创新空间实现“再结构化”的过程。

04

“政绩安全区”：基于新制度组织学的理论概念

对于地方政府而言，从“创新”到“政绩”显然不是一个“自动滑道”，而会产生相应的政绩风险。但地方政府会作为一个积极地行动者化解风险，从而保障政绩生产的持续稳定。因此，从新制度组织学的视角出发，本文提出一个理论观点——地方政府创新之所以能够持续，是因为在创新过程中存在一种风险化解机制, 使地方政府能够持续性地维持“制度-实践”松散耦合的创新空间，并将“创新实践”转化为“政绩生产”。本文将这种使松散耦合关系得以结构化与稳态化的机制归纳为“政绩安全区”。在“政绩安全区”的机制作用下，由地方政府创新所生成的政绩能够在制度框架内得到庇护，从而使地方政府创新成为持续生产政绩的有效手段。“政绩安全区”既不是行政体制在制度层面的改革，也不是单一级别政府的具体行动，而是纵向政府间关系围绕创新风险而进行的组织重构。从组织学的角度上看，“政绩安全区”既是压力型体制在“理性迷思”下的产物，也是地方政府作为政策企业家积极有为的组织表现。

（一）制度层面：“政绩安全区”是压力性体制的“副产品”

当前，压力型体制已经成为理解中国政治经济模式重要的权力结构基础。压力型体制起源于荣敬本的相关研究，上级政府将许多经济增长指标转化为“政治任务”，从而“采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。但随着中央政府任务布置的变化，压力型体制也被扩大到计划生育、维稳、环保等相应的政策领域。但是，超大国家的现实使压力型体制陷入中央权威体制与地方有效治理之间的深层次矛盾。但是，压力型体制也无法回避制度的“理性迷思”，制度压力与创新实践之间也存在着天然的矛盾。“政绩安全区”是缓解这个深层次矛盾，进而建构松散耦合关系的机制。这种机制在客观上维系压力型体制的持续运转。

一方面，地方政府创新需要中央政治确认为其提供政绩保障。地方政府创新天然地具有偏离中央制度安排的特征，这种“偏离”如果脱嵌于中央的政治确认，其政绩生产是不可持续的。从历史的角度分析，建国以来具有重大意义的地方政府创新，如特区建设、家庭联产承包责任制等之所以能够取得显著成效，都与中央的政治确认密不可分。由此可见，地方政府并不能通过“创新”行为自然地产生政绩，而是需要通过中央的政治确认才能将创新行为嵌入于政绩生产过程，从而使创新成果转化为有意义的政绩效果。

另一方面，中央需要允许地方政府以创新的形式保留适度的灵活性。压力型体制在保障中央制度安排统一性的同时，很难灵活地适应地方社会经济发展的变化。因此，压力型体制下自上而下的政治任务时常具有“模糊性”。尤其在转型期，中央的制度安排与地方社会经济发展的需要之间存在难以避免的差异。因此，在制度范围内为压力型体制保留适度的弹性空间，即允许“松散耦合”关系的存在是地方有效治理的一种现实需要。与此同时，中央也缺乏足够的治理资源对地方政府行为进行全面无缝的监督。

根据上述分析，在压力型体制的宏观制度框架下，事实上存在着一个适度偏离中央统一制度安排却又得到中央政治确认的“政绩安全区”。更进一步而言，“政绩安全区”是自上而下的权力结构在运转过程中出现“异化”的结果，它为地方政府创新提供了外溢于压力型体制的合法性空间，同时也构成了压力型体制的“减压阀”。

（二）实践层面：“政绩安全区”是地方政府集体性的政策企业家行动

压力型体制的制度预置决定了中央政治确认与地方政府创新之间的互动是地方政府创新关键性的组织逻辑。但是，压力型体制与地方政府创新之间的松散耦合关系意味着，地方政府创新依然存在“脱耦危机”，这也是政绩风险的一个重要来源。在这种情况下，地方各级政府也会通过集体行动的方式，争取中央进一步政治确认的方式，进而主动地化解由此产生的政绩风险。

在中国，地方各级政府内嵌于一个自上而下的组织权威结构中。因此，地方政府创新虽然以某一级地方政府为具体场域，但却不是任何一级地方政府的独立行动，而是地方各级政府之间的集体行动，并依赖于上下级政府间的广泛互动。由此可见，在中国，地方政府创新实质上是地方政府作为政策企业家的一种集体性的政策创新或政策创业。

一方面，集体政策创新创业要求地方各级政府共同建构“政绩安全区”。这种集体参与的政策创新创业意味着，任何一个级别的政府创新行为都既需要上级政府的支持，也需要下级政府的具体实践。地方政府创新的政绩生产过程实质上是一个上下级政府之间共同在松散耦合关系的创新空间内生产政绩的过程。因此，为了使这种集体创新能够取得中央的政治确认，地方各级政府之间在政绩生产上也形成了具有相互保护、相互支持协作关系的行为集体。这种协作关系共同保障松散耦合空间能长期存在而形成的结构性互动关系。由此可见，“政绩安全区”是地方各级政府在集体政策创新创业的过程中共同建构出来的组织结果。

另一方面，地方各级政府的责任联带关系稳定了“政绩安全区”。在压力型体制中，属地问责是行政责任分配的基本原则。在实践层面上，上下级政府之间的属地逐级嵌套关系模糊了上下级之间的责任边界，从而形成了上下级政府间相互连带的责任关系。在地方政府创新的过程中，上级政府需要为下级在创新过程的风险进行“责任兜底”。下级政府行为结果越严重，上级的连带责任与监管责任也越大。也正是因为责任联带的存在，上级政府会主动地为下级政府的创新行为提供庇护，并共同建构“政绩安全区”，以保证松散耦合关系的长期可行性。

由上述分析可见，“政绩安全区”的形成是中国纵向政府间互动作用下的一种组织行为，它既反映了压力型体制作用下的非预期结果，同时也是地方上下级政府在集体行动过程中主动性建构的结果。由此，“政绩安全区”呈现出两个层次的结构关系（如图4）。“政绩安全区”是各级政府在组织调适的过程中逐渐形成的维持松散耦合的结构性稳态机制。“政绩安全区”化解了地方政府创新中的风险，从而保障了地方政府的持续性创新。

05

“政绩安全区”的运作机理

以“制度—实践”的松散耦合关系为理论基础对H市智慧城市项目进行过程追踪，可以发现，地方政府创新的持续性有赖于“政绩安全区”使政绩生产得以存续与稳态化。基于地方政府创新的行为特征差异，可以将“政绩安全区”的运作机理分为三个阶段进行分析。阶段I是确定政绩生产合法性空间，阶段II是寻求松散耦合关系的创新空间稳定，阶段III是建立保障政绩生产持续性的结构化机制。

（一）阶段 I：确定政绩生产的合法性空间

在阶段I中，“政绩安全区”的主要作用聚焦于确定政绩生产的合法性。由于这种政绩合法性主要来自于中央的政治确认，因此，在这个阶段中，“政绩安全区”的运转嵌入于压力型体制之中。在压力型体制中，权力高度集中于上级政府中，纵向政府间的权责分配高度依赖于上级政府的授权。在案例中，A省与H市在国家级试点中找到“政绩安全区”的同时，也将地方政府创新紧密嵌入在压力型体制的“理性迷思”中。

“国家试点—A省试点—H市创新”的政绩生产链条在这个意义上是一个压力链条。一方面，通过这个压力链条，中央以政治确认的方式明确政绩生产的合法性空间，从而使各级政府在政绩生产的目标、形式和范围上形成共识。在案例中，国家级试点就是中央对地方政府建设智慧城市的创新行为给予政绩上的政治确认。A省正是在这种政治确认下，明确了“松散耦合”关系的创新空间，才积极申报国家试点项目，推动H市的智慧城市项目转向“示范”。另一方面，在压力链条的作用下，中央层面通过控制地方的晋升与评比等行政资源将自身的意图转化了政策压力，“迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务”。在这个过程中，地方政府创新的行为与“晋升锦标赛”的制度逻辑紧密地嵌套在一起。在案例中，国家级试点中的指标体系就构成了A省与H市推动智慧城市建设的基本任务，也是H市智慧城市项目在政绩生产过程中的焦点。通过这两个方面的作用，“国家级试点—A省试点—H市创新”这一政绩生产链条得以建立，压力型体制的“理性迷思”也转化为创新空间，H市的智慧城市项目才得以在这个创新空间中生成与发展。

（二）阶段 II：寻求松散耦合关系的创新空间稳定

由于压力型体制存在制度的“理性迷思”，从事政策创新的地方政府官员可以利用“制度-实践”的松散耦合关系在较为安全的空间内探索政策创新。虽然，通过对地方政府创新的合法性空间进行确认，地方政府能够进入有序的创新轨道。但是，创新实践中的现实能力与制度压力不可能是完全匹配的，因此，上级政府需要容纳下级政府在创新过程中存在适度的“偏离”，以换取下级政府通过持续性创新适应制度压力的动力。

由此可见，当制度与实践的矛盾激化时，地方各级政府就会以自我保护的方式争取中央对现有改革进行确认，积极寻求重新建构“政绩安全区”，尝试从结构上稳定松散耦合的创新空间。这就促使“政绩安全区”进入第二个创段——寻求松散耦合关系的创新空间稳定。在案例中，中央与A省都容纳了H市在智慧城市项目所在的差距，并引导H市进一步地推进政府创新。在这个阶段中，中央、A省级、H市三级政府之间对“改革差距”形成了共识，即允许下级政府在可控条件下存在差距，但智慧城市项目必须持续进行。通过“政绩安全区”，地方政府的政绩生产具有了持续性空间。

（三）阶段 III：建立保障政绩生产持续性的结构化机制

在上述两个阶段中，在压力型体制内就生成了非预期的组织形态，即作为政策企业家的地方各级政府自发建立起具有共同体特征的集体型组织，从而在这个集体型组织中建立松散耦合关系的结构化机制，以保障政绩生产的持续安全。在案例中，A省与H市并不是两级的独立的政府，而是在“属地原则”作用下形成的一个空间嵌套的共同体。在中央视域中，A省是智慧城市项目的直接负责单位，作为A省下属的H市就不再是行政体制中独立的行政层级，而是包含于A省内的一个政府组织。因此，H市虽然是地方政府创新的核心场域，但却只是作为A省的一部分而存在，发生在H市的智慧城市项目实质上是A省与H市的共有项目。这是也前文中提及的“责任联带关系”的集中表现。在这种组织背景下，A省与H市也需要以“合作”的形式共同面对政绩风险，这也是“政绩安全区”保障政绩生产持续性的关键逻辑。

06

结论与讨论

自改革开放以来，中国地方一级的政策创新常常被认为是经济和治理成功的原因。对于地方政府而言，“创新”既有可能生产政绩，也有可能引发“政绩风险”。因此，尽管关于中国国家以下各级创新的文献如雨后春笋般涌现，学界仍然无法解释为什么各级的官员会从事这种伴有风险和不定性的行为。本文研究发现，由于压力型体制作为“理性迷思”的客观存在，地方政府可以利用“制度-实践”的松散耦合关系在较为安全的空间内探索政策创新创业。与此同时，本文还发现了“政绩安全区”这一使松散耦合关系的创新空间实现结构化的内在机制，该机制有助于地方政府在创新过程中化解风险，从而使创新与政绩的相互统一提供制度支持。

因此，本文得出一个基本结论：“政绩安全区”机制的有效运转是地方政府持续性创新的关键动力机制。在政绩安全区中，地方政府能够持续性地将“创新”转化为“政绩”，从而使地方政府能够在创新实践中持续推进政绩生产。这一基本结论首先突破了“激励（政绩）— 行为（创新）”二元逻辑，发现了从“创新”到“政绩”之间的中介机制；其次，这一结论跳出“政绩生产”与“规避风险”的二元对立。在风险面前，地方政府并不是在两者之间进行权衡，而是通过“政绩安全区”这种积极的风险化解机制保障地方政府的持续创新。从这个角度上看，本文的结论对进一步分析地方政府的组织逻辑具有理论意义。更为重要的是，本文的结论探索了“制度—实践”松散耦合关系背后的结构化机制，丰富了制度的“理性迷思”观点，这在一定程度上推进新制度主义组织学的研究边界，

与此同时，这一基本结论还有助于扩展性地讨论两个中国政府改革的重要理论问题。

第一，该结论有助于进一步解释压力型体制下地方政府创新的可能性。当前，制度主义理论面对难以解释的一个重要问题，即面对巨大的制度惯性以及改革阻力的条件下，如何推动制度变迁？压力型体制也会出现阻碍地方政府创新的“制度惯性”。那么，地方政府创新在“强压力”的“制度惯性”中持续性存在的制度逻辑也是理论的一个盲区。本文提出的“政绩安全区”则为分析这个盲区提供了一种解释。“政绩安全区”从结构上缓解了地方政府创新过程中的政绩压力，从而使地方政府能够在压力型体制的制度惯性中取得持续性的创新动力。

第二，该结论有助于对现有的组织学解释进行补充式修正。当前，学界常以经济学导向的“委托—代理”结构为理论基础，以“非正式关系”为核心概念对地方政府上下级之间的庇护进行了讨论。但是，“委托—代理”结构忽视了在压力型体制中，“非正式关系”必然嵌入于正式制度。否则，非正式关系会因为无法为制度所容纳而难以持续性地发挥作用。因此，本文从新制度主义组织学出发，讨论了“政绩安全区”不是一种下级通过非正式关系抵制上级的政策工具，而是在正式组织权威下，由一系列正式的互动关系构成的运行机制。它在“委托—代理”结构的关系基础上融入了“压力”变量，试图在“委托—代理”结构与压力型体制之间形成一个理论联结。

文章来源：《公共管理学报》2020年第4期

编辑：王智睿

审核：吴晓林