发改委明确中长期外债备案要求：红筹、VIE、内保外贷、自贸区贷款均需备案？
本文解读作者 跨境金融研究院 王志毅 ，问答来源发改委，解读部分仅代表个人观点，欢迎个人转发，机构转载请与我们联系。
一、发改委明确中长债备案要求
近日，发改委更新了《企业发行外债备案登记办事指南》常见问题解答部分（详见跨境金融研究院9.2日的公众号次发），与此前版本相比，本次问答由原来的20多条增加至75条，明确了很多需要备案的情况。
例如，明确了海外子公司内保外贷需要发改委中长债备案等。
这一回复也与此前发改委的问答一致
2015年9月14日，发改委发布《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号），发改委中长期外债由原先的审批制改为备案制。
此前，企业境外发债和大型国际银团贷款均需取得发改委2044号文备案，但普通的银行双边贷款，例如内保外贷、循环贷款、内保内贷等情形并不明确，容易被忽略，而企业之间的借款理论上也纳入发改委备案要求（但实践中不知有多少企业会去做备案）。
近年来，发改委不断明确中长债备案要求，而实践中例如内保外贷、自贸区贷款（资金来源境外）等业务需要备案的情况预计会跟现行的人民银行、外汇局的要求产生矛盾，如严格执行可能会影响到银行的业务。
而红筹架构个案差异也很大，发改委要求结合公司法务和律所出具的法律意见书自行判断是否属于红筹架构。
以下为 跨境金融研究院 对问答整理后的总结：
（仅代表个人观点，实际以发改问答为准）
发改委外债备案适用范围：境内企业或其控制的境外企业向境外借中长债需向发改委申请中长债备案
根据《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号）有关规定，境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具，包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等，须事前向国家发展改革委申请办理备案登记手续。
需要备案的情形既包括了境内企业向境外借中长债，也包括境内控制的海外公司或境外SPV向境外借中长债。
因发改委是按国民原则监管，控制的海外公司要用国内主体向发改委申请中长债备案
控制的定义也包括红筹架构企业和VIE控制的境外企业（根据问答表述，此VIE非传统意义上的VIE，应该是指境内通过协议控制境外）
期限：1年期以上（不包括1年）
境外发行债券：包括公募或私募等境外债务性融资工具
例如，公开发行外债、定向发行可转债、高级债、资本债、永续债、优先股、境外母公司私募债、自贸区债等
国际商业贷款：既包括境外银行贷款也包括境外企业借款
例如，境外银行贷款、境外子公司内保外贷、境外银行循环贷款、银团贷款、境外企业借款、境外股东借款、境外子公司借款、OSA外债、FTN外债、自贸区银行贷款（资金来源境外）等
对外转让不良债权
境外融资租赁
根据问答，以下情形均需备案：
境外发债
国际商业贷款
向境外企业借款（包括向境外股东、境外子公司借款）
境外银行循环贷款
投资公司定向发行的可转债
境内金融机构对外转让不良债权
红筹架构企业境外发债、国际商业贷款
VIE控制的境外企业境外发债、国际商业贷款
（境内）企业向FTN借外债
境内企业向OSA借外债
（境内）企业向自贸区银行贷款（资金来源境外）
境外融资租赁
境外母公司私募债（由境内子/孙公司担保）
境外子公司内保外贷
自贸区（海外）债（视同境外债申报）
发改备案对贷款合同条款无特殊要求，对于用途的表述较为笼统
1、原则：聚焦主业，有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展
2、负面清单：
——不违反我国法律法规；
——不威胁、不损害我国国家利益和经济安全；
——不违背我国宏观经济调控目标；
——不违反我国有关发展规划和产业政策；
——不得用于弥补亏损和非生产性支出；
——除银行类金融企业外，不得转借他人
借用了中长债但未备案属于违规，也不可补办，可能会影响企业之后新申请中长债备案（发改委视其违规性质和严重程度处理）
发改委2018年6月就已在官网发布“三次警示”制度，警告未做备案的企业和中介机构。
三次警示：约谈、通报、暂停
1、约谈企业和承销商、律所等中介+官网警示公告
2、点名警示违规企业和中介+通报违规行为
3、暂停企业和中介境外发债备案、参与发行外债
来源：发改委
问答还解答了诸多其他事项（具体问答可见跨境金融研究院9.2日的公众号次发）
例如，2021年2月后已不再受理备案的延期，并且变更备案不接受增加额度，如果需要增加额度或者原《企业借用外债备案登记证明》过了有效期，需要重新申请备案。
发改委备案适用范围之所以很宽泛，主要是因为备案要求中，国际商业贷款的定义非常宽泛：既包括银行贷款也包括企业借款，严格按照字面来讲，此类情形理论上均需备案。
根据《银行外汇业务管理规定》等规章的通知（ [97]汇政发字第06号）
附件：境内机构借用国际商业贷款管理办法——外债统计监测实施细则
第二条 本办法所称"国际商业贷款"是指境内机构向中国境外的金融机构、企业、个人或者其他经济组织以及在中国境内的外资金融机构筹借的，以外国货币承担契约性偿还义务的款项。出口信贷、国际融资租赁、以外汇方式偿还的补偿贸易、境外机构和个人外汇存款（不包括在经批准经营离岸业务银行中的外汇存款）、项目融资、90天以上的贸易项下融资以及其他形式的外汇贷款视同国际商业贷款管理。
根据《外债管理暂行办法》国家发展和改革委员会财政部国家外汇管理局令 2003 年第28 号
（三）国际商业贷款，是指境内机构向非居民举借的商业性信贷。包括：
1、向境外银行和其他金融机构借款；
2、向境外企业、其他机构和自然人借款；
3、境外发行中长期债券（含可转换债券）和短期债券（含商业票据、大额可转让存单等）；
4、买方信贷、延期付款和其它形式的贸易融资；
5、国际融资租赁；
6、非居民外币存款；
7、补偿贸易中用现汇偿还的债务；
8、其它种类国际商业贷款。
以上两部法规发布时间较早，其后居民原则（外汇局）与国民原则（发改委）的口径做过不少调整，部分定义已不适用，但目前这两部法规仍在外汇局的有效法规清单之内。
二、延伸阅读：外债监管与发改委中长债备案
目前，我国外债管理可以说有多个主管部门：
外债规模：人行全口径政策（境内主体）或发改委中长债指标/备案（境内主体以及境内控制的境外主体），而商务部的“投注差”模式（外商投资企业）也仍然处于过渡期（并且在外商投资法的背景下可能暂时还不会取消）
外债登记和统计：外汇局（主要按居民原则，统计境内居民对境外非居民的债务）
外债使用：跨境人民币外债按人行要求（2012年165号文和2020年330号文），外币外债使用按外汇局要求（主要是2013年19号文和2016年16号文）
主权外债：财政部
《企业发行外债备案登记办事指南》是发改委条线中长债备案的要求。发改委负责一年期以上的中长债的管理，目前发改委的2044号文中长债备案与人行全口径跨境融资宏观审慎是平行的政策。
企业境外发行1年期以上中长债需事前通过发改委2044号文的备案。
以下情况理论上均需取得发改委的2044号备案：
境内企业和其控制的境外企业或分支境外发行债券或中长期国际商业贷款（1年期以上、本外币）
其中尤其容易被忽略的是：
实控人在境内的境外企业境外发债或借款，发改此前已多次提醒和警告应备案而未备案的情形将受到惩处：拟对境外发债违规企业实行“三次警示”
中长期国际商业贷款，根据定义不但包括了向银行的借款，甚至还包括了企业之间的借贷。但实践中因外汇登记环节并未强制要求审核发改委2044号文的备案文件，因此诸如内保内贷业务中借用1年期以上外债的情况，不少仅办理了外汇局的外债登记而未经过发改委2044号文的备案。
2019年开始发改委已将备案权限上收，不再由地方发改转报，而是直接至国家发改委备案（也可快递至窗口受理）。
由于发改中长债备案并不限制境内房企和政府融资平台，而人行全口径政策将这两类主体排除在外，因此前几年大量房企和城投都是通过发改委备案来借用中长期外债。不过近年来发改也多次发布了通知收紧了备案要求，例如房企和承担地方政府融资职能的中长期外债只能用于归还一年内到期的中长期外债。
此外，发改委的备案要求既包括境内主体境外发行中长债，也包括境内主体控制的境外企业发行，而外汇局的外债备案是按居民原则，主要针对境内居民向境外非居民的外债。因此，在无法通过发改备案的情况下或者此前未发行过中长债的房企，还出现了种种奇怪的364天的房企境外债的情况。
2015年9月14日
发改委发布《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号），发改委中长期外债由原先的审批制改为备案制，企业境外发债和大型国际银团贷款需事前取得2044号文备案。
2018年5月17日
发改委和财政部联合发布《关于完善市场约束机制 严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资[2018]706号），要点包括：
1.提示了中长期外债风险，并且明确将金融机构境外发债也一并纳入监管；
2.重申了要防范地方债务风险，特别强调了企业境外发债也不得接受地方政府担保。
2018年5月18日
发改委官网通报，部分企业发行外债未按照2044号文有关规定履行事前备案登记手续，发改委对8家企业及有关承销商、律所等中介机构进行了工作约谈。同时强调将加大问责力度，纳入相关领域黑名单和全国信用信息共享平台。
2018年6月16日
发改委在答记者问中表示，针对企业境外发债不备案的问题，不再只是单纯的官网通报了，而是拟对境外发债违规企业实行“三次警示”方式：
1.初次发现企业发行外债有未事先办理备案等违规的行为，约谈企业和承销商、律所等中介机构，并在我委官网发布相关警示公告；
2.再次发现违规行为：在我委官网点名警示违规企业和相关中介机构，通报其违规行为；
3.第三次发现违规行为：则会同有关部门对有关企业和中介机构进行问责，暂停有关企业的境外发债备案登记和有关中介机构参与发行外债。
同时特意强调“统一内外资企业及金融机构外债管理，稳步推进企业外债登记制管理改革，健全本外币全口径外债和资本流动审慎管理框架体系”。
2018年6月27日
发改委官方微博发布消息“完善企业外债备案登记管理 有效防范外债风险”。其中，明确下一步将要进行重大外债改革，要点如下：
1.房企境外发债不得投资境内外房地产项目、补充运营资金，仅限归还存量债务；
2.制定《企业发行外债登记管理办法》，明确发债企业标准，避免变相行政审批和自由裁量；
3.优化外债结构、防范风险，关注地方城投外债规模增长较快问题；
4.要求企业加强外债的“借、用、还”全过程管理；
5.明确举借债务由发债企业作为独立法人负责偿还；
6.关注外汇市场风险，运用工具套保。
同时，有关负责人在答记者问中还提到部分房企、地方政府融资平台“评级情况参差不齐，有的经营收入和利润不高，自身实力有限，但申请备案登记的外债规模偏大，动辄五、六亿美元，甚至高达数十亿美元，申请发债规模与自身实力不相匹配”。强调了下阶段要“主动加强与国家外汇局等部门的沟通协调和信息共享，强化监管统筹”。
2019年6月
规范地方国企境外发债，强调备案的真实性承诺要求
2019年6月13日，发改官网发布《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕666号），规范地方国有企业境外发债，强调了真实性承诺要求，并且追责到决策人；强调了地方国企境外发债的年限要求，需持续经营不少于三年；强调地方政府融资职能的国企发债用途仅限归还未来一年内到期的中长期外债！
2019年7月
限制房企外债用途
2019年7月12日，发改委官网发布《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕778号），房企境外发债只能置换存量中长期外债！要求进一步完善房企发行外债备案登记管理，强化市场约束机制，防范房地产企业发行外债可能存在的风险。具体提出如下要求：1、房企发行外债只能置换1年内到期的中长期外债。2、房企外债备案登记申请材料中要列明拟置换境外债的详细信息，并提交《企业发行外债真实性承诺函》。3、加强信披，在募集说明书等文件中需明确资金用途等。4、房企应制定发行外债总体计划，运用工具做好汇率避险，注意境内外、短期和中长期的外债结构，有效防控外债风险。
2020年2月
2020年2月5日，发改委官网发布《关于企业申请延长外债备案登记证明有效期事宜的指引》，如因疫情影响未能在外债备案证明有效期内完成外债发行的的企业，可在到期后20个工作日内向发改委申请有效期延长6个月。
2020年2月份，发改委在官网上发布了《企业发行外债备案登记办事指南》，明确了各类需要办理中长债备案的情况，例如即便不是境外发债而是中长期国际商业贷款也要做2044号备案等。
2020年10月28日
发改委发布《关于线上申请企业外债备案登记有关事项的指引》，自2020年11月1日起，企业申请中长期外债备案登记、信息报送、重大事项报告、应询反馈等均通过发改委的企业外债备案登记管理和服务网络系统办理。
2021年1月8日
发改委发布《关于关于境内外资银行申请2021年度中长期外债规模的通知》（发改办外资〔2021〕17号)，开启了2021年度（2021年4月—2022年3月）中长期外债规模申报工作。加上这次发改委已经是第五次发布外资行中长债指标通知，但是由于人行全口径额度的限制，实际上大多数外资行都会把外债额度控制在发改中长债指标和人行全口径额度孰低。
END
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