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为啥监察部、反贪局都“消失”了?——通俗易懂的纪检监察体制改革(上)

镇长助理 大树镇长 2021-07-04


01


1月12日,纪录片《国家监察》在央视播出,云南省委原书记秦光荣,贵州原省委常委、原副省长王晓光,河北省政协原副主席艾文礼,华融集团原党委书记、董事长赖小民悉数出镜,他们的腐败行为让人触目惊心:


秦光荣在北京和老家均有豪宅,主建筑面积均超过1000平米;更不必说其收受的现金,和琳琅满目的珠宝、玉石、黄金。秦光荣不仅自己腐败,还全家齐上阵,从妻子到儿子都前腐后继,收受各种礼品、现金。


图为秦光荣在北京市通州区的别墅


王晓光被采取措施后,纪委监委在其家中搜出的茅台多达四千多瓶。这还不算他在被采取措施前,为了逃避调查而倒往下水道的无数坛年份茅台。


逃过下水道劫难的茅台


艾文礼除收受两套北京房产外,投案时主动上交的礼品多达三个箱子,堆满了会议室的大半边桌子,价值总计6478万余元。


     图为艾文礼投案时,纪委监委清点涉案财物时的情形


赖小民藏匿受贿款的“超市”,光现金就藏了两个多亿。除现金外,他还收受各种房产、名车、名表、黄金、字画。


尽管调查机关2018年4月便对赖小民采取双规措施进行调查,但直到2020年1月都没有完成对赖小民犯罪数额的认定——相关的款物实在太多了,办案机关清点不过来。


赖小民的“超市”


这些腐败现象被查处的背后,是国家监察体制改革顺利完成,监查范围扩大,监查力量整合。监察委员会这一反腐利器出鞘,腐败分子无处藏身。


让我们把目光回溯两年前,2018年2月26日,十九届三中全会在北京开幕,审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。


2019年3月5日,十三届全国人大一次会议在北京召开,审议通过《中华人民共和国宪法》(修正案)、《监察法》和《关于国务院机构改革方案的决定》,正式在国家层面实施机构改革。纪检监察领域的相关改革措施也正式在全国范围内实施。


本文接下来将梳理十八大以来,纪检监察领域业已发生的改革,让读者了解这一风暴背后的幕后英雄。


02


在正文之前,小钟先用一个小案例给各位讲解一下改革前相关机构的工作流程,让大家对此有一个大致了解。


如,张三同志是一个与多名异性发生或保持不正当性关系;严重违反党的纪律,毫无“四个意识”,拒不落实“两个维护”的政治责任;十八大之后仍然不收敛不收手,十九大之后仍然不思改不思止,经济上贪婪,政治上堕落,人格上低劣的党政干部。


一个类似的例子


改革前,纪委监察部门、反贪局都可以对张三进行调查。


剧本一:纪委监察部门是起点。


纪委监察部门采用各种手段对相关事实进行初查,大致确认举报内容属实,张三涉嫌违纪违法。之后,纪委监察部门会对张三进行立案,采取双规措施,并向发布公告,张三正在接受组织调查。其中,纪委调查违(党)纪行为监察部门调查(行政)违法行为


调查结束后,纪委监察部门会再次发布公告,将张三的问题描述一遍,最后指出,经党委常委会批准,张三被开除党籍、开除公职,涉嫌犯罪问题移送检察院。


此时,案件从纪委移送检察院,由检察院反贪局按照剧本二对张三的职务犯罪问题进行调查。


剧本二:反贪局是起点。


反贪局经过调查,有证据证明张三涉嫌刑事违法,对张三进行拘留,之后决定逮捕。调查完毕后,案件从检察院反贪局移送到公诉部门。公诉部门审查起诉后,向法院起诉。法院判决后交执行部门执行刑罚,案件了结。


汉东反贪局局长侯亮平,就是“剧本二”


读者可以看出,纪委监察部门、反贪局都可以独立对张三进行调查,存在重复劳动;调查涉及的部门也较多(党委、政府、检察院都参与),任何一个环节出问题都可能导致张三得不到应有的惩处。


03


这是此次改革前,纪检监察领域存在的典型问题,改革需求较为迫切。


下面开始介绍此次纪检监察体制改革的具体内容。


一、纪检监察外部改革


改革前:监督范围存在空白;监督力量分散,效率低。


改革后:监督范围覆盖所有公职人员;成立监察委员会,与各级纪委合署办公,多数监督力量统归纪委监委行使。


影响:监督范围全覆盖,整合监察力量,提高监督力度和效率。


(一)规范制定层面的改革


1、改革背景


改革前,公职人员需要遵守的行为规范分为三个层次,具体包括,党纪,行政法,刑法。


党纪只约束党员干部,要求最为严厉。毕竟干部掌握权力,必须遵守许多普通人不需要遵守的规范,受更多约束。



以此规定为例。任何国家的国家法都不可能对公职人员的配偶、子女进行执业限制。但在中国,党的干部就必须受这种比普通人更严厉的约束。


违反党纪的后果包括,警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。需要额外指出的是,留党察看、开除党籍都必须开除党内职务。


     图为《中国共产党章程》


行政法约束所有行政机关工作人员,要求适中,违反的最严重后果是开除公职(剥夺公务员身份,不再行使公权力)。


实践中,开除党籍、开除公职往往并称为“双开”。


此处小钟需要额外说明一下,“政府”这一词汇有两种含义,广义上的政府包括所有的国家机关;狭义上的政府仅仅指国家机关中的行政分支,即,中央的国务院,地方的省、市、县、镇政府。本文接下来对狭义上的政府尽量以“行政机关”指代,防止混淆。“政府”一词也请读者结合语境进行理解。


刑法约束所有公民、组织,要求较低,是公共生活的行为底线;违反后果也最为严厉,最高可以直接剥夺生命、自由。


读者们已经可以看出,上述规范体系存在空白——如果一个主体行使公权力,但是不属于党员和行政机关工作人员,其不构成犯罪的一般违法行为便无法处罚,此时便产生处罚的空白地带。这类人员包括,在人大、政协、企事业单位、社会团体内担任领导职务的民主党派、无党派人士。


例如,张三作为民主党派人士,担任人大副主任或政协副主席(这在实践中经常发生),党纪和行政法都约束不了张三。如果张三收受贿赂,但数额不达到刑法规定的犯罪标准(如果达到犯罪标准,反贪局可以侦查),那么张三这种“违法”行为就没办法被惩处。


 张三:谁能治我


2、改革措施


此次改革将行政法中监督公职人员的部分变为独立的监察法,适用范围扩大到所有国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员。


简单来说,今天在国家财政供养的组织内担任领导职务的人都受监察法约束,过去存在的监督空白被填补。


以上文例子作为对比,张三是民主党派人士,担任政协副主席,其收受贿赂但数额不到犯罪标准,此时其构成政务违法,下文的监察委员会可以依据《监察法》对其作出政务处分,惩戒他的违法行为。


当前,《监察法》已经制定并生效。《政务处分法》、《监察官法》等监察法律尚在制定阶段。


(二)规范执行层面的改革


1、改革背景


改革前,党纪由党的纪律检查委员会执行。


行政法由行政机关执行,其中监督公职人员的行政法由行政机关内的监察部门(包括,监察部、监察厅、监察局等)执行。


刑法中涉及公职人员职务犯罪的规范由检察院反贪局执行,国家机关工作人员以外主体的职务犯罪由公安部门主管。


除上述机关外,还有一个负责监督的机构,即,预防腐败局。这一机构隶属于行政机关,并不负责具体个案,其主要职能是,研究和制定预防腐败的规划、法规;进行反腐败国际合作。


纪委、监察部门和反贪局长期分立的原因如下:


从历史上说,纪委的设立是我党基于现实情况独立作出的重大决策,没有照搬任何外国的现成经验——革命年代最早设立这一机构是为了确保党的秘密、执行党的纪律,防止出现叛徒;在建设、改革年代恢复这一机构,是为了保证全党在新形势下的纯洁。


纪委始自革命斗争年代


监察部的设立,主要源于建国初期对苏联政体的学习。


苏联在政府内部设立监察部,主要受列宁思想的影响,即,在政府内部设立由民众参与的监察机关进行自我监督,防止政府腐化蜕变。因此,建国之后监察部的存废也常因中苏关系而反复。


反贪局的设立是历史原因和现实原因双重作用的结果。《司法改革》(下)一文已经指出,代表国家提出公诉的权力在全世界普遍由行政机关的内部机构行使,而非设立一个单独机关行使。


中国的检察院独立于行政机关,并在政体层面拥有“法律监督”地位,主要受苏联影响——苏联的检察院独立于行政机关之外,对一切国家机关进行法律监督,其法律监督的形式也包括对职务犯罪进行侦查。


除历史原因外,改革开放后重新设立反贪局也有现实原因——成立专门机构侦查职务犯罪,填补规范执行的空白;并对纪委、监察部进行制约。


改革开放后首个设立的反贪局


上述历史层面的梳理可以看出,此次纪检监察体制改革前的反腐败格局并不是顶层设计的结果,而是在诸多历史和现实因素交织下形成的。许多问题也由此发生:


纪委、监察部门、检察院反贪部门的职能存在重合之处,导致重复劳动和资源浪费;相关部门之间也可能因为信息沟通不畅拉低办效率。


更重要的是,一个案件需要各个环节的部门相互间密切配合才能圆满完成。环节过多,中途出问题影响案件结果的可能性就会增加。


涉及的部门太多,有时让人无所适从


过去,纪委调查违纪行为,监察部门调查行政违法行为。在调查、作出决定后,如果当事人还存在刑事违法,则在开除党籍、公职后,将人和文书、证据、线索等移交检察院反贪局,由反贪局对刑事违法行为进行侦查,走司法程序追究刑事责任。


例如,在全国留置第一案——2014年的郭海案中,郭海作为国企领导,不属于国家机关工作人员,其职务犯罪行为检察院反贪局无权侦查,由公安机关侦查;其作为党员,其违纪行为由纪委处理。



两路人马互不沟通,公安机关又不擅长侦查职务犯罪。此次监察体制改革前,案件搁置三年难以解决,以至于山西坊间流言纷纷。


另一方面,如果反贪局直接侦查犯罪嫌疑人的刑事违法行为,则需要在司法程序完结后告知纪委、监察部门,由后两个机关对嫌疑人进行党务、政务处分。反贪局不能直接作出相关处理决定。


实践中曾经出现案例,检察院反贪局侦查公职人员职务犯罪案件,法院判决有期徒刑,但司法机关未和纪委监察部门进行沟通,导致此人没有被开除党籍、公职,在监狱服刑期间仍正常领取了一段时间的工资、补贴和奖金。


毫无疑问,由一个机关进行上述三类调查效率更高,实践中却由多个机关分几次进行,相关的处理决定也由不同机关分别作出。这种制度配置严重影响了办案效率。


 关于纪委和监察部合署办公的文件


考虑到上述因素,1993年,党的纪委和行政机关内的监察部门实现合署办公,即,具体工作人员是同一拨人,对外拥有纪委和监察机关两个身份。一段时间内,对这一机关的称呼一般为“中央纪委监察部”、“省纪委监察厅”,原因就在于此。


这一期间内,纪委监察部门这一套人马主要受党委领导,监察部门的一把手(监察部长、厅长、局长等)一般兼任纪委副书记,在本单位内部分管行政监察事务。


但监察部门依旧是行政机关的组成部门,需要对行政机关首长(国务院总理、省长、市长、县长等)负责。这也意味着,对行政机关的监察,除接受党的领导外,还要接受行政机关自身的领导。某种程度上,行政监察就是自己监督自己,监督效果可想而知。


2、改革内容


第一,组建监察委员会。


监察委员会与政府、法院、检察院平行,成为独立的国家机关。监察委员会和各级党的纪律监察委员会合署办公。



一套人马,两个牌子”是合署办公的典型特点。纪委监委的实际工作人员是同一拨人,但是有纪委、监委两个身份。


行政机关内的监察部门、预防腐败局;检察院反贪局并入纪委监委,前述两机构的相关职能(行政监察,制定反腐败规划、法规,反腐败国际合作,侦查职务犯罪)也交由纪委监委行使。此外,公安机关对部分企事业单位、社会团体的职务犯罪侦查权也交由监察委员会行使。


由此,行政机关不再负责监察事务,监察权与行政权彻底分离。涉及公职人员监督的规范基本都由一个机关执行,提高了执行力度和效率。


这一措施执行后,公职人员违反党纪、政务法、刑法的行为基本由纪委监委进行调查,党务、政务处分也由纪委监委一个机关统一作出;涉及犯罪部分交检察院审查起诉,法院作出判决。


追究刑事责任的制度设置较为特殊,主要目的在于保障人权。在对个人判处刑罚前,需要经过审判,给被告人申辩的权利。为保证法院的中立地位,需要有一个专门的机关代表国家控告犯罪嫌疑人。在我国,这一控诉职能由检察院统一行使。


因此,纪委监委可以直接作出党务、政务处分。但在追究刑事责任方面,纪委监委只能调查。调查完毕后交检察院公诉,法院判决。


上述改革措施实现了一体监察,避免了资源浪费、重复劳动;防止不同部门沟通不畅削弱处罚力度,提高了办案效率。


例如,改革前因多头办案搁置三年的郭海案,在纪检监察体制改革后,由纪委监委统一进行调查,从采取留置措施到法院判决仅用时三个月,充分体现了改革后纪委监委办案效率的提升。



第二,纪检监察全覆盖。


过去不派驻纪检监察部门的人大、政协、党务部门(如,组织部、宣传部、政法委等)、企事业单位、社会团体等,现在都要派驻纪检组、纪工委或纪检委员/监察专员,实现监察全覆盖,提高监督广度和深度。


图为中国贵州茅台酒厂(集团)有限责任公司监察专员办公室。向国有企业派驻监察专员,是监察全覆盖的重要举措。

 

04


感谢各位读者的耐心阅读,希望能给大家带来些许收获。


本文主要介绍纪委监委与其他机关、监督对象的关系。成立监察委员会为一体监督创造前提,而纪委监委内部的革新则是有效监督的根本保证。


正如习主席所说,打铁还需自身硬。


纪检监察体制改革(下)将继续讲解纪检监察部门内部曾经存在的问题——如,“灯下黑”问题监督者与被监督者形成利益共同体问题等,以及纪委监委如何通过内部的制度变革解决问题


敬请期待。


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