吕忠梅、田时雨｜环境法典编纂何以能——基于比较法的背景观察

作者简介

吕忠梅，清华大学法学院双聘教授，博士生导师，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人。

田时雨，清华大学法学院博士后研究人员，法学博士。

内容摘要：随着中国环境法典编纂提上日程，研究环境立法“何以成典”至关重要。对环境法典、草案及其编纂背景进行比较观察，可以发现各国在环境法典编纂上分享着相似的动因，编纂过程中的经验教训从不同侧面印证了国家目标之于法典编纂的重大意义，最终形成的环境法典对于良法善治的贡献价值主要取决于其体系性与实践性。为中华民族永续发展，编纂环境法典也当以此为鉴。关键词：环境法典编纂；比较环境法；环境法体系化；国家战略目标DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2021.04.001

一、

问题的提出：环境法典文本成败的背后

　　随着民法典颁布，研究启动环境立法领域的法典编纂也被提上日程。与曾数次展开的民法典编纂不同，我国环境法法典化的动意虽由来已久，却也并未真正留下法典编纂前史以供自省。为顺利推进环境法典编纂工作，放眼域外环境法典进行批判性的比较研究可谓意义重大。近年来瑞典、法国、意大利等国家的环境法典陆续翻译出版，为环境法典编纂的比较研究提供了丰富资源。然而，现有比较研究或集中于翻译阶段的内容陈述，或侧重于编纂体例的直观对比，对于环境立法“何以成典”缺乏深入探究。

　　环境法的领域法特性在一定程度上使得立法冗杂、法制破碎几乎成为各国环境法治所面临的共同问题，这也意味着环境法典的编纂动因或多或少与立法碎片化相关。然而，即便从高度相似的问题出发，同样选择法典化道路，最终结果却是浮生百态：瑞典成为欧陆环境法法典化浪潮中的先驱，而拥有高超立法技艺的德国在环境法典编纂上屡战屡败，拿破仑民法典的辉煌也似乎并未在法国环境法典上重现，意大利自始在统一文本与法典定位之间徘徊不定，菲律宾甚至出台了与环境保护相关的系列法典，《爱沙尼亚环境法典》总则顺利面世而分则前景不明，《哈萨克斯坦生态法典》在《独联体生态示范法典》影响下业已出台，而同具苏联血统的俄罗斯仍在反复论证其生态法典草案……可见，法典编纂并非从碎片化到体系化的简单线性运动，其间穿插着政治、经济、社会等诸多复杂变量，法典编纂成败乃至立法质量莫不受其影响。

　　法典本身的比较研究固然重要，文本背后的比较研究亦不可或缺，尤其在尚未形成成熟法典范例的环境法领域，一部法典的诞生或者夭折蕴含着更为丰富的故事。为中华民族永续发展编纂环境法典这一时代使命，蕴含着对环境法典从无到有、从有到好的朴素期盼。为此，有必要带着“环境法典编纂何以能”的问题，比较观察环境法典文本背后的成败得失，探寻从碎片化到体系化的法典化叙事，为中国环境法典提供更广阔、更深入的编纂镜鉴。

二、

依典而治：国家目标视阈下的环境法典编纂

　　自20世纪70年代前后兴起现代意义上的环境法以来，环境保护逐渐成为法治国家应当承担的基本任务。从1972年人类环境会议到1992年环境与发展大会，环境基本法作为环境保护立法的主要形式达到了高峰，直至环境法法典化浪潮的兴起打破了环境基本法在立法模式上的垄断，其中缘由在于环境基本法越来越难以满足国家任务变迁对于环境立法体系化的需求，更为权威、统一、安定的“典治”模式探索在环境法治发展中展开。通常而言，国家目标在不同历史时期的侧重内容与发展方向有所不同，因此环境法典编纂作为国家目标的立法实践，其成败与否的本质问题是法典化在何种情形下、以何种方式能够成为实现国家目标的一种法治工具。

　　（一）时代机遇为环境法典编纂创造条件

　　准确把握法典编纂时机，是顺利推动环境法典编纂的前提，这一点早在19世纪萨维尼与蒂堡有关德国是否需要编纂民法典的论战中就有所体现。实际上，两位学者在追求私法统一的目标上是一致的，分歧焦点在于实现该目标的手段，即法典编纂的作用如何、编纂条件是否具备以及编纂时机是否成熟；换言之，法典编纂本质上不是必要性的事情，而是一个“时机问题”。法典编纂是在政治决断推动下的立法活动，我国民法典曾历经数次编纂却皆未成典，直至十八届四中全会《决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”中明确提出“编纂民法典”，全面深化改革、全面推进依法治国的重大政治决定和已成规模的民事法律体系排除了“条件不成熟论”，为之后《民法典》的顺利颁布创造了有利条件。而从比较法来看，当政治条件成熟且法治基础良好，编纂一部“合时宜”的环境法典也可谓事半功倍。

　　1.政治条件对于环境法典编纂的推动与阻碍

　　法典编纂自古以来承载着治安、守成、统一、整理与更新的目的与功能，甚至在很长时期内，法典化一直被视作主权者的行动，从编纂过程到法典内容都具有政治色彩，如“所有权”作为法国民法典体系中最为核心的概念，最初也是法国大革命后“某种政治意志的表达”。在现代社会中，法典编纂的政治功能从维护国家统治逐渐转向促进国家治理，决定法典编纂时机是否成熟的政治因素也主要体现为政党的治国理念以及立法过程中的权限分配与利益衡量。

　　在特定的国际与国内形势下，环境法典编纂可能成为一种政治策略从而获得巨大政治推力。战后德国迅速发展科技与经济，环境问题也随之凸显，而后在生态主义理念的影响下，联邦德国政坛逐渐“绿化”，不仅绿党发展成为一支重要的新兴政治力量，环境政策也成为政治角逐的中心议题被德国各政党作为其竞选时的政治承诺，由此对国家立法与政府施政产生有力影响。德国绿党政治对于国家立法的影响广泛而深远，不仅环境保护法律迅速发展从而为之后的法典化埋下伏笔，而且从联邦基本法到传统部门法也普遍开始重视环境保护理念，如新修订的《德国民法典》第90a条中有关“动物不是物，它们由特别法加以保护”的规定被认为是受到生态学、环境学、环境伦理学和后现代主义以及绿党政治等的共同影响。在此背景下，法典化议题受到政治需要的明显影响，当环境立法出现体系化的改革诉求时，德国在联邦层面始终不遗余力地推动环境法法典化进程。此外，地缘政治在一定情况下也为环境法典编纂带来契机。爱沙尼亚在苏联解体后就抱定“重返欧洲”的决心，这种强烈的政治倾向直接影响甚至决定了法典编纂进程中的法律继受，在彼时欧洲环境法法典化浪潮的影响下，展开环境法典编纂也成为爱沙尼亚回归欧洲的一种政治策略。

政治因素可以给予法典编纂推动力，但也可能会对其构成相当阻力。拥有悠久编纂传统与鲜明环保立场的德国即便联邦层面上始终积极推动环境法典编纂，但由于立法权限冲突与部门利益协调障碍，迄今为止的两次法典化尝试皆未达成所愿。1999年德国联邦环境部在前期教授草案与专家委员会草案的基础上，完成了环境法典提议草案，但随后却在向联邦各部委征求意见中受挫，主要原因在于超出联邦立法权限，根据当时的《基本法》，联邦在环境保护领域有着程度不同的立法权限，尤其在水法和自然保护法领域仅有框架性权限。为此，德国在2006年修改基本法对联邦与州的立法权限作出调整，环境法典编纂随即重启，然而在一系列努力之后，还是在2009年宣告失败。德国环境法典编纂之所以失败的根本原因是立法中所涉及的部门间及其与行业间的利益冲突未能达成共识，实际上第一次的失败也被认为与此有关，而这些问题在立法权限调整后更为清晰地浮现出来。可见，关乎环境法典最终命运的关键在于部门利益协调。法典编纂较之一般的立法活动，涉及更多利益主体，彼此之间的关系更为复杂，立法者也更难对此作出价值衡量与利益平衡，一些编纂环境法典的设想甚至未曾进入立法程序便已破灭。1988年苏联通过《关于国家自然保护事业具体改革》的决议，决定创建苏联国家环境保护委员会并制定《苏维埃社会主义共和国环境保护法典》，但对环境保护认识不足以及部门间利益无法调和，导致这一决议最终不了了之。　　

2.法治基础决定环境法典编纂的规范资源与实践动力

　　法典编纂在不同语境下的理解存在差异，但大多不外乎“对一国法律进行分科编制而形成具有公力的法律书面之事业，或者是指将既有法令进行整理编辑而形成法典工作，或者是将新设法令归类编纂而形成一编的法典工作”。可见，作为法制发展高级阶段的产物，法典必然要求在良好的法治基础上进行创制与实施。

就立法层面而言，法典化是对现行法律体系在更高层次上进行重述、整理与更新的体系化过程。判断某一领域法律是否到了法典化的恰当时机，最为直观的依据便是作为法典编纂规范来源的相关法律是否初具规模、初成体系。瑞典与意大利虽然编纂模式有异、法典范围不同，但其环境法律体系在编纂之前就已经相当完善。瑞典环境立法自1972年人类环境会议起进入繁荣时期，而后于20世纪90年代初逐步形成了较为完整的环境法律体系，包括《自然资源法》《自然保护法》《环境保护法》《健康保护法》《水法》《转基因生物法》《化学产品法》和《环境损害法》等在内的15项环境单行立法，为1998年出台的《瑞典环境法典》提供了坚实的规范基础。意大利自20世纪80年代起陆续颁布了一系列环境法律法规，在2006年法典出台前，环保领域的相关法律、立法令、总统令、部委令等达200项之多，内容涉及大气、噪声污染及垃圾处理等诸多方面。　　

但反观更早出台的《菲律宾环境法典》，似乎是在立法尚不完备之际便被草草推出。菲律宾自独立后大力发展本国经济以求迅速改变落后面貌，但其工业发展带来了不可忽视的环境污染，环境保护运动随之兴起，环境立法开始得到国家重视。然而吊诡的是，在1977年以总统令（第1152号）形式颁布《菲律宾环境法典》前后，菲律宾出台了大量与环境保护相关的法律文件，不仅有《海洋污染法》《有毒、危险物质和核废料控制法案》《清洁空气法案》等单项法律，甚至包括《水法典》《渔业法典》《森林改革法典》《卫生法典》等多部法典，菲律宾在环境保护领域可谓“多典并立”。在此背景下，所谓的“环境法典”虽然对菲律宾的环境保护工作起到提纲挈领的作用，为后续环境立法搭设了良好框架，却无力改善环境保护立法中的重合交叉等问题，更是给相关法律的遵守和执行造成诸多困扰。这种尴尬局面的出现，本质上正是由于对法典编纂时机的判断并不明智。在自然地理条件及法制传统的影响下，菲律宾将其对环境保护的重视化作“法典”之虚名，却罔顾彼时的立法任务在于解决环境保护“无法可依”而非“法制碎片”问题，最终其不够成熟的立法实践无法支撑真正的法典编纂，过早登场的环境“法典”似乎也仅能发挥环境基本法的些许功能，更遑论促进环境法治实践。

　　就法律实施层面而言，法典编纂除了需要高明的立法技艺外，更需要的是社会生活和法治实践为其提供生生不息的动力和资源。俄罗斯立法者对法典实效性的重点关注使其更加审慎地对待法典编纂。1993年，俄罗斯联邦环境与自然资源保护部法规司决定组建自然环境保护学术工作组，在该工作组倡议下安排了一次有关编纂俄罗斯生态法典的学术讲座，对发展立法体系以及法典编纂必要性等问题进行了清晰阐释，然而在生态法典是“司法优先”还是“立法优先”以及法律适用的重要性等问题上存在意见分歧，最终学者们只提交了一份非正式的立法草案。随后在环境法典编纂工作重启后，尽管俄罗斯实际上已经有了较为成熟的生态法典草案，但仍旧迟迟难以真正进入立法程序。对于推进法典编纂的顾虑主要来自俄罗斯长期处于虚无的生态法治实践，这种状态甚至可以追溯至宪法生态规范实行不力。1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》是俄罗斯生态法的主要渊源，对于确立生态法在整个法律体系中的地位起到重大作用，但由于公权力对生态保护工作的漠视，宪法上的部分生态条款基本上没有得到充分施行。俄罗斯社会生活中的法律虚无主义在生态立法的应然和实然之间划下鸿沟，国家法治权威难以保障生态立法在实践中得到彻底执行。成熟理性的俄罗斯学者坚持认为，生态法典与普通法律不应该仅仅在名称和形式上有所区别，而是应该更多体现在具体制度和措施实现机制的差异性上。这表明倘若法典的权威性、实效性难以保障，则意味着环境保护法建设尚不足以真正迎来法典编纂时代。

　　（二）国家战略为环境法典编纂保驾护航

　　一般认为，立法碎片化是环境法典编纂最为直接的内生动力，但与此同时，环境法典编纂不仅要解决现有环境立法中的规范冲突等问题，同时还要以法治方式贯彻落实甚至引领国家战略目标。可以说，法典编纂有完善法律体系的内在追求，也有满足国家发展战略需要的外在功能，二者之间的固有关联进一步要求环境法典的编纂要从当前及未来一段时间内的国家战略出发，在现行法秩序基础上形塑一套与之适配的环境法律体系。因此，在环境法典编纂恰逢其时之际，国家战略法律渊源化成为保障环境法典顺利出台的重要因素。从时间线上看，环境法典所诠释的国家战略目标发生了从单纯的环境保护到可持续发展的转变，且后者业已成为引领多国环境法典的重要编纂目标。

　　1.国家战略变迁与环境法法典化的兴起与发展

　　对人类与自然关系以及环境与发展关系的认知变化，使各国在环境保护事务上所采取的国家战略呈现一种层次性演进。早期引发大范围关注的环境问题以污染、公害等形式为主，“环境”仅仅被视为人类生存之基础，国家战略中的“环境保护”概念也是面对环境危机的一种被动应对式概念；而后随着对环境与经济关系的深化理解，国际社会意识到环境问题的本质是如何发展的问题，国家战略开始从片面的环境保护转向更为综合的可持续发展。环境立法模式变革也在这一过程中逐渐发生。

　　20世纪中叶前后，各国大多以振兴经济为主要政策目标，大力推进工业化和城市化，与此同时环境问题加剧，“世界八大公害事件”相继发生。1972年联合国在斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，共有113个国家或地区参加，大会形成的《人类环境宣言》向全球发出呼吁：已经到了这样的历史时刻，在决定世界各地的行动时，必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果。为此，各国大量制定环境与资源保护法律，环境法律体系内出现“以基本法为首、以单项法律为补充的立法现象”。这一时期，环境保护上升到国家战略高度，对环境立法发展产生重大影响，甚至催生了早期个别环境法法典化现象。哥伦比亚在1974年颁布了《可再生自然资源和环境保护国家法典》，在资源保护为重的立法原则指导下对之前施行的面向资源利用的法律进行修改，并且对各种自然资源之间的相互依存关系给予全面考虑。菲律宾在1977年颁布其《环境法典》（第1152号总统令）之前出台了《菲律宾环境政策》（第1151号总统令），明确环境保护是政府的一项重要职责，是国家的持续性政策。可见法典编纂被视为一种执行国家战略的重要方式，而这也从侧面解释了在前述编纂时机尚不成熟的情况下，环境法典也可能因国家战略所需而得以出台。

　　彼时的环境保护国家战略可谓是“就环境而论保护”，对环境保护与经济发展之间的关系缺乏深入理解，投射到立法上就形成了不同的环境立法目的：经济优先、环境优先、经济发展与环境保护协调发展。直到1987年《我们共同的未来》提出“可持续发展”概念，人类对环境问题的认识发生质的飞跃，自然环境之于人类不只是满足生存必备之基础，还涉及社会生活发展的方方面面。1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，大会成果《里约宣言》将可持续发展理念贯穿始终，《21世纪议程》序言开篇提出“建立促进可持续发展的全球伙伴关系”，可持续发展自此成为人类共识。各国在国家战略上也不再仅仅强调保护环境，而是走向内涵更为丰富的可持续发展，据统计，联合国环境与发展大会后有100多个国家设立可持续发展委员会，中国、日本、美国、英国、瑞典等数十个国家还制定了国家层面的《21世纪议程》或与之相似的国家可持续发展战略。

可持续发展的多元化视角为环境法理论与制度创新提供了认识论基础与方法论指导。在此背景下，多国环境基本法在环境保护国家政策的阐述中融入可持续发展的时代要求，一些国家更是借着可持续发展的东风顺势启动环境法典编纂工作。如此前一直对环境保护高度重视并具备良好立法基础的瑞典，确立了可持续发展为政府总体政策目标，并提出在福利国家的基础上建设绿色福利国家，极大地推动了之后环境法典的顺利出台。还有如今正在推动环境法典编纂的柬埔寨，在环境治理改革对20世纪90年代所制定的环境立法进行修订的基础上编纂环境和自然资源法典，旨在创造有利的法律和政策环境，使环境保护成为可能并支持经济可持续发展。此外，法国、意大利等国家的环境法典以及未能最终面世的德国环境法典草案也皆具有可持续发展的深刻印记，可见实施可持续发展战略是环境法法典化的主要动力。　　

2.国家战略促成环境法典编纂的内在逻辑

　　在国家战略发展与环境立法演进密切关联的背后，蕴含着国家战略法律渊源化的法理逻辑，进一步解释了国家战略何以对环境法典编纂产生巨大推动力。国家战略法律渊源化一方面对环境立法发展提出更高要求，另一方面为环境法典编纂提供了实用主义路径选择，从需求侧与供给侧给予环境法典编纂最大支持。

　　从规范基础来看，国家战略法律渊源化的正当性来自宪法国家义务履行，即宪法上列为国家目标的环保条款对立法者构成宪法委托，使其负有积极的作为义务来制定和完善各类环保法律，以便于国家开展环境保护。环境法典作为更高层次的环境立法形式，是立法机关履行国家环保义务的重要方式。尤其是随着可持续发展成为各国环保战略共识，环境立法肩负“使环境保护具有可能性”与“环境保护之衡平性”的双重任务，不仅需要提供可以应对复杂环境问题的规范内容，同时还需平衡经济发展、社会正义以及环境利益之间的关系。为确保这些立法任务之实现，法典化成为理想选择。

　　与此同时，国家战略法律渊源化在一定程度上与功能主义立法进路不谋而合，推动了法典化观念的实用主义转向，环境法典也因此探索出更具现实意义的编纂进路。一般而言，法典编纂本身即是法治实践从经验走向理性的产物，但各国环境法典编纂对于理性的诠释面向不同。独联体国家在环境法典编纂中大多选择继承传统法典编纂的规范主义遗产，而许多欧盟国家则倾向于采取实用主义方案为环境法典编纂适当“减负”，比较法上由此出现了从实质编纂到形式编纂或者介于二者之间样态的环境法典编纂模式。

　　苏联解体后，环境、资源与健康一体化保护的立法结构被打破，独联体成员国合作应对区域环境问题而编纂一部生态示范法典显得尤为必要，于是在2006年和2007年分别实现了《独联体生态示范法典》总则和分则的系统化编纂。《独联体生态示范法典》在很大程度上沿袭了规范主义的传统立法特质，内容上注重对制度规范进行系统梳理以促进法典的协调性，体例上强调以生态法律关系为体系脉络以增强法典的逻辑性。在其巨大影响下，独联体诸多成员国积极展开本国的生态法典编纂工作，在这一过程中，俄罗斯同样将传统法典编纂的规范主义奉为信仰，但迄今为止却仍旧沉迷于逻辑严密的“法典草案”，其中固然有前述法治基础薄弱之因素影响，但若以早在2007年就已颁布生态法典的哈萨克斯坦为对照，可以引发对于传统法典编纂观念与模式的反思。

　　哈萨克斯坦长期依赖油气资源开发的经济结构使其存在高消耗、高污染且不稳定的发展问题，转变经济增长方式、确保生态安全、走向可持续发展的迫切需求使其吸收了实用主义法典化观念，成为独联体国家中目前唯一正式出台生态法典的国家。哈萨克斯坦在21世纪初发布了《2004—2015年哈萨克斯坦共和国生态安全构想》，提出有关可持续发展的综合性措施，为系统整合相关立法提出要求，而后在生态法典编纂过程中也以此为标准对相关立法予以废止或更新，在坚持实质编纂模式的基础上成功优化了生态立法体系并使之更加符合未来社会经济发展需要，从而确保了生态法典的顺利出台。随后为了进一步贯彻落实绿色发展战略，哈萨克斯坦先后制定“2050年战略”、《哈萨克斯坦向绿色经济转型构想》《2030年前哈萨克斯坦燃料能源综合体发展构想》《2014—2040年哈萨克斯坦水资源管理国家纲要》等系列顶层设计，《哈萨克斯坦生态法典》的后续修订工作也始终同国家战略目标紧密结合。

在更早确认可持续发展理念的欧洲，或许早已意识到环境法法典化需要在一定程度上放弃法典编纂传统对于理性主义与规范主义的绝对遵从，实用、灵活的法典编纂观念与环境法更为契合。这在法国环境法典对其本国民法典编纂经验的扬弃中可见一二。法典编纂自拿破仑时期开始逐渐成为法国的一项法治传统，在对传统编纂技术进行改造的过程中，以往不作为编纂对象的行政法等法律部门通过一种新的形式进入法典化领域，对规范的汇集整理也不再以法律改革为目标而是追求法律的可读性。基于此，法国自民法典之后的法典编纂大多采用形式性的法典编纂模式，虽然在体系创新上不尽如人意，但在规范整理、体系整合上达到了其法典化的初衷。在可持续发展推动下，将实用主义立法观与法典编纂实践予以结合的典型代表当属瑞典，不仅将可持续发展写入立法目的作为法典体系建构之基石，同时在编纂体例上采用框架性实质编纂模式，以实用主义理性阐释了法典化理论与实践的转向。

三、

良典善治：环境法典编纂的体系性与实践性

　　一部法典的功过成败绝非定论于其出台或夭折那一刻，有“成功”的草案也有“失败”的法典。如民法学者称其“并不是为了民法典而民法典”，环境立法经由“成典”走向“善治”也是环境法学人期冀法典编纂的真正意旨所在。为此，需进一步审视环境法典的立法质量，明确一部善治之良典所应具备的基本品质。从法典编纂的对象出发，环境法典应尽可能地体现环境法的综合法特质：公益性与私益性交织、法律性与科学性融合、主体性与客体性并存、目的性与工具性兼具、现代性与后现代性更迭……从法典编纂的善治目的出发，环境法典需是“形神兼备”，也即如何诠释环境法的实质与形体，从而推进法治实践成为法典质量的主要判断基准。但考虑到前述环境法的综合法特质以及在本文强调“善治”的语境下，环境法典编纂理应兼具实质与形体面向。比较法上较为优质的环境法典也具有明显的综合法特质，呈现出鲜明的体系性与实践性。

（一）完备与开放兼顾的环境法典体系性

　　法律通常需要有一种体系来保障其价值判断的一贯性及法律适用的稳定性与确定性，而较之一般法律，法典更加强调立法的科学性和体系性，即存在自身逻辑使制度与制度之间能够紧密配合、科学分工，至少不能因互相矛盾而丧失其应有作用。作为环境保护领域最重要的规范群，环境法典理当以体系性为其形体外观之根本。同时如前所述，顺利出台的环境法典大多受实用主义影响颇深，在实现体系性的基础上追求适当开放性，从而在系统化吸收现行环境法规范的同时对不断变迁中的社会生活保持回应。

　　1.环境法典与单项法共存的法源体系

　　在萨维尼看来，体系化的意义在于为法学及整个立法提供一般内容与一般任务，而一般任务的整个范围须通过完备的演绎来确定，这意味着内容完备与逻辑严密是法典体系性的重要面向。完备性在一般意义上指法典应汇聚所有的相关法律规则，但在法典编纂实践中，完备性与体系性之间往往存在着某种张力，当一些特殊制度出于完备性考量而被纳入法典可能会与其他制度产生冲突，从而对法典的体系性造成减损。为此，比较法上出现了一种环境法典与单项法共存的法源体系，在法典的完备性与体系性之间做出妥善协调。

　　这种多层次法源体系的主要特征是将环境法律体系的核心领域及主体规范纳入环境法典范围并依据一定逻辑结构予以编排，而将不适合纳入环境法典的部分交由单行法进行特别规定。基于此，可以得出环境法典在追求体系完备性方面的两项优良品质。

一是尽可能实现环境法典作为主要法源在调整范围上的广泛性。《法国环境法典》虽然受限于环境行政主管部门的管理权限范围而将一些法律排除在法典之外，如与森林相关的法律主要被规定在森林法典中、与机场噪音相关的法律被规定在城市规划法典和民用航空法典中，但总体上汇集了大量法律和行政法规，涉及自然环境、自然空间、动植物群落以及污染、风险和妨害预防等广泛内容，为环境保护领域的执法与司法提供了较为完备的规范基础。德国环境法典数个草案版本的调整范围并不一致，但现行环境法律体系中的核心领域始终必不可少。最早的教授草案主要包括自然保护、水体和土壤保护、污染控制、废弃物管理、化学品管理以及原子能与放射防护等直接带来环境利益的领域立法；在此基础上，专家委员会认为环境法典应当尽可能考虑到环境问题的所有主要源头并通过立法加以解决，与人类和环境保护密切相关的内容也应作为法典调整重点，为此，关乎人类健康的基因工程、作为生态系统重要组成部分的森林保护、破坏自然景观并导致噪声污染的交通规划与建设等领域立法也被纳入法典草案之中。　　

二是合理判断法典之外的立法领域并注重其与法典之间的有机衔接。努力实现法典的完备性并非意味着一味追求大而全的环境法典，法典体系在整体上的协调一致也是确定调整范围的重要考量。为此，对于一些与环境相关但在是否纳入环境法典调整范围上存在争议的领域，德国环境法典编纂的专家委员会还会进一步考虑将其纳入调整范围是否会影响环境法典的“简洁和协调统一”，如气候变化尽管作为重要的环境议题需要立法给予关注，但为避免将其纳入法典而可能导致的体系协调问题，最终在专家委员会草案中仅是分散纳入气候保护相关规定，同时在相关指导原则中指出气候保护是法典不可或缺的组成部分，以便于为专门立法留有衔接空间。因此，从维护法典的权威性和稳定性出发，需要以全局性观念对法典与单行法的关系予以妥善处理。

　　2.环境法典的体例结构及其开放性追求

　　对法律进行系统编纂从而形成协调一致的体系，意味着理想状态下的法典内部是一个逻辑严密、规范自足的封闭空间。法律体系的封闭性固然有助于抵御法外因素的冲击，从而维护法典的权威性与稳定性，但过分封闭无异于法典僵化的开始，甚至会造成所谓“立法者修改半个字，半壁图书馆俱成废纸”的局面。法典的诞生并不意味着体系化之终结，法典编纂需要保持一定开放性也因此成为现代意义上的法典化共识。对于环境法典而言，更需要在体系化过程中对新兴环境问题与社会需求保持一定开放性，换言之，如何在实现体系严密性的同时保持适当的开放性也是环境法典优良品质的重要体现。

从体例结构来看，注重体系性的环境法典大多遵循“总则-分则”结构。就编纂技术而言，法典总则部分是一种“提取公因式”的结果，即首先按照概念的同一性和差异性把相同的法律制度归结在一起，然后从这些法律规范、法律概念中提炼出一些共同性的规则，再把这些共同性的规则按照一个逻辑编纂起来。因此，总则对于分则的统辖力是法典体系严密性的重要体现。这一点在德国环境法典编纂过程中被发挥到极致，解决环境法领域规范重复、结构模糊的最佳方式被认为是编纂一部似德国民法典一般具有潘德克顿体系的环境法典，通过提纲挈领式的总则统率环境法各个领域。在此背景下，德国在1990年与1994年分阶段完成了环境法典教授草案，其中先行完成的总则部分对环境法的普遍原则、基本制度和程序作出概括性规定；而后1997年所推出的专家委员会草案在此基础上对法典总则和分则规范进行更大程度的衔接和协调，如在许可制度方面，委员会草案创设了针对设施的统一许可制度并将其规定在总则中，项目许可审批的规范数量也借助总则规定而得到大量精简。在联邦宪制改革后，重新起草的环境法典草案总则部分也旨在为整部法典确立法律原则与政策目标，并提出统一实体法规与简化行政程序的要求。与之形成鲜明对比的是意大利环境法典，不仅总则对于分则缺乏指导，分则各部分也似乎自成体系，法典化不完全、体系特征不明显最终使其处于一种介于汇编和法典之间的“四不像”状态。　　

在以总分结构基本实现体系严密的基础上，环境法典也尽量对新型环境事务以及相关社会现象保持一定开放性。一般而言，法典体系的开放性可以通过规范与价值两个层面实现，即先是对法典之外的法律渊源保持开放，继而受外界影响发生合理的价值调整。环境法的跨学科属性使其像是一块“多层夹心蛋糕”，加之民法等传统部门法的生态化现象，环境法典的开放性问题不仅涉及前述其与特别法的关系处理，还要求环境法典面向宪法、国际环境公约以及相关部门法等广泛法源保持适当开放。具体而言，法国在环境法典编纂过程中对合宪问题已经有所考量，然而在2004年制定环境宪章并于次年将其正式纳入宪法序言之后，据宪法委员会对诸项法典进行合宪性审查的情况统计，环境法典被宣告违宪的频率最高。可见宪法环境规范对于环境法典之影响巨大，需注重在宪法秩序下展开环境法典编纂。随着环境保护领域国际与国内立法的交融加深，环境法典也涉及国际环境法的转化适用，如欧洲国家的环境法典注重在法律渊源体系上保持较高开放性，以便满足欧盟指令转化需要；独联体生态示范法典为促进国家间合作交流，在法典中专门规定了国际环境公约在独联体国家生效的程序及其与独联体国家生态立法的关系（第二十七章）。

　　（二）面向环境治理功能的环境法典实践性

　　具备体系性的环境法典基本符合了作为一部法典的形体外观，就“形神兼备”这一法典质检标准而言，环境法典还需要具备实践性以满足国家治理的新需求。从发生学来看，环境法因应环境问题而生，尽管在发展过程中由于要素式立法而陷入碎片化泥沼，但问题导向始终是环境立法的本质属性，环境法典的实践意义也指向环境问题的妥善解决。与此同时，环境法典作为法治实践中的规范基础与逻辑起点，其对于法律实施与遵守的促进作用也是其理应承担的编纂使命。因此，环境法典能否在环境法治中发挥其治理功能，还取决于其实质内容是否能真正解决环境问题、符合实践需求。

　　1.环境问题的嬗变及其法典回应

　　自早前的公害事件到如今的风险社会，环境问题并非一成不变，环境法典在立足现行法律体系对既存环境问题予以规范的同时，也有必要关注环境问题变迁的规律与特征，从而使环境法典在问题解决上更加具有前瞻性与针对性。

就环境问题的损害后果而言，从人身、财产损害到生态损害的认知变化要求环境法典在救济传统法益之余注重保护生态法益。《意大利环境法典》尽管在体系化方面备受批评，但其对于环境损害的规定被认为是自1986年以来关于环境损害立法的最大贡献，第152/2006号法令的第六部分环境损害赔偿规定也因此成为法典实体内容中颇具创新价值的部分。《意大利环境法典》将环境损害界定为“一种自然资源或者由其供给的效能所发生的任何直接或间接的、重大、可测量的恶化”（第300条），同时对其适用范围、预防和修复以及损害赔偿作出全面规定。

就环境问题的内在性质而言，从环境损害到环境风险的类型变化要求环境法典将调整范畴扩张至环境风险治理。从比较法来看，风险概念已基本写入各国环境法典。《爱沙尼亚环境法典》总则明确区分了环境妨害、环境风险、环境威胁的概念，在写入风险预防原则的基础上，要求经营者承担预防环境威胁和采取风险预防措施的法律义务，并将降低环境风险纳入许可制度。《德国环境法典》草案对于风险治理的制度设计尤为精细。先是1990年的教授草案构建起一套“风险”“危险”与“剩余风险”的概念体系：“环境风险”即对环境的妨碍有产生可能性且这种可能性是依据实践理性无法排除的，“环境危险”即风险产生的可能程度已经到了不可忍受的地步，而“剩余风险”则是依据现有科学理性无法将其排除从而在法律上被允许存在。再是2008年环境法典草案在重申风险预防原则的同时，从环境保护与风险治理的整体性出发，试图创设综合性环境许可制度以取代根据水资源法、排放保护法和废物法所运行的不同类型的许可程序，这一改革虽以失败告终，但其对要素立法思维与事后救济思维的超越也值得后人思考。

　　此外，环境问题的地方性要求环境法典从国情出发重点规制本国突出的环境问题。在法典出台之前，瑞典已经根据本国自然环境特征构筑起以自然和资源保护为重点的环境法律体系，这一规范重心也延续到了环境法典之中，不仅在总则中单设两章用以规定土地和水域管理，分则编排也呈现出自然保护先于污染防治的立法例。即便是早前环境立法体系尚不完备的国家，其法典内容也体现出鲜明的地域问题针对性，如环境污染突出的菲律宾将“启动一个综合环境保护与管理计划”“建立具体环境管理政策、规定环境质量标准”作为其环境法典编纂目标，《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》则更为注重自然资源的保护与合理利用而对污染防治仅做简要规定。

　　2.作为管理法与裁判法的环境法典

　　环境法典对于环境问题的应对是在法治秩序下进行的，从法治运行的整体来看，环境法典还需具备有助于法律实施的可操作性，从而促进文本规范真正转变为治理效能。反之则可能如《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》一般，在联合国粮农组织和哥伦比亚法律专家组所起草的法典原稿被删去环境责任、履行法典的程序规则、环境监督机构等相关内容之后，法典实施机构缺少有效贯彻法典的必备力量，最终致使法典在正式通过后并未达到预期目的。

　　从实践功能来看，法律规范可以分为行为规范与裁判规范，前者旨在要求受规范之人取向于它们而为行为，而后者要求裁判法律上争端之人或机关以它们为裁判之标准进行裁判。与作为裁判法的民法规范不同，环境法规范一方面具有行为规范之功能，期待行为人依照立法意旨或保护环境或不损害环境，另一方面在判断行为是否构成一定法律后果、承担何种法律责任之时，也承担裁判规范之功能。因此，环境法典在法治实践中的功能定位应是管理法与裁判法综合。

　　环境保护长久以来被作为以行政管理为主导的国家事务，环境法在一些国家更是被视为行政法的特别分支，为此，如何能够更好地提升环境管理体制机制，发挥环境法作为管理法之功能，成为各国环境法典编纂的重要方向。其一，明确各主体的职责、义务与权利，为环境治理构建顺畅有力的执法框架。《独联体生态示范法典》明确了国家机关在生态领域的职权，自然人和法人在生态领域的权利和义务，以及相应的违法责任。《菲律宾环境法典》对环境保护相关政府主管部门的具体职责作出规定，涉及国家环境保护委员会、教育与文化部、国家水资源委员会、自然资源部、农业部、国家污染控制委员会等诸多机构。《瑞典环境法典》在其第三编“关于特定活动的特殊规定”中，对从事水务作业、采石业、农业、基因工程、化学品等可能产生环境危害活动的生产经营者等相关主体作出义务性规定。《法国环境法典》设专编规定了信息与公众参与，赋予公众公共决策参与、信息获取、提出意见和建议等相关权利。其二，创新环境规制工具，综合运用多种行政手段，从而提升环境法典的实效性。针对传统意义上以命令控制为代表的环境管理手段的片面与低效，一些国家在其环境法典加入经济刺激型的工具，以便与行政管制手段相配合。生态危机早在苏联时期就给国家带来巨大经济损失，而生态机制和经济机制之间缺乏联系被认为是相关机制实施不力的根源之一，为此，后来的《独联体生态示范法典》强化了对自然资源利用和环境保护的经济性调整，设专章规定了保护生态安全的经济制度、促进经济活动和其他社会活动生态化的经济手段，还确立了生态审计制度和生态保险制度。

随着环境法益日渐独立，环境法律责任的实体规范与程序机制开始溢出传统法律责任体系，环境法作为裁判法的功能也在司法实践中得到加强。比较法上的环境法典在诉讼规则以及法律责任方面的规定印证了这一点。首先是环境司法专业化催生了一套在组织架构与审判方式上脱胎于传统司法的环境司法体系。瑞典河流较多、水源广阔，早在1971年修订水法时就设置了专门解决水纠纷的水法庭系统，之后在环境法典编纂中重组升级成为环境法庭。《瑞典环境法典》在第四编案件与事项的审查中对环境法庭的组织架构、管辖范围以及环境案件的诉讼规则、审查程序作出详细规定。其次在责任承担方式上，环境法典在规定环境法律责任的同时注重其与传统法律责任之间的有机衔接。《瑞典环境法典》在第29章中规定了应当追究环境刑事责任的环境犯罪情形，从立法技术上看，有直接在环境法典中规定罪名及其量刑，也有通过转致条款与刑法典等相关立法予以衔接。《意大利环境法典》于2015年增设第六（乙）部分用以规定涉及环境保护的行政和刑事违法行为及其处罚，针对环境损害行为的处罚力度有所加重。

四、

代结语：中国环境法典编纂何以能

　　法典编纂是法治国家民族精神再成文化的过程，具有强烈的地方性与民族性印记，但随着环境问题全球化与环境立法趋同化，法典编纂背景叙事的字里行间显现出关乎法典缘何成败的些许规律。在全面依法治国与生态文明改革的背景下，中国环境法典编纂可谓正逢其时，如何贯彻落实国家战略目标、精准诠释适度法典化编纂思路中的体系性与实践性，是解答中国环境法典编纂何以能的关键所在。

本文刊于《苏州大学学报（法学版）》2021年第4期，此处为网络首发版本，为阅读方便，删去原文注释。如有媒体或其他机构转载，请注明文章出处。

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