尚权推荐丨郭烁：《法律援助法》出台：中国人权保障事业的重要进步

编者按

2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》经十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过，已于2022年1月1日起施行。《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式确立了法律援助的基本原则和基本制度，并以制度化的方式为法律援助制度积极应对新时代社会主要矛盾、满足人民群众日益增长的法律服务需求提供了坚强的保证，开启了我国法律援助制度发展的“国家法”时代。为进一步强化对《法律援助法》的理解，推动《法律援助法》的正确实施，《中国法律》2021年第6期特邀请华东政法大学叶青教授、中南财经政法大学姚莉教授、中国政法大学吴宏耀及郭烁教授、中国人民大学杜磊副教授等学者对《法律援助法》做深入解读。现将各篇文章全文转载，以飨读者。

《法律援助法》出台：

中国人权保障事业的重要进步

郭烁

中国政法大学

诉讼法学研究院教授

邢万里

北京交通大学

法学院硕士研究生

2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国法律援助法》，这是中国第一部关于法律援助的综合性、基础性法律。

在此之前，中国法律援助主要的法律渊源是2003年颁布的《法律援助条例》；应当说，该条例在中国法律援助制度的孕育、发展阶段功不可没，不过18年间时移事易，《法律援助条例》早已不能满足实践需求。2012年《刑事诉讼法》修改虽然一定程度上缓解了法律援助立法与实践的脱节，但一方面《刑事诉讼法》不可能对法律援助的每一个方面都作出详尽规定，另一方面2012年《刑事诉讼法》修改距今已又有9年之久，在此期间刑事诉讼程序推行了速裁程序、认罪认罚从宽程序、以审判为中心等数项改革措施，刑事诉讼面貌焕然一新，刑事法律援助制度作为刑事诉讼程序的重要配套制度，急需根据刑事诉讼的最新发展做相应修改和补充。

正是在此背景下，法律援助立法问题逐渐受到党和国家的重视。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保障人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”2015年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，该意见提出推进法律援助立法工作，提高法治化水平，为法律援助立法工作指明了方向。2018年9月7日，《十三届全国人大常委会立法规划》将法律援助法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2021年8月20日，《法律援助法》经过三次审议最终通过。这标志着中国法律援助的主要法律渊源从行政法规向法律的跃迁，法律援助作为一项司法救济制度与人权保障制度得到了应有的重视。

一、拓宽了提供法律援助的渠道

法律援助与国家物质帮助等其他社会保障体系一样，都是宪法统摄下人权保障体系中的组成部分。法律援助制度同时也是现代国家法律制度的重要组成部分，能否建立起完善的法律援助制度，既是衡量一个国家法制是否健全、司法人权保障机制是否完善的重要标志，也是衡量其司法文明进步乃至社会文明进步程度的重要尺度。

法律援助制度是人本主义法律观和实质司法正义观的实践。1996年法律援助制度筹划之初，时任司法部部长、党组书记的肖扬在与法律援助中心筹备组负责人的宫晓冰谈话中提到，“我一直认为,司法公正是社会公正的最后防线,如果一个国家没有司法公正可言,社会公正就无从谈起。没有社会公正的国家是不可能发展市场经济的，也是不可能建立完善社会主义制度的。在多大程度上实现司法公正,是衡量国家法制完善和司法机制健全程度的主要标志。”“他最初萌发建立中国法律援助制度的想法……目的是要解决在改革开放不断深化的形势下，公民之间由于贫富悬殊而存在的获得法律服务权利不平等的问题……没有这一机制的保障，司法公正就无从谈起……人们就有可能把社会主义的法院指责为"有理无钱莫进来"的"衙门"，这是一个关系到法律和国家本质的政治问题、原则问题。”法律服务尤其是诉讼服务是国家提供的公共服务，而法律援助制度便是保障每个公民能够平等获得该种公共服务的重要保障。现代法律援助制度是国家为了保障社会成员平等实现法律所赋予的权利而建立的一项司法保障制度，是国家法律制度及司法公正体系的重要组成部分。

时下《法律援助法》出台，是人本主义法律观和司法正义观的最新实践。全国人大监察和司法委员会副主任委员张苏军在2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上关于《中华人民共和国法律援助法（草案）》的说明中指出，“法律援助工作是体现以人民为中心的发展思想，切实维护人民群众合法权益的一项重要民生工程，有利于贯彻公民在法律面前一律平等的宪法原则，使公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能获得必要的法律服务；有利于保障社会公平正义，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”

《法律援助法》柔化了社会风气，提高了普通百姓对于平等与公正的期待值。具体来说，首先，《法律援助法》第三条确立了“坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合”的基本原则，为法律援助工作的开展指引了方向。其次，法律援助面向的对象也从2003年《法律援助条例》“经济困难的公民”扩大为了“公民和有关当事人”，不再局限于于经济困难的援助原因。获得法律援助的限制也越来越少，门坎越来越低，使得法律服务真正成为一项向普通百姓开放的民生工程。再次，《法律援助法》不只是扩大了法律援助的范围，而且更加注重法律援助的质量，《法律援助法》第五十四条规定县级以上人民政府司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力。除了对法律援助机构课以对法律援助人员的培训义务外，《法律援助法》还要求司法行政机构应当建立法律援助工作投诉查处制度（第56条）、法律援助服务质量考核制度（第57条）、法律援助信息公开制度（第58条）、运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，督促法律援助人员提升服务质量（第59条）。总之，《法律援助法》相比于《法律援助条例》让普通百姓能有更切实的机会享受法律援助的国家公共服务，并进而通过法律援助服务维护个人权益。某种意义上讲，每增加一个通过法律援助得以维护个人权益的案件，普通民众对于国家的信任，对于法治的信仰也就更深一分。

二、《法律援助法》反哺刑事诉讼程序完善

只要国家垄断追诉权，那么追诉方相对于被追诉方就会占据天然的优势，追诉方可以动用国家机器，有各种调查取证的便利优势，而被追诉方一无专业知识，二无国家机关的便利条件，甚至于多数被追诉人被限制人身自由根本无法调查取证，双方地位的天然差距导致被追诉方必须求助于辩护律师来应对追诉。在此意义上，刑事法律援助制度是刑事诉讼的必要配套制度，刑事法律援助制度的发展与刑事诉讼程序强调“控辩平等对抗，法院居中裁判”的理念不可分割。同样《法律援助法》对于刑事法律援助制度的发展也可以反哺刑事诉讼法，只有不断扩大刑事法律援助的范围，逐渐落实“刑事辩护全覆盖”，使得每一个刑事案件的被追诉人都有辩护律师帮助，而非“赤裸”地面对国家机关，才真正有可能实现控辩平等对抗，法院居中裁判。

相比于《法律援助条例》和2012年《刑事诉讼法》，《法律援助法》再一次扩大了刑事法律援助的范围。宏观来看，《法律援助条例》仅使用了三个条文（第10-12条）来规定可以申请法律援助（第10-11条）和应该指派法律援助（第12条）的情形，《法律援助法》使用了七个条文（第24-25条、第28-29条、第31-33条）来规定可以申请法律援助（第24条、第29条、第31-33条）和应该指派法律援助（第25条、第28条）的情形。微观来看，《法律援助条例》第10条和第11条分别通过列举的方式规定了非刑事案件和刑事案件可以申请法律援助的情形，与之对应《法律援助法》第24条和第29条规定了刑事案件可以申请法律援助的情形，第31-33条规定了非刑事案件可以申请法律援助的情形。《法律援助条例》第12条规定了应该指派法律援助的情形，《法律援助法》与之对应的是第25条和第28条。为方便比较，参见下表1-3：

表1

表2

表3

比较可以发现，刑事案件可以申请法律援助的情形主要有两处变动：其一为《法律援助法》中刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的原因不再限于经济困难，如果有其他原因也可以申请法律援助；其二为《法律援助法》中新增了刑事附带民事诉讼案件的原告人及其法定代理人也可以申请法律援助。其实，第一处变动只是延续1996年《刑事诉讼法》和2012年《刑事诉讼法》第34条第1款的规定，并非新规定，相反2003年《法律援助条例》不正当地取消了“或者其他原因”，限制了法律援助的范围，《法律援助法》纠正了这一点。至于何为其他原因尚需具体界定，不过无论如何，在经济困难之外增加新的考量因素可以扩大法律援助的适用范围，值得提倡。第二处变动是全新规定，将刑事附带民事诉讼案件的原告人及其法定代理人纳入可以申请法律援助的范围，有效缓解了实践中刑事法律援助律师只负责刑事辩护而对刑事附带民事诉讼置之不理的尴尬处境，避免区别对待刑事诉讼与刑事附带民事诉讼。

比较可以发现，非刑事案件可以申请法律援助同样主要有两处变动，其一为可以申请法律援助案件的非刑事案件的范围扩大，新增加了请求确认劳动关系，请求认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力，请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿，请求环境污染、生态破坏损害赔偿，英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益，遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益，当事人不服司法机关生效裁判或者决定提出申诉或者申请再审，人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉等事项。此类事项中或者涉及特殊领域，如食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿，请求环境污染、生态破坏损害赔偿，或者涉及特殊群体，如劳动者、英雄烈士、遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人，这与2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》中的要求相符，“（三）扩大民事、行政法律援助覆盖面。各省（自治区、直辖市）要在《法律援助条例》规定的经济困难公民请求国家赔偿，给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇，发给抚恤金、救济金，给付赡养费、抚养费、扶养费，支付劳动报酬等法律援助范围的基础上，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。综合法律援助资源状况、公民法律援助需求等因素，进一步放宽经济困难标准，降低法律援助门坎，使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体，惠及更多困难群众。认真组织办理困难群众就业、就学、就医、社会保障等领域涉及法律援助的案件，积极提供诉讼和非诉讼代理服务，重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体法律援助工作，切实维护其合法权益。”

其二为对于特定案件申请法律援助不受经济困难条件限制，其中如英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益、因见义勇为行为主张相关民事权益，取消经济困难条件限制可以在事后救济层面激励英雄壮举和见义勇为，弘扬社会主义核心价值观，为英雄维权免除后顾之忧，以免英雄“又流血又流泪”。再审改判无罪请求国家赔偿的案件是国家积极承担错案责任的表现，此类案件相关国家机关有错在先，自然不应该以经济困难为条件限制申请法律援助。遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人一方面很大可能同时满足经济困难的条件，另一方面也符合对特殊群体特殊照顾的理念，有助于实现实质司法正义。

比较可以发现，应当指派法律援助案件范围同样有所扩大，其中不能完全辨认自己行为的成年人、可能被判处无期徒刑的人是延续了2012年《刑事诉讼法》第34条的规定，死刑复核案件被告人、缺席审判案件的被告人、强制医疗案件的被申请人或者被告人是新增事项，死刑复核案件应当指派法律援助学界已经呼吁多年，如今总算得偿所愿，缺席审判案件和强制医疗案件因为被告人或被申请人的特殊情况，指派法律援助更利于维护其合法权益。将“盲、聋、哑人”修改为“视力、听力、言语残疾人”实际上也扩大了法律援助的范围，至于此处残疾程度尚需具体确定，但相比于之前的表述更具灵活性，便于以后通过解释将应当指派法律援助的范围进一步扩大。此外，值得指出的是，在应当指派法律援助之外，《法律援助法》第25条第2款还就“其他适用普通程序审理的刑事案件”创设了“可以指派法律援助”制度，在可以申请法律援助与应当指派法律援助之外创设了第三种制度，此种留有余地的制度创设有很大意义。在大部分案件通过认罪认罚从宽程序处理的大背景下，通过普通程序审理的案件已经少之又少，这些被告人不认罪的案件正是推进以审判为中心的诉讼程序改革的主要阵地，而要推进以审判为中心必须保障控辩双方的平等对抗，对于适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，法官应尽可能为其指派法律援助以切实保障被告人的辩护权。

此外，简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件是否可以准用第25条第2款，由法官酌定指派法律援助。陈光中教授坚定地主张将此类案件纳入指定辩护，理由如下：“第一，简易程序审理的案件要求事实清楚、证据确实充分且被告人认罪，而被告人不具有专业知识且无法获知案件信息无法认定案件是否符合要求，需要律师辩护；第二，可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件属重罪案件，虽适用简易程序但不代表案情简单，且重罪案件纳入法律援助辩护符合国际发展趋势；第三，将可能判处三年有期徒刑以上刑罚案件纳入法律援助辩护不会增加太多诉讼负累，并且中国已有地区试点尝试。”笔者认为将简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护一则可以进一步保障认罪之自愿性，二则可有助于推进以审判为中心的诉讼程序改革，不过立法论层面通过修改《法律援助法》第25条第2款“其他适用普通程序审理的刑事案件”，增加简易程序将该类案件纳入应当指派法律援助的范围短期内不太现实，如能通过解释论路径（如通过司法解释）将其纳入可以指派法律援助的范围再好不过。

总之，无论是刑事案件还是非刑事案件的可以申请法律援助制度还是刑事案件应当指派法律援助制度，甚或是新出现的可以指派法律援助制度，都或多或少扩大了法律援助的范围，这在很大程度上反哺了刑事诉讼程序，推进以审判为中心的诉讼程序改革。

三、《法律援助法》彰显国家治理能力提升

法律援助事业发展的瓶颈在于法律援助经费，法律援助经费多少决定法律援助范围多宽。在《法律援助条例》中，虽然明确了法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但一则之前法律援助经费并未列入本级政府预算，所谓“应当采取积极措施”过分含糊，导致其沦为倡导性规范，二则如果只是地方政府的责任，那么势必会因为地方政府财政收支不同而影响到地方法律援助事业，不利于法律援助事业均衡发展。

《法律援助法》针对这两点做出了响应，第四条明确了县级以上人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。而且县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展。一方面既然纳入本级政府预算，那么必然会受到预算法与审计法的规制，敦促本级政府切实履行政府责任，另一方面在原有的政府责任之外，《法律援助法》还明确了国家义务，中央财政不仅应对法律援助事业进行专项拨款，帮助地方政府发展法律援助事业，而且还应通过司法资源再分配和转移支付等手段促进法律援助事业均衡发展。

除了宏观层面法律援助经费列入本级政府预算和明确国家责任外，微观层面在审查经济困难标准时，《法律援助法》也做了相应软化。《法律援助条例》第17条第1款第2项规定了申请法律援助需要提交经济困难证明，第18条第1款还规定了法援机构认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证的规定，由此可见《法律援助条例》对于经济困难的标准严格的实质审查。而《法律援助法》第41条第2款规定法律援助机构核查申请人的经济困难状况，可以通过信息共享查询，或者由申请人进行个人诚信承诺。这意味着原则上只要申请人签署了诚信承诺书，法律援助机构便推定申请人经济困难，法律援助机构只进行形式审查。而且《法律援助法》第四十二条还规定了四种免予核查经济困难状况的情形：（一）无固定生活来源的未成年人、老年人、残疾人等特定群体；（二）社会救助、司法救助或者优抚对象；（三）申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的进城务工人员；（四）法律、法规、规章规定的其他人员。当然，法律援助终究是以国家财政为保障的一项公共服务，任何滥用公共资源或者通过不实陈述骗取法律援助的行为都应该禁止，《法律援助法》第48条第1款第1项与第2项分别规定了受援人以欺骗或者其他不正当手段获得法律援助、受援人故意隐瞒与案件有关的重要事实或者提供虚假证据法律援助机构应当作出终止法律援助的决定。笔者建议，对于上述第1项与第2项违背诚信承诺书骗取法律援助的申请人应该纳入个人征信系统，以对此种悖信行为合理惩戒。

也即，无论是宏观层面法律援助经费纳入本级政府预算，明确国家责任还是微观层面对于经济困难资格审查的软化，都彰显了中国国家治理能力的提高，法律援助事业作为一项国家提供的公共服务，国家致力于将其推向每一位切实需要法律援助的公民。

四、法律援助事业任重而道远

法律援助事业的发展绝不能单纯依靠国家不断提高法律援助经费，要发展法律援助事业，必须是社会整体结构的转变。其中首要的便是法律人才的培养尤其是律师服务的供给，虽然中国近年来律师数稳步增长，但还远未能满足实践需求。在律师相对短缺的情况下，《法律援助法》尽可能为其他主体从事法律援助提供了制度便利，国家鼓励和支持群团组织、事业单位、社会组织在司法行政部门指导下，依法提供法律援助。国家鼓励和规范法律援助志愿服务，支持符合条件的个人作为法律援助志愿者，依法提供法律援助。高等院校、科研机构可以组织从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生作为法律援助志愿者，在司法行政部门指导下，为当事人提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助。

其次，除了国家财政对法律援助事业的支持，法律援助事业还应尽可能和社会资本对接，和慈善事业对接，除了国家治理与行政治理之外，借助社会治理和民间治理推动法律援助事业的发展，对此《法律援助法》也有所表态，国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量，依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持，对符合条件的，给予税收优惠。国家对在法律援助工作中做出突出贡献的组织和个人，按照有关规定给予表彰、奖励。

再次，法律援助机构与其他国家机关或社会组织的协调合作也非常重要，除了上文所提到的通过信息共享查询审查经济困难外，应该加强法律援助信息化建设，促进司法行政部门与司法机关及其他有关部门实现信息共享和工作协同。尤其值得注意的是，在大多数案件通过认罪认罚从宽程序处理的大背景下，如何协调值班律师制度与法律援助制度，是否存在值班律师就不得申请法律援助？对此陈光中教授指出，值班律师与法援律师在职责定位、阅卷与会见、出庭等问题上皆有不同。简单来说，值班律师一般仅提供法律咨询、程序选择建议、帮助申请变更强制措施、对案件处理提出意见、帮助申请法律援助等服务，而法援律师的主要工作是根据案件事实帮助被追诉人与公权力机关沟通和对抗，降低刑罚以及定罪可能性，行为能够影响案件走向。值班律师一对多，每一个犯罪嫌疑人分摊的时间相对较少，阅卷与会见的效果不能保证，而法援律师一对一，有比较充足的时间阅卷和会见。值班律师不出庭，而法援律师须出庭为被告人辩护。概言之，接受值班律师帮助并不排斥申请法律援助。

总之，《法律援助法》对于法律援助事业的发展意义重大，不仅在人财物方面为法律援助事业提供了大量支持，而且在与协调其他国家机关与社会组织方面功不可没，将法律援助事业的国家治理与社会治理相结合，官方治理与民间治理相结合，尽最大可能为法律援助事业提供了制度方便。当然，法律援助事业绝非一蹴而就，需要逐步发展壮大；正如美国获得律师帮助权的奠基性案例吉迪恩诉温赖特（Gideonv.Wainwright）案中吉迪恩在狱中用铅笔写下的一句话：“我相信，每一个时代都会在法律方面有所进步，每一年也都会有对人类有益的新事物出现。”

来源：中国政法大学国家法律援助研究院 

THE END

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