【全文干货】0基础小白也能看懂的，十八大以来的司法改革（上）
本文主要梳理十八大以来，在司法领域完成的改革措施。
司法，与我们每个人的日常生活都息息相关。与其让专业人士“欺负”我们，把持我们的认知，咱不如主动去了解了解，如今这个行当里的最新趋势是些什么吧。
01
讲解司法改革前，先简单介绍一点点关于法律执行的背景知识。法律所保护的利益大致可以分为国家利益，公共利益，个人利益。其中，国家利益、公共利益主要靠行政机关通过行政行为进行保护，个人利益主要通过个人起诉侵权人的方式进行保护。
如，小报记者张三给演员冰冰姐泼脏水，说冰冰姐有个私生子，这有损冰冰姐的名誉权，冰冰姐愤而起诉张三。这就是民事诉讼/民告民。
再如，冰冰姐逃税达2亿多，这就侵犯了国家利益。国税局追缴冰冰姐拖欠的税款，并收取滞纳金、加处罚款，从而维护国家利益。这就是行政行为。
但是，违法行为只要达到一定程度，突破了社会底线，行为就变成犯罪。此时，国家机关必须介入，保证突破社会底线的行为被制裁，维护最基本的社会秩序。
如，冰冰姐的逃税行为过于严重，不仅是行政违法，还是刑事犯罪。一般情况下，公安机关就会对冰冰姐的行为进行调查，并对她本人采取措施，防止冰冰姐跑路。
查清冰冰姐的问题之后，法院对冰冰姐判刑前，需要一个主体代表国家向法院控告冰冰姐，和冰冰姐在法庭上互相伤害。法院则处于中立地位，在双方的互相伤害过程中做出正确判断，这样才能保证司法公正。这个代表国家控告犯罪嫌疑人的机关，就是检察院。上述过程，就是刑事诉讼/官告民。
当然，冰冰姐犯的罪比较特殊——逃税罪有特别规定，只要嫌疑人是初犯，愿意主动补缴税款、滞纳金，接受行政处罚，就不追究刑事责任。因此，冰冰姐补缴税款2亿+，滞纳金2亿+，接受行政处罚2亿+，总计8亿之后，没有追究她的刑事责任。
我们再假设，冰冰姐对国税局的处理决定不服，认为国税局的执法行为违法了，冰冰姐可以将国税局告上法院，和国税局在法庭上相爱相杀。这种诉讼就是行政诉讼/民告官，核心目的就是保证民众监督政府，防止政府滥用职权。
当然，和政府间的民事纠纷也可以是民告民，比如冰冰姐为某产锁大县走秀，被县政府拖欠了出场费。
上述背景知识介绍完毕。下面开始介绍中国此次司法改革的主要内容。
02
司法的专业化改革
司法专业化改革主要目的为，通过司法专业化、精英化提升司法机关工作效率，解决现实中普遍存在的案多人少问题。
十八大之后，中央在经济上决定进行供给侧结构改革，其中的重要内容就是通过强化税收、环保、安全生产等方面的执法力度，倒逼企业规范运行。同时，银行紧缩银根，导致许多长期通过借新账还旧账续命的僵尸企业破产。
2018年3月6日，最高法在新闻发布会上提出，僵尸企业不适合破产重整
这些措施固然有利于未来经济的持续健康发展，但是短期内会导致许多企业破产，员工失业。这一背景下，许多原先被经济发展所掩盖的社会矛盾开始出现，司法机关的案件大量增加。
例如，甲企业借钱给许多企业。经济形势较好时，甲企业自然不急着讨还借款——打官司讨债的时间足够赚更多的钱了。在供给侧改革的背景下，甲企业不能赚更多新钱，还银行贷款、交税、以及工人劳保的压力增加，甲企业打官司要账的动力自然增加。很多原先不会产生的民事/“民告民”案件就这么发生了。
再如，甲乙是邻居，一向关系不好。过去双方工作繁忙，纵然关系紧张也没时间吵架，不会发生矛盾。现在双方都因公司破产失业，心情不好加上有时间吵架，双方矛盾就有激化的可能性，甚至进一步演变成犯罪。
一些原先不会发生的刑事/“官告民”案件在这一背景下就产生了。
2018年，最高法发布行政诉讼司法解释
本节所述的司法专业化改革，就是为了在不增加人员数量，提高财政开支的大背景下，更好的盘活现有人力资源，解决案件增加的问题。
（一）员额制改革
改革前：法检编制内人员分工并不明确。
改革后：法检编制内公务员按专业区分为三类。
影响：通过分工提高司法专业化水平和司法效率。
以下是详细介绍：
员额制改革内容为，对各级法院、检察院内部的政法专项编制人员进行区分，具体分为三类人员：行政管理人员、法官/检察官、司法辅助人员（一般称“法官/检察官助理”）。
其中，法官/检察官的人数不得超过政法专项编制人员的39%。这一数字由已经逝世的北大杰出校友，上海市高院原副院长邹碧华提出，经多方论证后为最高决策层采纳。
现有的公开资料没有说明39%这一数字如何得出。镇政研室的钟主任推测，这可能主要来自邹院长多年在发达地区司法系统工作的经验积累，不然不会出现后面的问题。
英年早逝的邹碧华（1967-2014）
当然，上述三类人员的区分并不绝对。只要符合成为法官、检察官的条件，出现名额空白，辅助人员也能当法官、检察官。后两者中的有德之人，也能通过自我奋斗成为行政管理人员。行政管理人员也可以同时担任法官、检察官。
员额制的初衷为，让法官、检察官只负责最核心的审判、公诉业务，其他事务性工作——包括，庭审记录、文书送达、联系当事人、诉前调解、召开庭前会议等等——都由司法辅助人员负责，由此提升司法的专业化水平和司法效率。
在改革前，上述事务性工作除庭审记录由书记员负责外，其他事项都需要法官、检察官亲自处理。有些法院人手不够，甚至需要法官自己边审判边记录。
入额检察官面对国旗宣誓
这些问题的根本原因固然是司法机关本身人力不足，但司法机关没有将现有人力资源进行更好的配置也是重要原因。员额制改革的主要进步在于，明确了司法辅助人员的角色定位，通过分工提升办案效率。
从目前的改革效果来看，发达地区的员额制改革效果较好。
这些地方财力雄厚，基本可以实现一个法官配一个书记员和法官助理；一个检察官配一个检察官助理。其次，这里人才济济，司法辅助人员整体学历高、专业知识丰富，年纪轻、有活力，法官、检察官和辅助人员之间工作配合也较为高效，提高了专业化水平和工作效率。
2016年，成都法院启动什哦安辅助人员改革试点研讨会
在条件不太好的基层，员额制改革的效果相对有限。具体原因如下。
第一，在制度层面上，行政管理人员和法官、检察官并未彻底割裂。
因此，在各级法检，被遴选为法官、检察官的首先是各种院领导。由于日常的行政事务非常耗费时间，这些领导每年只能象征性的审判、起诉个别案件，甚至根本不办案件。
基层司法机关的法官、检察官名额相对上级机关较少。
领导不审判，却占据了名额，很多过去的业务骨干反而因此不能从事业务。这一点和当年邹碧华设计39%法官、检察官名额的初衷是背道而驰的。当年设计的时候没有考虑到这一点，还是相关建议在决策时被否决，不得而知。但是，行政领导挤占业务名额，导致业务人员不足的情况是客观事实。
第二，法官、检察官对司法辅助人员并没有制度化的激励和惩戒措施。
如果管理者不能决定被管理者的收入和前途，管理效果就要大打折扣。在基层，很多过去在审判庭、检查室以外的科室任职的老同志都被确定为司法辅助人员。这帮老同志往往德高望重。法官、检察官指挥不了这种助理。最终法官、检察官还得自己做杂事。
（二）司法责任制改革
改革前：审者不判，判者不审。
改革后：审理者裁判，裁判者负责。
影响：权力、责任相匹配。但仍有不匹配之处。
以下是详细介绍：
司法责任制改革以上文所述的员额制改革为基础。
在改革前，各级法院的生效法律文书——如，判决书、裁判书——只有法院院长、副院长和派出法庭的庭长、副庭长才有资格签发，实际审判、起诉的法官反而无签署权。
这样的直接后果就是“审者不判、判者不审”。
广东省的判决书与裁判书
改革后，实际办理案件的法官、检察官有资格签发有对外效力的法律文书，相关行政领导的文书签发权被剥夺。同时，在判决书、裁判书上签字的法官对本案中出现的问题终身承担责任。
一些人认为，这一制度可能破坏了法治原则下的时效性原则，终身追责太严厉。本文倒是认为这一点无关紧要。
致命的批评在于，院党组、院审判委员会的决定，法官必须服从。这可能导致法官、检察官为上级的错误命令“背黑锅”的情况。较为极端的例子是王桂荣案。这位法官依照院审判委员会的决定作出判决。后来，案件被认定为错案，王作为主审法官被认定为玩忽职守罪，判处有期徒刑一年九个月。
03
司法的去地方化改革
司法的去地方化，主要是为了从司法层面解决地方保护主义问题。
早在2013年，《人民法院报》便发表了讨论司法去地方化的文章
我国长期强调以经济建设为中心，以GDP为指标考核干部，这固然有助于提升各级领导干部发展经济的积极性，但是也容易促使地方干部通过权力保护本地企业，扭曲市场竞争，阻碍市场运行。
过去，司法是地方政府搞地方保护的重要手段。
很多大企业依仗自己是本地利税大户，肆意采用非法手段“做大做强”。经济纠纷案件原则上由被告所在地法院审判，许多被非法手段坑过的企业或个人来到相关企业所在地法院进行起诉时，地方政府往往采用各种手段迫使法院为本地经济建设“保驾护航”。
本节的改革措施主要是为了解决这一问题。
2018年，上海司法去地方化改革
（一）省级以下人财统管
改革前：各级司法机关工作经费、人员待遇由上级司法机关和同级政府按比例拨款；法官、检察官的遴选和惩戒本机关即可决定。
改革后：省级以下司法机关大部分工作经费、全部司法编制人员工资福利由省级财政保障；法官、检察官的遴选和惩戒由省级机关最终决定。
影响：增加司法的公正性，提高司法机关人员待遇。
以下是详细介绍：
1、财政方面的改革
经费方面的改革为，检法两家的大部分工作经费、政法专项编制人员的全部工资待遇由省级财政保障，与地方脱离关系。
2017年，辽宁省检察院召开省级以下财务统管座谈会
（1）工作经费
过去，地方检法的工作经费由上级和地方按比例提供。但是，一直到第六任政法委书记上任前，地方财政拨款一直是司法机关工作经费的主要来源，上级机关拨款较少。
这是过去地方政府影响司法机关的重要手段——法院的经费主要来自地方政府，自然唯地方政府之命是从。
他上任后，由于其强势作风，司法机关收到的上级拨款大量增加。许多地方已经实现了中央直接对县级司法机关直接拨款，防止中间截留。具体到微观层面，我们可以看到的是，许多法院、检察院的办公场所甚至比同级党委、政府的办公场所更好。这就是这一事实的体现。
十八届三中、四中全会之后，更是直接由省财政统一负责地方司法机关的工作经费。离开了本地财政拨款，地方法院、检察院也能正常运行。
但是，这不意味着司法机关能完全脱离地方财政。司法机关对地方财政的依赖，主要体现在人力资源上。省财政供养的人员仅限于有政法编制的人员，即，上文员额制改革中所涉及的三类人员。
2019年，广东省司法系统招募事业编人员的公告
三类人员之外，司法机关内部还存在着地方财政供养的事业编人员和自己通过合同聘用人员。前者完全依赖地方财政供养，后者部分待遇需要地方财政保障。
这两类人员虽然不负责最核心的办案业务，但是司法机关的工作开展需要这类人。如果司法机关和地方政府关系极度紧张，地方政府还是可以通过减少分配事业编人员、降低拨款来影响司法机关工作的。
（2）人员工资
和工作经费类似，过去的政法专项编制人员工资也由上级财政、地方财政按比例分摊。
改革后，省级以下的所有政法专项编制人员的工资、福利全部由省级财政保障。司法机关负责核心业务的工作人员不必担心自己的工资被地方减少、停发而不敢依法办案。这在过去是地方施压的重要手段。当然，上节所述的事业编人员和合同工就没这种待遇了。
这次改革使得法官和检察官的管理、待遇整体剥离了公务员系统，提升了司法专业化程度。
法官的管理剥离，由下文的省级以下统管叙述。在待遇方面，检察官、法官的收入大幅提高，提升了相关业务人员的积极性。特别是在基层，法官、检察官的月薪可以比同级别的公务员高出许多，可以达到年薪10万+。这在基层还称得上高薪。
在肖扬担任最高法院长期间，曾经试图完成这一目标。奈何肖院长能量有限，只是增加了一些一级法官、二级法官这类法官等级，法官的待遇还是和公务员一样，按行政级别确定。此次员额制改革在提高人员待遇层面的进步是不容否定的。
肖扬（1938-2019）
2、人事方面的改革
第一，在省一级新成立了法官、检察官遴选委员会、惩戒委员会。
遴选委员会负责确定员额制下的法官、检察官人选。其制度逻辑如下。在员额制改革后，新加入法检队伍的人员要成为法官、检察官，必须先通过法律职业资格考试和公务员考试，获取法律职业资格并进入国家机关，再经遴选委员会钦定成为法官、检察官。
此时的相关人员身份是初任法官、检察官。司法改革后，初任法官、检察官原则上在基层法检任职。在上级法院、检察院法官、检察官出现空缺时，由遴选委员会对符合条件的下级法官、检察官遴选至上级机关。
惩戒委员会的制度逻辑如下：
法官、检察官由于其工作专业化程度高，存在一些特别的行为规范。如，不得私自单独会见一方当事人、不得未经请示使用当事人财物等等。这些规范主要体现在《法官法》、《检察官法》中。这些规范需要有专门机关监督执行。
其次，判断法官、检察官的行为是否是枉法办案也需要专业知识。这一判断需要懂业务的专门机关进行。改革后，这两大职能由惩戒委员会行使。
在司法改革前，遴选委员会、惩戒委员会的职能主要由各司法机关内的政治部负责。
这种自己遴选、自己惩戒的制度安排，容易导致选拔上的地方性、封闭性；也难以保证惩戒的公正性——政治部工作人员和法官、检察官低头不见抬头见，难免徇私情，监督力度有限。现在由省一级负责遴选法官、检察官，并对其违规行为进行惩戒，增加了公平性和公正性。
当然，这次司法改革仅仅设立相关机构，没有对机构工作程序，遴选、惩戒标准，当事人救济等事项进行细化规定。
最典型的例子是，遴选委员会、惩戒委员会设在哪个机关，都没有明确规定。有的地方设在省人大，有的设在省政法委，有的设在省高院、省检察院。谁有能量，就能抢到这个权力。谁主管这一工作，谁就对相关事项说了算。上述漏洞可能影响这次改革的效果。
例如设在最高法下的最高法法官遴选委员会
需要强调的是，法检内部的人事提拔制度没有变化，仍然依照党的组织原则和国家机关工作人员的选任程序进行。地方党委、人大依旧对所在地法检的人事提拔有较大影响力。
如，提拔张三担任法院副院长，需要院党组作出决定，经政法委、组织部门、纪检部门同意后，由党委常委会作出决定。之后由党委向人大常委会提出建议，人大常委会正式任命该副院长。
从上述叙述中可知，法院、检察院省级以下人财物统管，其实只是增加了司法机关及其工作人员财政上的独立性，并强化了工作人员的垂直管理。毫无疑问，这种独立增加了司法机关工作人员依法办案的底气。
当然，司法机关并没有完全剥离地方，仍然需要和地方在人事、财政层面打交道。但这也并非坏事。毕竟司法也要考虑到地方的实际情况。过于独立、过于依赖地方都是有问题的。
（二）设立跨行政区划法院和专门法院
改革前：除铁路运输法院、军事法院等特殊法院外，各级法院的管辖范围和行政区划一致。
改革后：增加许多跨行政区划的法院，部分省内法院的管辖范围和行政区划也一定程度上分离，并增加了负责某类特殊案件案件的专门法院。
影响：增加司法的独立性、公正性，提高司法机关在专业领域的业务能力。
以下是详细介绍：
最高法院在沈阳、西安、深圳、重庆。郑州、南京设6个巡回法庭，审理本大区内本应由最高法院处理的跨省民事、行政案件和部分申诉再审的刑事案件。这些巡回法庭的生效裁判与最高法院的生效裁判效力相同。
第一巡回法庭在广东成立。时任中央政治局委员、广东省书记胡春华和最高人民法院院长周强出席揭牌仪式。
最高法院的行为动因，从事实层面来说，主要是为了对来北京最高法的上访人员进行分流。
其次，这样可以增加6个法院系统的正省级干部名额和成倍的副省级干部名额。
除最高法院之外，一些省高院也对设立跨行政区划法院进行了试点。
如，京津冀一体化过程中，三地省高院相互协调，对一些专业性案件进行了分工，设立或选择一些法院负责三地的某一类专业案件的一审。
在北京成立知识产权法院负责知识产权案件，天津选择海事法院负责海商案件，河北选择个别中院负责环保案件。这一措施除响应国家京津冀一体化的大战略外，还有利于集中专业人员应对上述专业问题，促进专门知识积累，提升工作效率。
北京知识产权法院。
再如，在地市内专门选择一个基层法院负责本地市内的所有行政诉讼一审案件的审理。由于行政诉讼案件数量较少，基层法院行政庭往往难以完成办案任务，导致人力浪费。
行政诉讼的被告是行政机关，行政机关所在地法院进行一审，难免偏袒被告，难以保证法院的中立性。
将一个地市的行政诉讼案件集中在一个特定基层法院审理，其他基层法院就不必设行政庭，全部法官集中精力于数量较多的民事、刑事案件，减少了人力浪费。
其次，这提高了特定法院行政庭法官对行政诉讼业务的熟练度，增强了法院的中立性。我国基建较为发达，原被告在一个地市内多跑点路这种制度成本基本可以忽略不计。
总体而言，上述改革对解决过去存在的过度地方保护主义问题是有积极意义的，并有利于提升司法专业化和办案效率。
感谢各位读者的观看。司法改革（下）将继续讲解剩余的司法改革措施。敬请期待！
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