实务 | 关于做好市场监管领域无照无证经营查处工作的指导意见

山东省市场监督管理局

关于进一步做好无照及相关无证经营查处工作的指导意见 

(鲁市监发〔2021〕13号)

各市市场监督管理局，省局各相关处室、执法稽查局：

为深入贯彻落实《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等有关规定，依法履行监管职责，按照省委、省政府和市场监管总局有关工作部署，现就进一步做好无照及相关无证经营查处工作提出以下意见。

 一、准确把握有关政策要义

（一）准确理解“查处无照及相关无证经营”的内涵。

“查处无照经营”是指按照《无证无照经营查处办法》第六条规定，市场监管部门负责查处经营者未依法取得营业执照，或取得许可证未依法取得营业执照从事经营活动的情形。

“查处相关无证经营”是指按照有关法律、法规和国务院决定的规定，由市场监管部门负责查处的无证经营行为，既包含法律、法规规定由市场监管部门许可并查处的情形，也包含由其他部门许可，按照法律、法规规定由市场监管部门查处的情形。

（二）准确把握部门监管职责。

 一是要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，厘清市场监管部门与其他部门监管职责。

  二是按照《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）关于“除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负；对已经取消审批但仍需政府监管的事项，主管部门负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；对审批改为备案的事项，主管部门要加强核查，对未经备案从事相关经营活动的市场主体依法予以查处；对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为，相关综合执法部门要积极予以支持。”的规定，依法开展监管。

 三是按照《山东省人民政府关于加强和规范事中事后监管的实施意见》（鲁政发〔2020〕6号）关于“除法律法规另有规定外，对审管一体事项，审批部门履行事中事后监管主体责任;对审管分离事项，审批部门对审批行为、过程和结果负责，对于采取虚假承诺或违背承诺取得审批的，由审批部门负责处置，主管部门负责后续监管；对取消行政审批、审批改为备案的事项，按照‘证照分离’改革要求，加强事中事后监管”的规定，依法开展监管。

四是依据《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）“要落实放管结合、并重要求，按照‘谁审批、谁监管，谁主管、谁监管’原则，切实履行监管职责，坚决纠正‘以批代管’、‘不批不管’问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改为备案的，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。”“对通过告知承诺取得许可的企业，有关主管部门要加强事中事后监管，确有必要的可以开展全覆盖核查。”“企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。”等相关规定，厘清职责、依法行政。

（三）准确把握无照及相关无证经营查处的相关规定。

一是对于从事无照经营的，由市场监管部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对不同类型的无照经营主体要依据相应的法律、法规进行处理。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，适用《无证无照经营查处办法》第十三条规定处罚。

二是查处与市场监管部门职能相关的无证经营行为，适用有明确规定的法律、法规。无证经营行为情形包括须经许可而未经许可或已被依法吊销、撤回、撤销许可证及注销许可证，或许可证有效期届满后未按规定重新办理行政许可手续，擅自从事相关经营活动的行为。

二、依法履行市场监管部门职责

（一）坚持底线思维。各级市场监管部门要进一步提高政治站位，切实履行监管职责，推动执法力量下沉，避免监管缺位。要坚持风险防控底线思维，不断完善工作机制，确保“三个不发生”，即不发生因无照及相关无证经营造成重大安全事故、重大环境污染事故或造成一定社会影响的群体性事件；不发生因无照及相关无证经营被中央和国家机关部门督查通报情况；不发生因无照及相关无证经营发生的重大舆情及被媒体曝光情况。

（二）严格依法行政。对上级交办、部门转办、投诉举报、媒体曝光、日常监管及专项整治中发现的无照及相关无证经营行为应及时处理、限时办结，杜绝不作为、慢作为等情况发生。要建立无照及相关无证经营查处台账、投诉举报台账、部门告知台账等制度，依法处理投诉举报。切实规范监管执法行为，杜绝出现吃拿卡要、以罚代管、罚过放行、以罚代刑等违法违规行为。严格按照执法程序开展工作，强化执法监督。

（三）推进差异化分类处置。要认真分析评估辖区内无照及相关无证经营行为的影响和危害，根据不同情况，探索实施差异化分类处置。一是对直接关系人民生命财产安全，涉及国家安全、公共安全、生态环境保护等无证无照经营行为，特别是对造成重大损失、一定社会影响或情节恶劣的，要坚决依法从重查处。二是对新型业态、新兴行业、新兴领域，既要实行包容审慎监管、推动创新经济繁荣发展，支持鼓励大众创业、万众创新，也要避免潜在风险大、社会风险高的领域出现监管盲区。

（四）强化信用约束。要依据《企业信息公示暂行条例》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的要求，加强对无照经营的处罚信息公示。任何单位或者个人从事无照及相关无证经营行为受到行政处罚的，按照“谁办案、谁录入、谁负责”的原则，将行政处罚信息记入单位或个人的信用记录，在国家企业信用信息公示系统（山东）公告公示，在全社会营造约束违法失信的共治氛围。

（五）强化属地监管职责。各地应在当地政府领导下，推动建立有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。各乡镇（街道）按照《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》（鲁编办发〔2019〕4号），县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录第41项“对无证无照生产经营行为的监管执法：乡镇（街道）结合常规工作日常巡查，对发现的企业、商贩（铺）无证无照生产经营行为按约定时限上报相关部门处理，并配合做好执法相关入户调查、秩序维护等工作”的规定依法履职。法律、法规有新的规定的，从其规定。

（六）加强行刑衔接。在查处过程中，对具备办理证照法定条件且有继续经营意愿的无证无照经营的，要督促、引导其限期办理相关证照；对国家规定无须取得许可或注册登记的经营行为，不作为无证无照经营行为查处；对拒不改正的无证无照经营行为依法予以查处。对于依法履职中发现的法律、法规明令禁止、涉嫌刑事犯罪的非法生产经营行为，要按照行刑衔接的有关要求，及时移送公安等有关部门，确保履职到位。

三、加强工作保障

（一）加强组织协调，严格落实责任。查处无照及相关无证经营既是法律赋予的重要职责，也是社会治理的重要内容。各地要高度重视，把无照及相关无证经营查处工作列入重要议事日程，建立科学有效的领导体制和工作机制。要成立本单位无照及相关无证经营查处工作领导小组，明确各相关科（处）室和综合执法机构单位职责分工，严格履行法定职责，加强协作配合，形成监管合力。

（二）加强宣传培训，营造共治氛围。各地要充分运用报刊、广播、电视、互联网等媒体，结合“双随机、一公开”监管等工作，积极宣传《无证无照经营查处办法》，及时解答和回应社会关注热点。要加强对基层行政许可、行政执法等方面的业务指导，组织开展学习培训，提升基层依法履职能力。

（三）加强监督检查，探索长效机制。各地要认真落实无照及相关无证经营查处工作情况通报制度，确保无照及相关无证经营查处工作落到实处。要及时总结经验、完善措施，结合商事制度改革的新形势新任务新情况，不断创新无照及相关无证经营查处工作的新思路新措施新办法，探索建立查处无照及相关无证经营工作常态化机制。

附件：部分相关查处规定参考目录

山东省市场监督管理局

2021年6月7日