纵深推进城乡交通运输一体化改革创新

来源：中国交通报

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》），强调城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。新中国成立75年来，我国经历了城乡分割、城乡统筹、城乡一体和城乡融合的发展阶段。这既是我国城乡关系与经济社会结构不断演变的过程，也是城乡交通运输发展不断变迁的过程。《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重要部署，将对推进城乡交通运输发展产生重大而深远的影响。

交通运输一体化

是促进城乡融合发展的重要基础

当前，我国城乡发展不平衡、农村发展不充分，与快速推进的工业化、城镇化相比，农业农村发展较慢、城乡要素交换还不平等，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。新的起点上接续推进中国式现代化，重大任务之一是继续消除城乡二元结构。一方面，让农业农村跟上国家现代化步伐、共享改革发展成果。另一方面，需畅通城乡经济循环，充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用。

城乡交通运输作为覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通运输服务，是综合交通运输体系的基础和“毛细血管”，是城乡居民安全便捷出行、物资经济高效运输的重要保障，是促进城乡要素平等交换、双向流动的重要载体。推进城乡交通运输一体化，提升城乡交通运输服务均等化水平，可加快城乡统筹协调、缩小区域发展差距，对于促进城乡空间结构调整、畅通经济循环、让城乡共享改革发展成果具有重要意义。

行驶在城乡道路上的晋州公交车。冯会青 供图

党中央、国务院高度重视城乡交通运输发展，将推进城乡交通运输一体化作为促进城乡融合发展的重要举措。各级交通运输主管部门围绕交通基础设施、客运货运服务等领域，深入推进城乡交通运输一体化，全面完善服务网络、提升服务质量、优化经营模式、巩固安全保障、夯实政策扶持，全国城乡交通运输均等化服务水平稳步提升。2023年全国城乡交通运输一体化发展水平评估数据显示，达到5A级的区县占比达到71.7%，较“十三五”期末提高了24.3个百分点。城乡交通运输一体化的快速发展，有效缩短了城乡间时空距离，加速人流、物流在城乡间流动，不仅让农民往返城乡务工、上学、探亲、就医更加便捷安全，还打通了农产品进城、工业品下乡的双向运输通道，为有力推进城乡融合发展提供了坚强的交通运输支撑。

城乡交通运输发展迎来新机遇

《决定》提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。这为科学谋划城乡融合发展指明了路径，也为新时期城乡交通运输发展带来了新机遇。

从服务需求来看，推进新型工业化带来的产业结构变化，将刺激城乡交通运输服务需求增长。随着新型工业化不断推进，大城市的产业结构正从劳动密集型向资本技术密集型转型升级，面向农村劳动力的就业机会下降，越来越多的农村劳动力将选择返乡就地就近就业。2023年年底，我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低近18个百分点，涉及2.5亿人，其中绝大多数是农村流动人口。农村人口流动方向的变化趋势，可能加速城乡之间人员流动，刺激城乡交通运输需求逐步增长。乡村既是巨大的消费市场，也是巨大的要素市场。畅通工农城乡循环，是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要方面。农业农村同步迈向现代化，会释放巨大的创造动能和消费潜能，将带来巨大的人员出行和物资运输需求。

从发展特征来看，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，将凸显城乡交通运输的支撑作用。今年7月国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，增强城镇综合承载能力；以县域为基本单元推进城乡融合发展，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，促进县乡村功能衔接互补。城乡交通运输对县域内城乡经济社会发展具有很强的适应度和引领性，要使县城成为连接城市、服务乡村的重要节点，有效提升县城对人口和产业的吸纳集聚能力，必须着力打造一体化的城乡交通运输服务体系。应畅通城乡交通运输连接，促进要素向基层末梢、城乡薄弱环节流动，为促进城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展提供重要支撑，从而实现县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置。

石家庄正定县“四好农村路”打通农民致富快捷通道。

从服务供给来看，支撑乡村全面振兴和推进农业农村现代化，将促使城乡交通运输提升服务质量。推进中国式现代化，必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴。城乡融合发展，对城乡居民基本公共权益平等化、城乡基本公共服务均等化提出新要求。推进城乡交通运输一体化发展，是推进基本公共服务均等化的重要体现。城乡交通运输服务要由满足基本需求向提供均等优质服务转变，由自身发展向多元融合发展转变，由注重规模速度向注重质量效益转变，营造安全、便捷、经济的运输环境，更好地服务乡村全面振兴。

构建“多予、少取、放活” 

城乡交通运输管理体系

当前，我国正处于破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的重要窗口期。面对推进城乡融合发展提出的更高要求，行业应清醒认识到城乡交通运输发展仍存在一体化程度不高、可持续发展能力不足、城乡服务水平差距大、区域发展不平衡、支撑服务能力有待加强等问题。笔者认为应通过改革创新，推动我国城乡交通运输一体化向纵深发展，进一步提升对城乡融合发展的服务支撑作用。

一是完善城乡交通运输一体化协同机制，形成集约高效发展合力。有效整合城乡客运、货运物流、邮政快递、商贸配送等资源，加强串联上下游产业联动，构建集约高效的一体化城乡交通运输服务体系，整体性提升运行效益和效率，统筹解决城乡人员、物资双向流动，打通国内大循环农村堵点的有效路径。城乡交通运输发展涉及交通运输、商务、农业农村等部门，上下游行业广泛，各自为政难以形成集聚效应。各地应协调相关各部门构建协同机制，加强政策联动，推动数据共享，串联好上下游产业链，提高系统性发展水平，统筹推进城乡交通运输集约高效发展。

二是深化城乡交通运输市场改革，充分激发市场活力。深入推进城乡交通运输领域政府购买服务，通过加强绩效考核等方式，加大政策资金引导力度，充分调动服务经营主体积极性和创造力，着力开展传统城乡交通运输经营模式改革。同时，配套构建“多予、少取、放活”的城乡交通运输管理体系，充分发挥市场在资源配置中的作用，提升服务经营主体经营自主权，赋予服务经营主体在限定区域内优化线路、统筹车辆配置等权限，提高资源利用效率，让服务经营主体成为改革发展的实践人和参与者，增强其在改革工作中的主动性，及时适应城乡交通运输的发展变化，提升城乡交通运输体系自我“造血”能力。

三是创新城乡交通运输发展模式，精准响应群众需求。学习运用“千万工程”经验，科学把握不同地区发展阶段特征、区域特色和运输需求，因地制宜、精准施策，围绕组织模式、站点设施、经营方式、运力调度、信息赋能、安全管理等重点领域探索创新，探索符合实际的城乡交通运输发展模式路径，全方位、多渠道满足多样化的城乡交通运输需求。对于有条件的地区，通过扩大公交和快递服务覆盖，提高农村地区服务标准，实现城乡交通运输服务均等化。对于偏远或运输需求较少的地区，规范推进需求响应型等客货运输组织方式，不断改进和提升服务水平，在保障基本服务供给的同时，更好满足城乡群众日益多元化、个性化的运输需求。

四是优化城乡交通运输扶持政策，推进一体化均衡协调发展。改进中央财政资金的扶持方式，探索整合各相关专项资金，加大对城乡交通运输一体化的扶持力度，促进集约高效发展。优化中央财政资金扶持方向，政策和资金更多向中西部地区、欠发达地区、民族地区、特殊困难群体倾斜，提高调控作用，促进区域平衡协调发展。推进城乡交通运输财权事权划分改革，加强省级政府的统筹职责，加大省级财政对辖区内落后地区的扶持力度，扭转地区间城乡交通运输水平失衡的发展状态。差别化确定县级财政在农村运输服务领域的支出责任，根据不同层次发展水平的需求，制定符合不同地区发展的政策。通过上下级共同负担的机制和不同发展条件地区差异化分担的办法，更好发挥共同财政事权促进城乡交通运输高质量发展的作用。

五是加强城乡交通运输支撑作用，促进城乡共同繁荣发展。充分发挥城乡交通运输在优化城乡产业布局、引领新型城镇发展、支撑乡村全面振兴等方面的作用，进一步扩大供给、提高效率、拓展功能。提升城乡交通运输服务品质、提高服务效率、优化服务供给、拓展服务功能，使农村地区具备走出去或引进来的基础设施条件，保障各类要素在城乡之间自由流动。推动城乡交通运输发展与产业发展、乡村文明、乡村治理等深度结合，努力把农村地区的环境优势、资源优势转变为经济优势、发展优势，为促进形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新局面提供更加有力的支撑。

作者丨交通运输部科学研究院综运中心 周一鸣

责编丨廖芊

审核丨连萌