南海的“是非”，被美国搞得“面目全非”，受伤害的是域内国家

Club提要：南海局势日益严峻，在美国阻挠下，《南海行为准则》谈判进展缓慢，不时横生枝节，军事安全领域的纷争不断发生。在此背景下，华阳海洋研究中心理事长、北京对话特约专家吴士存接受《南华早报》专访，就外界对中国南海问题立场的误解误判进行分析，阐释南海主权的历史沿革，重申中国政府对南海争端的”四不政策“，认为应对越南、菲律宾的错误做法采取更有力的反制措施。吴士存表示，南海问题没有快速解决办法，域内国家不能随美国的鼓噪和扰动而起舞，争端国应力争在维持现状的前提下，讨论非军事化、环境保护、可持续渔业等发展议题。

南华早报：您如何评估当前的南海局势？

吴士存：首先，我认为美国引领的南海军事化已越发强化。多来年美国搞的所谓“多边安全机制”已在南海周边国家成型。自今年四月美国、菲律宾、日本和澳大利亚四国首次在争议海域举行联合军事演习以来，南海问题已从过去的政治外交领域蔓延到军事安全领域。

3月末，在南海地区部署的美国“独立”级濒海战斗舰“莫比尔”号（LCS-26），注意其甲板上增加的反舰导弹发射架 （图源：美国海军网站）

其次，我认为争端当事国纷纷加大了在争议海域单边行动的力度。在美国放弃了它在南海争端中的“中立立场”以及《南海行为准则》的谈判窗口日渐缩小之后，菲律宾、越南和马来西亚都渴望加强它们各自在争议海域的存在。

去年7月，中国与东盟各国外长同意加快推进《南海行为准则》的谈判并宣布三年内完成谈判，但谈判进展并不顺利。

2014年《准则》谈判开始时，人们认为争端各方希望制定一套规则以规范中国在南沙岛礁的填海造地活动并限制其不断扩大的海上力量和执法行动。但现在随着中国完成例如造岛工作，争端各方正考虑扩建各自控制的岛礁或试图巩固对争议海域的控制。这意味着争端各方现在对《准则》谈判的积极性已经降低了。

因此，虽然工作组层面或高级官员层面的谈判仍在进行，但进展非常缓慢，或者根本没有进展。

《准则》涵盖了一系列争议的问题，并且它需要得到中国和东盟十国的同意才能继续推进。

目前关于《准则》是否将具有法律约束力的问题，谈判的各方尚未达成一致。《准则》的地理适用范围也存在争议：越南希望《准则》涵盖西沙群岛；中国认为《准则》只应涵盖南沙群岛；而菲律宾希望《准则》不仅涵盖南沙群岛，还应涵盖黄岩岛。

当然还有域外第三方问题。例如南海周边国家是否应该允许美国在南海进行军事演习，以及是否应该允许域外国家的公司在这些海域勘探石油和天然气。

另一个问题是，最终定稿的《准则》是否必须由各签署国的立法机关批准。此外，中国是将《准则》视为一种危机管控机制，而越南和菲律宾等争端当事国则将其视为一种争端解决机制。

南华早报：中国与东南亚的多个国家之间存在领土争端，但为什么您认为中国与菲律宾之间的争端最为突出？

吴士存：让我们回顾一下历史：菲律宾是南海周边国家中第一个侵犯中国在南海权利的国家，时间是20世纪70年代。当时中国正处于特殊阶段的混乱中。时任总统老马科斯（费迪南·马科斯）派遣军队占领了包括费信岛和中业岛在内的多个南沙岛屿。

由于大陆方面和台湾当局均未采取军事性质的回应，菲律宾变本加厉地在于1971年进一步控制了更多岛礁。最终菲律宾共进行了五次军事行动，非法占领了八个中国岛礁，但其中并不包括仁爱礁。

菲律宾还利用第三方机制提起仲裁（位于海牙的常设国际仲裁法院仲裁庭于2016年发布了支持菲律宾诉求的裁决，不承认中国对南海的权利主张）。这一举动违背了中菲两国之间通过对话解决争端的共识。

菲律宾是美国在南海地区的唯一盟友。菲律宾在南海的所作所为在一定程度上反映了美国企图遏制中国崛起的战略调整。

南华早报：中国在2016年的仲裁案中坚持所谓的“四不”政策——不接受、不参与、不承认、不执行。您认为这种做法明智吗？中国可以从那次仲裁裁决中吸取什么教训？

吴士存：我觉得中国采取“四不”政策完全正确。中国的立场认为南海争端是一个相当复杂的问题。它涉及许多国家，主权主张相互重叠，这种情况在全球范围内也是没有其他争端可以与之相提并论的。因此南海争端只有通过双边谈判才能解决。

如果中国参与仲裁，不符合通过外交谈判协商解决海洋争端的国际通行实践。

但中国也有可以反思的地方。例如，中国是否应该对菲律宾采取更为强硬的反制措施。能不能对黄岩岛填海扩建？我认为是可行的。中国能不能把菲律宾的坐滩军舰从仁爱礁移走？我认为是可以的。

然而，中国在罗德里戈﹒杜特尔特当局声称想改善中菲关系后，仅仅对仲裁裁决予以驳斥，却没有对菲律宾采取实质性的反制措施。

如果当时中国就采取强有力的反制措施，仲裁裁决不太可能产生如此负面的影响。菲律宾也不太可能发起“二次仲裁”。

南华早报：您认为如果菲律宾再次提起仲裁，或者越南、马来西亚等争端当事国提起各自的仲裁，中国的回应将会是一样的吗？

吴士存：菲律宾已表示将提起第二次仲裁，而且可能性很高。菲律宾将通过提起“二次仲裁”以试图巩固其对争议岛礁的控制，包括鲎藤礁和仁爱礁。菲律宾声称这些岛礁是其专属经济区的一部分。

菲律宾也试图赢得国际社会的同情，以便继续控制仁爱礁，并可能试图“重返”黄岩岛。目前，一艘菲律宾海警船拒绝离开仙宾礁，已盘踞长达一个多月。菲律宾也曾多次在铁线礁搁浅船只谋求占据该岛礁，只不过这些船只都被中国移除了。

我目前并不知道如果菲律宾再次提起仲裁的话中方会作何反应，但我相信不会像8年前一样。不会那么简单。

南华早报：海上发生冲突后，中国经常说自己的行为“专业”或“克制”，但其他国家却认为中国采取的措施具有挑衅性。您如何解释这种现象？

吴士存：在南海问题上似乎已经没有了对与错的标准。在有些国家眼中现在中国做什么都是“错”的，而任何侵犯中国权益的事情都是“对”的。这是因为“话语权”不在中国这边。

如果你看看明朝（1368-1644）的、民国时期的甚至美国出版的地图，你都会看到西沙群岛后面用拼音写着“中国”这几个字。

1931年，日本占领中国东北后，在印度支那拥有殖民地的法国深感担忧。因为如果日本南下，其在该地区的地缘政治利益将受到威胁。所以法国占据了南海的九个岛礁（包括中业岛），这就是“九小岛事件”。

但这些岛礁原本就是中国的。中国从来没有声称“整个南海”都属于中国，而是说这些被非法占据的岛礁应该归还给中国。

最近，中国海警在仁爱礁邻近海域向菲律宾船只发射了水炮，中国因此受到批评。在我看来，这表明了中国方面的克制，因为他们本来可以采取更加强硬的措施。但现在的叙事却颠倒过来了——中国明明是受害者，但在当前的叙事中，中国却成了“侵略者”。

南华早报：您认为中美大国之间竞争对南海争端造成了什么样的影响？

吴士存：南海已经成为美国维持西太平洋霸权和海上主导地位的重要因素。随着中国海上力量的扩张，美国倾向于认为中国想把美国“赶出”南海。但其实中国并不想这么做。

南海对中国的意义不仅限于邻国非法占领的岛礁。它是中国的重要海上通道，是通往西太平洋和印度洋的重要通道。

此外，如果中国遭受核打击，它将从南海发动报复性的打击。

我认为美国已经看到了这一点，这就是为什么它开始在南海挑衅中国，并试图危及中国与其他争端国之间的关系。这个问题应该放在中美权力竞争的背景下来看待。事实上美国已经放弃了它在南海争端中的“中立”立场，因为它知道保持中立不符合其战略利益。在此背景下，只要中美之间还存在竞争，南海问题就不可能通过简单的谈判协商得到解决。

南华早报：美国智库战略与国际研究中心（CSIS）的报告指出，越南近几个月来加快了在南海的填海造地活动。您对此有何评价？

吴士存：我认为中国应当对越南在南海的非法活动采取必要的反制措施。

首先，越南的行动违反了《南海各方行为宣言》（DOC）并且改变了现状。

越南完成填海造地后，可以预期它将部署军事力量。如果看看越南与美国和日本的安全合作深度，越南在南海修建的军事设施可能会在未来提供给日本和美国使用。这将严重损害中国在南海的防御、威慑和军事投射。

根据CSIS的报告，越南在南海修建了一个前哨基地，该基地长达4公里（2.5英里），可以维持一条长3公里（1.9英里）的跑道。

南沙群岛的柏礁如今已超过4000米长，足以修建跑道供大型军机起降。（图源：CSIS）

越南的填海造地工程正在南海的一些最佳位置进行，一旦完成，可能会改变地缘政治格局。

这其实也开创了一个不好的先例。也许中国会悄悄抗议，但如果没有国际压力的话越南将继续这些活动。我们需要通过外交照会或反制措施保持国际压力，并保持一定程度的透明度。

一些美国学者可能会感到疑惑，为什么中国至今没有对越南采取行动，却对菲律宾在仁爱礁的坐滩军舰如此关注？填海造地带来的负面影响比菲律宾的坐滩军舰更大，这是不是双重标准？过去中国曾对越南的造岛和单方面油气开采施加过外交压力，甚至采取了海上行动。

与此同时，越南则不断抗议中国在西沙群岛的所作所为。就连永兴岛上新开张的一家火锅店也引起了越南的抗议。

4月26日，三沙永兴岛第一家火锅店——宽窄巷子三沙店正式揭牌开业 （图源：三沙市人民政府网）

南华早报：越南方面今年6月表示，它准备与菲律宾就双方重叠的大陆架主张举行会谈。这会对中越两国间的海上争端产生什么影响？

吴士存：中国不会承认越南与菲律宾之间的大陆架划界。

表面上这件事是菲律宾在主导，但我认为背后是越南试图巩固其在南海的非法控制。越南的战略非常明确——它正在利用填海造地来巩固其非法获得的利益并在南海发展军事和民用设施。

与此同时，越南于2009年与马来西亚联合提交了有关南海南部地区的大陆架提案。2022年12月，越南与印度尼西亚签署了一项关于划定两国专属经济区的协议，其中部分位于中国的断续线内。这给中国带来了困境，因为如果中国拒绝承认越南同印尼之间的划界意味着中国将不得不将第三国牵扯进来。

12月22日，佐科总统在茂物行宫宣布，经过12年的谈判，印尼与越南终于在《联合国海洋法公约》的框架下完成了两国专属经济区边界的谈判。（图源：安塔拉通讯社）

南华早报：长期以来，中国在处理海上争端问题上采取“搁置争议、共同开发”的做法。您认为这种做法有效吗？

吴士存：我并不认为这个原则有任何问题。但2016年的仲裁裁决之后，共同开发这条路已经进入了一个“死胡同”。

仲裁庭裁定南沙群岛所有的岛礁均不是完全意义的岛屿，均不享有12海里以外的专属经济区和大陆架，且否定了中国将南沙群岛视为一个整体的主张。所以从越南和菲律宾的角度来看，它们同中国在南沙群岛不存在争议（海域），因此没有必要进行共同开发。两国单方面进行的油气勘探实际上是基于这一裁决。

“共同开发”这一原则是中国确保南海和平稳定的善意，是（领土主权）争端解决前的临时安排。但现在没有哪个国家真正相信中国的倡议，这是最大的挑战。所以共同开发成为现实的可能性极低。

在2019年10月，中菲两国确实成立了政府间油气开发联合指导委员会，双方石油公司开始谈判。中国还提出了三个油气合作领域，但一直没有取得进展，谅解备忘录也已经在杜特尔特总统卸任前终止。

此外，在2005年，中国、菲律宾和越南三国签署了联合海上地震勘探协议，但该协议也已于2008年到期。

这么多因素在起作用，周边各国怎么还会想到进行联合油气勘探？中国将继续推动共同开发，但不应抱有幻想。

南华早报：您是否认为中国有计划开展更多的人工岛礁建设？

吴士存：如果中国愿意填海造岛，随时都可以，但我认为目前还没有这样做的必要。

西沙现有的岛屿可以开发，可以扩建民用设施，将来可以向国际社会开放。

而在南沙群岛，只有当中国受到挑衅时才需要继续填海造岛。比如，如果越南填海太多，或者菲律宾加强对仁爱礁的控制，中国就必须予以反击。

那么在这种情况下，能否对黄岩岛吹填扩建？我认为不是不可能。虽然目前还没有必要，但如果中国被迫采取最后一步反制美国和菲律宾，我认为就有必要采取这种做法。

南华早报：您认为南海爆发武装冲突的可能性又如何呢？

吴士存：我认为武装冲突的可能性无法百分百地排除。例如在6月17日，中国海警在同菲律宾船舶的对峙中缴获菲律宾船员的枪支，当时双方都有可能误扣扳机，因此不能排除发生武装冲突的可能性。

但美国介入并愿意与中国发生直接冲突的可能性较低，美国的介入对菲律宾来说并非易事。

中美发生摩擦的风险很高，原因有很多。其中包括针对中国的南海联合巡航的频率越来越高，其中一些发生在争议海域。此外，《海上意外相遇规则》（CUES）本身不具约束力。中美两国仍然没有行之有效的海上危机管理机制，而中国海上民兵大量存在于这些海域。如果没有适当的危机管理机制，摩擦很容易发生。

对这种风险的担忧可以部分解释为什么美国在去年11月份两国领导人会晤后推动恢复与中国的军事交流，以及为什么美国在新加坡香格里拉对话会上敦促两国高级军事官员之间的对话。

如果真的爆发武装冲突，事情不会那么简单——现在的情形已非2001年“撞机事件”可比。一旦爆发武装冲突后果将更加严重。

南华早报：您认为南海的领土争端是否有办法解决？

吴士存：我认为各国之间需要达成新的共识。例如，争端各国之间能否共同努力实现南海的非军事化？我们应避免在这些岛礁上部署军事力量。

如果各国无法制定出《行为准则》，是否可以达成其他协议以逐步实现南海的非军事化？例如每个争端当事国都可以提供一个岛屿来开发民用设施，包括科学研究站和环境研究中心以监测海平面并恢复珊瑚礁。

中国应该率先选择一个岛屿，例如美济礁。在那里可以建造海洋观测站或海洋研究机构并邀请菲律宾和越南等国家的科学家参与其中。

我认为目前南海争端没有快速解决的办法。从中国的角度来看，这些岛礁的主权属于中国。从其他争端当事国的角度来看，他们显然不可能直接将岛礁归还给中国。我们能做的只有维持现状，然后才能谈非军事化、环境保护、可持续的渔业。

与此同时，我认为不应允许域外国家介入南海争端。如果其他国家在美国的鼓励下与中国对抗，中国作为南海诸岛的真正主人和南海最大的沿岸国，必将采取更多的反制措施，这无疑将使得南海争端成为一个“死循环”。

吴士存参加北京对话相关研讨会（图源：北京对话）