贸易救济规则动态半月刊｜2020年第3期（总第3期）

发布时间｜2020年11月12日

杂志期数｜2020年第3期（总第3期）

主办单位｜中国政法大学WTO法律研究中心

编者按：

当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家不仅在多边层面提出WTO改革建议，还在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，从而形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态半月刊》，旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。

本刊由中国政法大学WTO法律研究中心主办，将每两周发布一期。

目 录

规则动态

一、中美欧在WTO辩论补贴通报和反补贴等问题

二、WTO新任总干事最终推荐人选遭美国初步反对

三、中国香港就美国原产地新规在WTO提出磋商请求

四、钢铁产能过剩全球论坛发布部长联合声明

五、欧盟将修订《适用和执行国际贸易规则条例》

六、欧委会发布外国补贴白皮书公众咨询意见概要

七、英国自由贸易协定战略取得新进展

八、美国首次针对货币低估补贴做出反补贴肯定性初裁

九、美国财政部出具反补贴项下人民币“汇率低估”报告

十、特朗普在任期间发起贸易救济调查数量创新高

专家视点

美国币值低估补贴可救济性认定的逻辑、谬误和应对

规则动态

一、中美欧在WTO辩论补贴通报

和反补贴等问题

2020年10月28日，中国、美国和欧盟代表在WTO补贴与反补贴措施委员会会议上就中国补贴通报和美国“货币低估”反补贴新规等问题展开辩论。

美国和欧盟代表称，中国政府通过国家集成电路产业投资基金等政府所有或控制的股权基金为半导体产业提供补贴，且没有及时通报WTO。中国代表指出，该投资基金不受政府控制，而且其投资决策是基于市场状况作出的。美国代表还称，中国“入世”后没有通报大部分钢铁产业补贴。中国代表对此回应，美欧提及的所谓中国补贴均不是提供给某一特定行业的，不具有行业专向性。美欧代表还提出，中国政府没有在官方公报上公开全部补贴项目。中国代表做出解释，中国商务部已经通过官方网站和经贸出版物公开了大量相关信息，中国设立的WTO咨询点也充分履行了透明度义务。

会上，中国代表对美国“货币低估”反补贴调查新规提出质疑，认为该做法可以使美国商务部和财政部任意设定汇率并对其认为存在“汇率低估”的成员采取反补贴措施，这将造成反补贴措施的严重滥用。中国代表指出，WTO《补贴与反补贴措施协定》并未授权WTO成员对货币汇率低估问题进行调查，也没有将货币操纵认定为补贴。对此，美国代表以该问题不在会议议程为由，没有作出正面回应。

信息来自Inside US Trade，参见：https://insidetrade.com/daily-news/us-rips-china-lax-subsidy-notifications-china-blasts-us-currency-rule，谢天意整理

二、WTO新任总干事最终推荐人选

遭美国初步反对

2020年10月28日，WTO总干事遴选委员会达成共识，将向总理事会推荐尼日利亚候选人恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）担任新一届WTO总干事。该提名得到了不同发展水平的各成员方广泛支持，但美国表示反对。美国贸易代表办公室发表声明称，美国政府支持韩国候选人俞明希（Yoo Myung-hee）担任下届WTO总干事。

奥孔乔-伊韦阿拉表示，如果当选总干事，首要任务将是筹备明年召开的WTO部长级会议、重新恢复WTO争端解决机制、改革现行贸易规则。中国、欧盟、日本、非洲和拉丁美洲的大部分成员支持上述计划。欧盟表示，对奥孔乔-伊韦阿拉的支持有利于加强多边秩序。日本明确反对韩国候选人俞明希，认为其出任WTO总干事将使日本在日韩贸易争端中处于不利地位。

WTO总理事会主席戴维·沃克（David Walker）在11月6日通知各成员，受新冠疫情再次爆发的影响，推迟原定于11月9日召开的总理事会会议，时间另行通知。

信息来自WTO官网，参见：https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/dgsel_28oct20_e.htm；https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/dgsel_06nov20_e.htm；中国政府网，参见：http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/03/content_5539806.htm；中国新闻网，参见：http://www.chinanews.com/gj/2020/10-26/9322596.shtml；http://www.chinanews.com/gj/2020/10-27/9323431.shtml，潘佳慧整理

三、中国香港就美国原产地新规

在WTO提出磋商请求

2020年10月30日，中国香港特别行政区驻WTO代表就美国对香港产品原产地标记新规，在WTO争端解决机构向美国提出磋商请求（DS597）。该磋商请求已于2020年11月3日散发给WTO成员。这是中国香港在WTO提出的第一起争端解决案件。

中国香港在磋商请求中指出，美国发布的新规要求从中国香港特别行政区出口产品的原产地标记从“香港制造”改为“中国制造”，该做法违反了WTO如下规则：（1）《关税与贸易总协定》（GATT）第1条第1款最惠国待遇规定；（2）GATT第9条第1款原产地标记最惠国待遇规定；（3）GATT第10条第3款（a）项关于发布和统一、公正与合理实施贸易法规的规定；（4）《原产地规则协定》第2条（c）项关于禁止将与制作或加工无关的条件作为确定原产地先决条件的规定；（5）《原产地规则协定》第2条（d）项关于原产地规则非歧视要求的规定；（6）《原产地规则协定》第2条（e）项关于原产地规则应以一致、统一、公平和合理方式实施的规定；（7）《技术性贸易壁垒协定》第2.1条对技术性法规的最惠国待遇要求。此外，中国香港还在磋商请求中保留了提出新诉求的权利。

美国对香港原产地标记新规，参见：https://www.federalregister.gov/documents/2020/08/11/2020-17599/country-of-origin-marking-of-products-of-hong-kong；中国香港对美提出磋商请求的政府新闻，参见：https://www.info.gov.hk/gia/general/202010/30/P2020103000457.htm；中国香港对美磋商请求的具体内容，参见：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=268003&CurrentCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True，莫蕙吉整理

四、钢铁产能过剩全球论坛发布部长联合声明

2020年10月26日，钢铁产能过剩全球论坛召开部长级会议，并发布部长联合声明，呼吁G20领导人积极处理全球钢铁产能过剩问题。

联合声明重申产能过剩对钢铁行业的不利影响以及钢铁产能过剩全球论坛在化解钢铁产能过剩方面的作用，指出新冠疫情的蔓延正在导致全球钢铁需求急剧下降，而全球钢铁产量仍在快速增长，各国应采取相应措施，减少结构性产能过剩，让市场更加有效地运作。声明向G20领导人提出如下建议：（1）在G20峰会议程中保留产能过剩议题;（2）推广论坛提出的解决钢铁产能过剩基本原则;（3）支持将论坛作为解决产能过剩问题的多边平台，并向所有G20成员和有兴趣的OECD成员开放。

会议还呼吁中国、印度和沙特阿拉伯重返钢铁产能过剩全球论坛。欧委会副主席称：“我们应该讨论如何让其他G20和OECD成员加入论坛，以及如何让中国这一世界上最大的钢铁生产国重新回到论坛的对话中。”

钢铁产能过剩全球论坛部长联合声明，参见：https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/october/tradoc_158999.pdf；欧委会副主席在论坛上的欢迎辞，参见：https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/dombrovskis/announcements/eu-trade-welcome-remarks-evp-dombrovskis-global-forum-steel-excess-capacities_en；欧委会官网新闻，参见：https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2201，方达整理

五、欧盟将修订

《适用和执行国际贸易规则条例》

2020年10月28日，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会达成共识，将修订《欧盟适用和执行国际贸易规则第654/2014号条例》（以下简称“第654/2014号条例”），以增强欧盟在贸易领域的执法能力，应对WTO上诉机构陷入停摆的现状。

根据第654/2014号条例目前的规定，欧盟在采取反制措施之前，所涉争端必须已经穷尽包括上诉在内的所有WTO争端解决程序。但是，上诉机构停摆使得WTO成员通过对专家组报告提出上诉就可规避履行义务。鉴于此，应对条例进行修订，使欧盟能在WTO尚未作出最终裁决的情况下采取相应行动。

同时，该修订也应适用于双边或区域贸易协定下的争端解决，以便欧盟能够在贸易伙伴阻碍争端解决程序时（阻挠专家组设立等）做出快速回应。此外，修订后的条例还应允许将反制措施扩展到服务贸易领域以及与贸易相关的知识产权领域。根据上述共识，欧洲议会和欧盟理事会将启动正式修法程序，争取使新法尽快生效。

欧委会官网新闻，参见：https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2204，王映霞整理

六、欧委会发布

外国补贴白皮书公众咨询意见概要

2020年11月4日，欧盟委员会公布针对《关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书》（以下简称“白皮书”）公众咨询意见概要。

概要显示，欧盟成员国大多数赞成通过立法来解决外国补贴造成的欧盟内部市场扭曲问题，但在支持的程度上有所差别。个别成员国不确信需要新的立法来规制外国补贴，要求提供更多的证据，或认为应将白皮书作为进一步讨论的基础。许多成员国同意白皮书中规定的外国补贴范围。但个别成员国认为，白皮书中关于外国补贴的定义可能无法涵盖某些财政支持，也无法将低于欧盟标准的非欧盟成员国的劳动法或环境保护标准的情况视为补贴。

此外，部分非欧盟成员国在意见书中对现有规则以外的任何形式的审查持反对意见。大多数非欧盟成员国主张不制定或尽可能少制定外国补贴的新规则。

欧盟委员会《关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书》公众咨询意见概要，参见：https://ec.europa.eu/competition/international/overview/WP_foreign_subsidies2020_summary_public_consultation.pdf，莫蕙吉整理

七、英国自由贸易协定战略取得新进展

目前，英国仍在执行欧盟对外所签自由贸易协定，但今年年底“脱欧”过渡期结束后，这些协定将不再适用于英国。因此，英国加大力度，持续推进独立的自由贸易协定战略，与多方开展自贸协定谈判。

2020年10月29日，英国国际贸易大臣特拉斯称，英国与加拿大的自贸协定谈判已取得进展，并预计在近期完成。该谈判以《欧盟与加拿大全面经济贸易协定》（CETA）为蓝本，将为英国加入CPTPP扫清障碍。

2020年10月30日，英国与美国结束第五轮自贸协定谈判，双方就协定文本的法律框架达成一致，并对贸易救济、国有企业、知识产权等议题进行磋商。

2020年11月3日，英国与肯尼亚结束自贸协定谈判，并将于近期正式签署。该谈判以《欧盟与东非共同体经济伙伴协定》为基础，旨在确保肯尼亚产品在英国市场仍然继续享受免关税、免配额的单边贸易优惠待遇。该协定还对东非共同体其他成员开放，其他成员可以加入该协定。

此前，英国已经与CPTPP主要缔约方日本签署自贸协定。英国还希望尽快启动与印度、海湾地区国家、南方共同市场成员的自贸协定谈判。

《欧盟与加拿大全面经济贸易协定》，参见：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2017:011:FULL&from=EN；英美自贸协定第五轮谈判，参见：https://www.gov.uk/government/news/negotiations-on-the-uks-future-trading-relationship-with-the-us-update--4；英国肯尼亚自贸协定谈判，参见：https://www.gov.uk/government/news/uk-and-kenya-secure-a-trade-agreement，徐文哲整理

八、美国首次针对货币低估补贴

做出反补贴肯定性初裁

2020年10月30日，美国商务部对原产于越南的乘用车和轻型卡车轮胎做出反补贴肯定性初裁，初步裁定被调查产品的补贴率为6.23%至10.08%，其中“货币低估”项目的补贴率为1.16%至1.69%。这是自今年2月美国商务部对涉及“货币低估”的反补贴规则作出修订以来，首次初步认定一国产品存在“货币低估”补贴。

美国商务部在初裁中指出：越南的国有商业银行由越南政府控股，并且董事会决策受到越南政府和越南共产党控制，因而构成《1930年关税法》第771条5（B）款所述提供财政资助的“机构”；越南的私有银行有义务根据越南外汇管理法，在越南国家银行设定的汇率范围内满足越南企业和个人的外汇需求，实际上行使了政府职能。因此，越南国有商业银行和私有银行提供的换汇服务构成“财政资助”。

在专向性问题上，美国商务部参考IMF的统计数据对调查期内越南各渠道的美元流入情况进行比较，发现大多数美元流入来自货物出口，认定从事国际货物买卖的企业是“货币低估”补贴的主要接受者，因此使补贴具有事实专向性。

在利益分析方面，美国商务部采纳财政部的评估结果，认定由于政府干预，越南盾存在4.7%的低估；然后通过逐笔审查应诉企业调查期内的外汇交易汇率，计算出补贴率。

美国商务部的终裁结果将于美国时间2021年3月15日发布，美国国际贸易委员会的产业损害调查结果将在2021年4月29日发布。

美国商务部《修订反补贴程序中的补贴利益与专向性规定》，参见：https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/04/2020-02097/modification-of-regulations-regarding-benefit-and-specificity-in-countervailing-duty-proceedings；美国商务部新闻，参见：https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/11/us-department-commerce-issues-affirmative-preliminary-countervailing，谢天意整理

九、美国财政部出具反补贴项下

人民币“汇率低估”报告

2020年11月9日，美国财政部在对从中国进口的扎口丝反补贴调查中，出具报告称人民币在反补贴调查期内存在“汇率低估”的情形。在报告中，美国财政部承认，如果依据可获得的证据进行分析，中国在2019年以及过去几年中并没有使用外汇干预或资本管制等手段来实现或维持人民币“汇率低估”，这一结论也与美国财政部以往就主要贸易伙伴的汇率政策向国会所作报告相一致；同时，由于缺乏足够信息，也无法使用美国财政部准备在多数反补贴调查程序中采用的“全球汇率评估框架”（GERAF）来量化计算双边汇率低估程度。

为了满足美国国内法的要求，美国财政部从人民币汇率是否存在低估和中国政府行为是否导致了汇率低估两个方面进行了分析：

首先，美国财政部认为人民币汇率存在低估。其理由一是中国作为快速增长的新兴市场经济体，其经常账户盈余却不断上升。美国财政部认为这是因为中国政府采取大量财政措施支持工业部门和国有企业，导致了社会保障不足、家庭预防性存款上升、私人消费受到压抑，而造成了外部盈余的现象。中国偏向于国有企业和工业企业的信贷政策加剧了这一趋势。二是中国生产率不断提升，而人民币的实际有效汇率却基本持平甚至下降是不合理的。

其次，美国财政部认为中国政府的行为导致了这一低估。其理由一是中国政府没有披露干预外汇市场的具体金额和外汇管理体制的关键特征；二是人民银行设置了每日交易中间价，引入了逆周期因子，并采取了直接干预外汇市场、影响离岸交易的人民币计价资产利率、改变外汇衍生品交易的准备金要求以及指示国有银行进行掉期买卖的时间和数量等手段干预外汇市场；三是美国财政部依据在2019年8月将中国列为汇率操纵国的报告，指出2019年中期中国曾采取“具体步骤”促使人民币贬值。

基于上述分析，美国财政部直接得出了中国政府行为导致2019年人民币兑美元汇率低估约5%的结论，给出了该评估的不确定性区间为3%至7%，并据此计算了人民币兑美元的名义汇率与“均衡实际有效汇率”之间的差额。但是，美国财政部并没有给出任何量化计算过程,也没有具体分析中国政府各项措施的影响。

案件基本情况与调查时间表：https://www.trade.gov/faq/initiation-antidumping-duty-and-countervailing-duty-investigations-twist-ties-china，刘宁、谢天意整理

十、特朗普在任期间

发起贸易救济调查数量创新高

WTO成立以来，美国是发起反补贴调查最多的成员，也是发起反倾销调查数量排名第二的成员。2017年1月特朗普就任美国总统后，频繁利用贸易救济措施实施保护主义。

从1995年1月1日WTO成立到2016年12月，美国共发起606起反倾销调查和195起反补贴调查，平均每年发起反倾销调查27.55起、反补贴调查8.86起。

2017至2019年，美国平均每年发起反倾销调查40.67起，比1995至2016年的年均数量增长约47.62%；反补贴调查平均每年高达21.67起，增长约144.58%。今年上半年，美国共发起58起反倾销调查和17起反补贴调查。

保障措施方面，1995至2016年，美国共发起10起调查，年均0.45起。2017年1月到2020年10月6日，美国又发起3起保障措施调查，年均0.86起。

中国一直是美国反倾销调查和反补贴调查的主要对象，特朗普上任以来，更是加大对华贸易救济措施力度。1995至2016年美国分别对华发起反倾销调查143起、反补贴调查60起，年平均反倾销调查6.5起、反补贴调查2.73起。2017至2019年，美国对华分别发起30起反倾销调查和29起反补贴调查，年平均反倾销调查10起、反补贴调查高达9.67起，分别增长约53.8%和254.2%。今年上半年，美国对华又发起7起反倾销调查和8起反补贴调查。

信息统计来自WTO官网：1995-2019年WTO成员发起反倾销调查、反补贴调查、保障措施调查的统计； 美国发起反倾销调查、反补贴调查半年期报告，美国发起保障措施调查的报告，李思慧整理

专家视点

美国币值低估补贴可救济性认定的

逻辑、谬误和应对

孙磊  北京大成律师事务所合伙人

关于美国币值低估补贴项目的行政立法过程，以及美国商务部（“DOC”）作为反补贴执法机关的调查判例，我们先简单做个事实性的梳理：

基于上述历史过程，DOC在通过立法将币值低估定性为补贴并且在实践中做出可救济性认定中，完全处于主导地位。因此，就DOC的认定逻辑、政策手法进行分析，有助于中方在对华案件中应对该项目的调查。

一、币值低估可救济性的认定逻辑

（一）财政资助

把国有银行认定为公共机构是DOC反补贴调查的一贯政策，它的基本逻辑包括三个方面：（1）越南政府通过货币政策等实行汇率管控；（2）国有银行受政府控制，执行政府换汇政策；（3）商业银行兑换美元也必须执行政府确定的汇率。

按照上述逻辑，中国银行系统必然也被认定为公共机构。

（二）专向性

DOC对币值低估做出补贴专向性认定的逻辑也包括三个方面：（1）要求被调查国政府按行业和产品类别提供外汇收入；（2）在被调查国政府不能提供上述数据的情况下，利用IMF等外汇收入统计，做出被调查国外汇收入来源比例认定；（3）如出口贸易是主要的外汇来源，则外贸的企业必然是换汇的重要主体，从而满足专向性要件。

在这种规则大前提下，以对外贸易为主要创汇方式的国家，都不可避免地被装入这个专向性的规则陷阱。

（三）利益

DOC 的币值低估补贴利益认定公式：调查期的结汇美元金额*结算汇率*（REER-equilibrium REER）/REER。

其中，结汇美元金额、结算汇率和REER都是实际发生的数据。唯独equilibrium REER是通过数学模型模拟的数据，而利益计算的关键就在于equilibrium REER如何确定。

二、美国商务部的政策手法

（一）利用“财政资助”

利用“有意义的控制”这个公共机构问题上的重要规则支点，美方可以轻易地把国有银行认定为公共机构，原因在于政府一般不太可能只做财务性投资，而不关注投资者的经营决策权。

对于私营银行，只要在被调查国的商业银行法中找到任何政府管控的规则痕迹，DOC就可以把它作为执行政府政策依据。DSB已经切断了政府职能和补贴行为之间的关联性。只要商业银行有履行任何政府政策的法律义务，就可能被认定为公共机构，这对中方应诉造成重大风险。

（二）捏造“专向性”

在此次币值低估补贴立法前，美方的主流观点是币值低估属于出口补贴。但是，DOC在此次立法中，把币值低估认定为国内补贴的意图非常明显。具体表现在，DOC先从规则上把从事对外贸易作为认定同类企业的标准；然后，以这类企业是结换汇重要主体的基本事实，认定该类企业是享受币值低估补贴的主要企业类别。

规则是法律实务的大前提。在这个规则前提已经确定的情况下，除非对外贸易是被调查国主要外汇来源，否则都难以逃脱这个专向性的认定。

（三）薄弱环节在利益计算

在公共机构和专向性两个要件都难以改变的情况下，利益计算是DOC的软肋。原因在于，金融界虽然有关于equilibrium REER的广泛研讨，但对它的数学模型和确定方法却莫衷一是。即使在IMF内部也未形成共识或者通说。

与低价提供原材料项目类似，作为典型的“相对性”补贴，实际结算汇率本身是多少并不重要，重要的是汇率基准是多少。

三、应对工作思路

第一，人为压低币值，表面上增加了出口，但实际上会导致社会福利下降。中方应诉过程中，非常有必要和美国人讲清楚，包括中国在内的理性决策的国家，都不会去选择对自身有伤害的政策。

第二，现有规则无法改变的情况下，中方应当把从公共机构和专向性以外的要件抗辩作为重点，侧重分析美方确定equilibrium REER的模型和方法，寻求突破。

第三，美国人为什么要把汇率作为国内补贴？其一，避免双重救济抵消；其二，保持与现行判例口径一致；其三，如果将币值低估认定为出口补贴，在同时存在出口和投资等其他美元收入的情况下，难以判别结汇美金的来源，增加获利计算的技术性难度。

第四，补贴幅度的核算违规。美方在越南案件中，以美元出口收入作为补贴幅度计算的分母。但是，按照美国现行的专向性认定，币值低估又属于国内补贴。因此，以出口补贴规则对国内补贴进行幅度核定是自相矛盾。

本期统筹与审稿：丁如、史晓丽、车路遥、莫蕙吉、李轩等

参编人员：中国政法大学教师和在校生，赐稿专家

提示：本刊由相关研究人员翻译、整理并撰写，旨在用于信息交流目的，深度研究还请参见相关信息原文。如读者有与之相关的分析和信息反馈，欢迎与我们联系，我们将以适当形式刊载或者进行交流研讨。

联系方式：中国政法大学WTO法律研究中心，[e-mail]

地址：北京海淀区西土城路25号

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中国政法大学WTO法律研究中心

中国政法大学WTO法律研究中心于2002年3月成立，旨在从事WTO规则及其相关领域的法律问题研究。

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