顺应新时代要求 深化落实宽严相济刑事政策

2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）的印发，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对完善党和国家监督体系特别是加强检察机关法律监督工作的高度重视。《意见》明确提出，要“根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”。

2021年是中国共产党成立100周年，也是党绝对领导下的人民检察制度创立90周年。刚刚闭幕的党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，从党的百年奋斗中看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功，从而更加坚定、更加自觉地践行初心使命，在新时代更好坚持和发展中国特色社会主义。在深入学习贯彻党的十九届六中全会精神过程中，回顾新中国成立以来刑事政策演变，厘清新时代检察机关在执行刑事政策中承担的重要责任，在习近平法治思想的指引下，明确当下深化宽严相济刑事政策的方向，显得尤为重要。

一、新中国成立以来刑事政策的演变

党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。在我国，刑事政策是指党和国家理性而有效地对付犯罪的战略、方针与策略方法的总和，是司法理念的政策化，更是指导刑事司法的灵魂。长期以来，刑事政策在我国刑事立法和刑事司法中都起着非常重要的作用，我国刑事政策演变大体经历了以下三个阶段。

（一）惩办与宽大相结合刑事政策

惩办与宽大相结合刑事政策是新中国成立后很长一段时期的基本刑事政策。其主要内容包括惩办与宽大两个方面：既强调对一切犯罪分子必须严肃依法惩处，同时强调要根据犯罪不同情形，实行区别对待，打击、孤立少数，争取改造多数。与后来的刑事政策不同，惩办与宽大相结合刑事政策形成于革命战争年代，是我们党长期以来领导对敌斗争和同犯罪斗争经验的总结。早在1940年，毛泽东同志在《论政策》一文中就指出，“应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子，非此不足以保卫抗日的革命势力。但是决不可多杀人，决不可牵涉任何无辜的分子。对于反动派中的动摇分子和胁从分子，应有宽大的处理。”解放战争时期，我们党提出“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的原则，进一步丰富了惩办与宽大相结合刑事政策的内容。新中国成立以后，在镇压和肃反斗争中，党和国家又提出了“严肃与谨慎”的方针。1956年，党的八大明确提出“我们对反革命分子和其他犯罪分子一贯地实行惩办与宽大相结合的政策”，这标志着惩办与宽大相结合正式成为刑事政策。这一时期，由于我国没有制定刑法典，刑事法律不够健全完善，惩办与宽大相结合刑事政策在法律未规定领域事实上成为司法办案的依据。根据1979年刑法第一条规定，惩办与宽大相结合的政策是刑法制定的依据，并将相关要求充分体现在具体法律条文中。惩办与宽大相结合是我们党和国家同犯罪作斗争的基本刑事政策。这一刑事政策无论是指导立法，所谓刑事政策的立法化；还是指导司法，所谓刑事政策的司法化，都起着非常重要的作用。

（二）“严打”刑事政策

“严打”是“依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动”的简称。改革开放初期，我国社会正处于转型期，各种犯罪活动猖獗，刑事案件发案率急剧增多，重大恶性案件时有发生。为扭转社会治安形势，维护社会稳定，1983年中共中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，明确提出要“依法从重从快严厉打击刑事犯罪活动”。随后，全国人大常委会作出《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，“严打”刑事政策被正式提出，并成为此后很长一段时间我们国家奉行的主导性刑事政策。“严打”刑事政策的核心是一个“严”字。邓小平同志在《严厉打击刑事犯罪活动》的谈话中曾指出，“解决刑事犯罪问题，是长期的斗争，必须依法从重从快集中打击。严才能治住”。此后，我国大规模的“严打”斗争又经过两次：一次是1996年中共中央决定在全国统一开展为期3个月的“严打”；另外一次是2001年在全国范围内开展的声势浩大的“严打整治斗争”。毫无疑问，“严打”是在我国治安形势非常严峻的形势下提出的一项应急性措施，国家安全和社会稳定压倒一切，并在实践中逐渐上升为重大刑事政策。在这一要求下，刑罚的谦抑和宽缓功能虽偶有提及，但仅是点缀，“严打”成为以严厉为主要内容的相对单一的刑事政策，对我国刑事司法产生重大影响，此前一直坚守的惩办与宽大相结合刑事政策逐步被淡化。1997年刑法修改时，删除了第一条中惩办与宽大相结合刑事政策内容，主要理由是“由于刑法已经根据不同情况作了一系列区别对待的规定……这一政策已经体现在具体规定中，因此，刑法中不再单独规定惩办与宽大相结合的刑事政策”。

（三）宽严相济刑事政策

从实际效果看，“严打”确实起到快速遏制犯罪增长作用，为当时经济社会发展提供了保障。但“严打”作为控制犯罪方式，从长远看确实有其局限性，伴随着社会秩序好转其负面效应也开始显现，于是宽严相济刑事政策被逐步提出。

2004年，中央政法工作会议上首次提出宽严相济刑事政策。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式提出宽严相济刑事司法政策，即“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”。2010年，全国人大常委会在刑法修正案（八）（草案）条文及草案说明中强调，“根据宽严相济的刑事政策，在从严惩处严重犯罪的同时，应当进一步完善刑法中从宽处理的法律规定，以更好地体现中国特色社会主义刑法的文明和人道主义，促进社会和谐”。宽严相济刑事政策作为党中央在新形势下提出的一项基本刑事政策，是我国在惩治犯罪、维护社会稳定的长期实践中积累经验的总结，更是惩办与宽大相结合刑事政策的继承、发展与完善。“刑事政策有一个特别典型特征，就是适时调整。”宽严相济刑事政策正是根据社会秩序、犯罪情形等因素进行适时调整的产物，而且也会根据经济社会发展不断丰富完善。

二、检察机关要承担起刑事政策执行者的责任

最高人民检察院张军检察长强调，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。检察机关必须把政治建设融入具体业务当中，在具体检察履职中自觉、主动落实党中央决策部署，服务保障经济社会高质量发展，促进厚植党的执政基础。同时，“刑事政策是刑事实体法的导向和依据，刑事实体法是刑事政策的具体化和条文化”。司法办案讲政治与执行党的政策包括刑事司法政策是一个问题的两面。回顾我国刑事政策发展历程，检察机关作为法律和刑事政策的双重执行者，要想做到讲政治与司法办案有机统一，关键是要正确处理好刑事法律与政策之间的关系，坚守法律但不机械司法，执行政策但不脱离法律。

（一）注重办案效果

刑事法律作为法律文本，更多体现的是法律的规范性；而刑事政策某种意义上讲就是政治，更多体现的是一个时期党和国家治理犯罪的价值取向。检察机关办理的案件绝大多数发生在群众身边，常见多发，无不关乎法律、政治，因此，不仅要关注法律效果，更要注重政治效果和社会效果，执行好不同时期刑事政策是其题中应有之义。无论是惩办与宽大相结合、“严打”，还是宽严相济刑事政策，都要求检察机关在司法办案中不能只讲形式上的法律，必须把法律和政策融为一体，情同此心，努力让人民群众在每一个司法案件中真正、切实感受到公平正义。

（二）推动能动司法

能动司法就是积极主动地理解运用国家法律制度以及相关政策，服务经济社会发展。能动司法与检察机关执行刑事政策具有一致性。张军检察长反复强调政治自觉、法治自觉、检察自觉，目的就是推动司法检察的积极作为、能动履职。比如，一段时间以来，司法实践中对刑法正当防卫条款适用限制过于严格，以正当防卫进行辩护的刑事案件不少，但获得法院认可的并不多。“江苏昆山反杀案”引发全民“围观”，主要还是因为检察机关积极履职，能动司法，在法律限度内灵活运用刑事政策，使司法活动既遵从法律规范，又符合道德标准；既守护公平正义，又弘扬美德善行，最终实现“法、理、情”相统一。人民满意是司法第一标准。面对纷繁复杂的社会实践，如何能够让人民群众满意，如何让司法有温度，能动检察，能动地执行司法政策显得尤为必要。

（三）突出主导作用

以往大家讨论刑事政策往往集中在实体法层面展开，对程序方面关注较少。事实上，刑事政策包含实体和程序两个层面，“刑事程序本身亦是刑事政策贯彻实施过程中的重要载体和手段，具体体现为有关机关在犯罪追诉过程中，根据刑事政策之精神与要求，决定犯罪嫌疑人的不同程序处遇。”比如，“少捕慎诉慎押”司法理念上升为刑事司法政策就是最好例证。以往人民群众只关注案件实体处理结果，“构罪即捕”“构罪即诉”被视为理所当然，现在逮捕是否必要、羁押是否必要、起诉是否必要越来越受到社会关注。刑事政策要落地，就要积极作为，特别是在刑事程序领域，体现的是检察机关的主导作用。要转变“以押代侦”“一押到底”观念，在捕与不捕、押与不押、诉与不诉上更好体现检察机关在执行刑事政策中的自由裁量空间，让刑事司法过程更好体现社会公平正义，最大限度实现好、维护好、发展好更广大人民群众的根本利益。

三、当下检察机关深化宽严相济刑事政策的三重维度

宽严相济是我国基本刑事政策，它要求根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，罚当其罪，确保办案政治效果、社会效果和法律效果相统一。当前，检察机关要坚持以习近平法治思想为指引，从落实认罪认罚从宽制度、“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、刑事和解三重维度，正确处理好从宽与从严、从重与从轻、从快与从慢之间的关系，全面深化宽严相济刑事政策落实。

（一）在提升认罪认罚案件办理质效中进一步体现宽严相济刑事政策

完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的重大改革部署。2021年是认罪认罚从宽制度实施三周年，认罪认罚从宽制度从提出到试点，再到全面实施，对我国刑事司法制度产生广泛而深远的影响，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从制度或者政策出台背景回顾，认罪认罚从宽制度无疑是宽严相济刑事政策的直接产物。2016年11月，最高法、最高检、公安部等出台《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》时就明确提出，认罪认罚从宽制度试点是依法推动宽严相济刑事政策具体化、制度化的重要探索。2018年10月，认罪认罚从宽制度写入刑事诉讼法，最高法、最高检、公安部等随后出台《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，宽严相济刑事政策作为首要原则写入该指导意见。2020年10月，最高检向全国人大常委会就认罪认罚从宽制度专题报告工作时，重申了在认罪认罚从宽制度中落实宽严相济刑事政策。认罪认罚从宽制度全面实施以来，案件适用率逐年提升，2020年全国适用率已达85%，检察机关在刑事诉讼中的主导作用提升明显，司法能动性得到加强，宽严相济刑事政策也得到充分体现。当前，认罪认罚案件正处于从数量向质量转变的关键阶段，要在稳定保持较高适用率的基础上，更加重视提升认罪认罚案件质效，更加体现宽严相济刑事政策中从宽与从严的“相济”与“相当”。在办理认罪认罚案件中，要注重考虑犯罪行为的社会危害性和犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性，找准宽严相济的平衡点，避免一味从宽、片面从严两种倾向。特别是抓好2021年最高法、最高检印发的《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》的落实，及时修改《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，对量刑建议、量刑协商程序，特别是律师参与量刑协商地位作出明确规定，发挥量刑建议在贯彻宽严相济刑事政策中的作用。

（二）在落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策中进一步体现宽严相济刑事政策

“少捕慎诉慎押”是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中更具体、更直接的体现，也是继认罪认罚从宽制度之后深化宽严相济刑事政策又一重大举措。新中国成立以来，特别是过去20年间，我国社会长期稳定，重罪占比持续下降，轻罪案件不断增多。为适应刑事犯罪结构这一变化，进一步深化宽严相济刑事政策，检察机关适时提出“少捕慎诉慎押”司法理念，在司法实践中业已取得积极成效，党中央将其明确为具有普遍指导性的刑事司法政策，是我国刑事政策的重大调整。

但司法实践中，一些检察人员还存在着对政策理解不深、把握不准、不会用、不善用的问题，政策具体运用上还存在着诸多困惑，经常会面临捕与不捕、诉与不诉以及从宽与从严的艰难选择，直接影响政策运用的广度和深度。当前，需要深入研究“少捕慎诉慎押”刑事司法政策与认罪认罚从宽制度之间衔接机制，并作为深化宽严相济刑事政策的两大重要抓手，统筹谋划，一体推进，一体落实。最高检也正在会同有关部门研究制定贯彻“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的有关实施意见，为落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策提供具体制度支撑。具体工作中，要重点把握“三个必要性”：一是逮捕必要性，要以案件分类、分流为基础，把好审查逮捕关，降低逮捕率；二是起诉必要性，要依法用好并逐步用足相对不起诉权；三是羁押必要性，要扎实开展羁押必要性审查专项活动，在有效减少不必要羁押、推动降低审前羁押率、依法保障被羁押人人身权利的同时，推动实现以社会危险性条件为重点的羁押必要性审查实质化、规范化、常态化，引导全社会更新转变羁押理念，推进提升社会治理体系和治理能力现代化。

（三）在推动刑事和解制度促进恢复性司法中进一步体现宽严相济刑事政策

刑事和解制度是落实宽严相济刑事政策又一重大制度安排，2012年刑事诉讼法修改时，当事人和解的公诉案件诉讼程序被写入刑事诉讼法。刑事和解体现了被害人对加害人的宽恕，也体现了加害人对所破坏社会关系的主动修复，即恢复性司法。而且，刑事和解是“漏斗式”出罪刑事司法体制的重要组成部分，也是落实宽严相济刑事政策中从宽政策的重要体现，对于达成和解协议的轻微刑事案件，检察机关可以作出不起诉决定。但实践中对这一制度的适用较少，有的检察人员在办理轻伤害犯罪案件时，尽管犯罪嫌疑人认罪认罚，但未能做好刑事和解工作，既不建议当事人刑事和解，也不告知其相应的权利义务或提供法律咨询，而是将犯罪嫌疑人一概起诉至法院，法院大多判决适用缓刑或免刑，但双方当事人矛盾还在，导致办案效果受到影响。现在85%以上的刑事案件都适用认罪认罚从宽制度办理，如果被害人和犯罪嫌疑人、被告人没有达成和解或和解工作没有做实，或者有的案件虽达成和解却没有司法救助的支撑，导致有些和解内容难以落实，最后将影响案件办理效果。

当前，检察机关正在推进涉案企业合规改革试点，这是充分发挥检察职能作用，助推国家治理体系和治理能力现代化的改革创新，也是落实宽严相济刑事政策、促进恢复性司法的重要举措。在试点改革中，一方面，要坚持和落实依法不捕不诉；另一方面，依法对涉案企业及其负责人作出不捕不诉决定后，不能简单不诉了之，而要通过对涉案企业提出整改意见，推动企业合规建设，真正把宽严相济刑事政策和恢复性司法理念落到实处。

作者：苗生明，最高人民检察院检察委员会委员、第一检察厅厅长、一级高级检察官

编辑：刘梦洁

本文节选自2021年《人民检察》

第21—22期

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