朱玲：县域农村人口与公共服务的集聚——晋陕蒙交界区观察之二
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县域农村人口与公共服务的集聚——晋陕蒙交界区观察之二[1]
朱 玲
（中国社会科学院经济研究所）笔者在上篇晋陕蒙调查报告《农村人口自主城市化与土地规模经营》中，依据农村迁移人口长期落户城市的制度路径，把城市化区分为三种类型：将发达国家那种不设制度藩篱的乡-城人口迁移，视为自然演进式的城市化。相形之下，把中国政府将特定群体和部分农区及居民划归城市的举措，视为行政性城市化；将农村迁移人口在制度阻隔下仍自行扎根城市的方式，视作自主城市化。
迄今，农村人口自主城市化呈现为“代际接力”的进程，其间至少包含三代人的努力：留守村庄一代做后盾，打工一代供子女上学，接受中等或高等教育的一代扎根城市。迁移劳动者及原生家庭除了必需的日常生活开支，竭尽所能投资于家庭人力资本和物质资本，为的是切断贫穷的代际传递，实现整个家族的向上社会流动。显然，他们的行动目标与整个国家的减贫目标一致。那么，消除城乡户籍居民在城市公共服务和社会保障获得权方面的不平等，或者说消除隐性的城乡分隔，即可凭借农村人口的主动性和创造性取得稳固的减贫之效。
乡-城人口迁移，在一定程度上改变了农村人多地少的资源禀赋状况。继而引发农地和房屋等资产的产权流转，导致资源配置和利用效率提高。与此同时，随着家庭结构的变动、基础设施和公共服务供给的强化、现代生产生活方式及行为理念的城乡交汇，留守人员亦向本县城、本乡镇和本行政村内具有区位优势的地方迁移。在整个国家的城市化大潮中，农村地区的人口聚居与公共服务集中供给相互促进，一方面带来了社会管理资源的节约；另一方面，迁移人口进一步付出了家庭结构残缺及生活成本增高的代价[2]。
如此剧烈的社会变迁，是怎样地影响老人、儿童和女性等脆弱群体当前的生活和未来的命运？对于保障和改善脆弱群体的福祉，乡村社会已有哪些制度安排？还有哪些薄弱或空白之处需要弥补和强化？2020年9月，我们一行三人在山西、内蒙和陕西交界区的农村调查，部分地围绕这些问题展开，本篇特选如下案例予以说明。[1] 经拙文上篇的读者指正，遵从调研地区的常规简称，修改调查报告副标题。在此，特向批评者致以诚挚的谢意。
[2] 参见朱玲、何伟、金成武，2020，《农村劳动力转移与养老照护变迁》，《经济学动态》，第8期。
一
与学前教育和基础教育相关的县域内居民迁移
记得上世纪80～90年代下乡调查，无论进入哪个村，总有一群小孩闹嚷嚷地跟在身后。近20年来，这种情景悄然消失。受访村民都清楚，村里儿童数量明显减少，一是因为以往计划生育政策的推行使得生育率骤减；二是育龄夫妇的生育意愿随着育儿成本的上升而下降；三是儿童跟随外出谋生的父母迁移；四是学龄儿童由长辈陪同去县城、镇上或其他城市读书。
我们在与右玉县政府职能部门座谈时得知，近些年来村庄人口净流出。例如，1980年丁家窑乡白家窑村的常住人口为210，到2020年仅余13人。人口净流出的结果，是全县的自然村从355个减少到2017年的288个。与此同时，中小学布局亦发生巨变。4镇6乡1个风景区当中，仅3个镇有小学，初中和高中都分布在县城。我们在入户访谈时也注意到，村民为陪伴孩子上学而迁居已成常态。9月11日，我在右玉威远镇康平村遇到的李女士，就有这样的经历。
康平村超市（电子商务服务站）：院子里是受访管理员李女士种植的蔬菜。
如今李女士的一儿两女均已成人，最大的30岁，最小的26。三个孩子都在外打工，有的在太原有的在右玉县城。30岁的女儿已经出嫁，那日带了孩子来看望母亲。李女士说，小外孙不到4岁，明年（2021）就去县城上学前班。她和丈夫之所以到目前还未买房或盖新房，就是为了攒钱给儿子娶媳妇。买房买车再带办喜事，一共得50多万元。她们夫妇一点儿都不敢松懈，必须继续离村打工。
为了尽可能让学童获得优质学校教育，有的家庭不仅放弃“三代同堂”，而且还全家总动员，分居于不同地方，以便实现收入增长及物质和人力资本投资等多重目标。一位家在山西垣曲的京城养老院护理员W女士告诉我，老家的村小2008年撤销。她丈夫的哥哥因采石场事故去世，嫂子用将近1/3的赔款（15万元），在县城买了一套面积80平米的二手房，和婆婆一起带着儿女到县城上学，公公则留在村里种地（曾在化肥厂做工，每月退休金3000多元）。嫂子先后在县城和北京打工，不到三年也意外身亡。W女士一手操办后事，成了这个扩展家庭的“顶梁柱”（婆婆的话语）。
2015年，侄儿去部队当兵，2020年复员回乡。目前，侄女（16岁）正在上高中。W的小女儿也在婆婆那里吃住，每月花销最多200~300元。她的大女儿在运城工艺美术学院上学，每年无息贷款7400元，足够交纳学费及其他，W只需每月给大女儿1500元生活费。考虑到侄儿归来需相亲婚配，大嫂留在县城的房子肯定不够住，W于2019年在县城买了一套90平米的二手房。房价23万元，其中除了她们夫妇的积蓄，W的娘家给了2万元，婆家给了3万元，她还从姨姨家借了2万元。
W家的积蓄皆来自夫妇二人在外打工的收入。丈夫在建筑队当架子工，如果有活儿，一个月能挣5000~6000元。若找不到活儿，则无收入。新冠疫情爆发之初，建筑队有两个多月没活干，直到2020年5月才进入太原工地。相形之下，W女士自2015年打工以来，虽然换过4次工作，但岗位都相对稳定，例如餐馆服务员、商场售货员和住户家政服务员（保姆）等等。
2019年初，W听本村熟人说起，县城养老院护理员工资每月1500元，北京的工资要高得多，而个人日常支出大致相同。于是便跟了熟人到京城的养老院做护理员，每月工资收入4200元~4500元。她打算，趁着公婆生活尚能自理，在京城干上几年，攒钱还债并供孩子上学。她只有两个女儿，不像养儿子的人家那样必有大额花销，而且她也没想嫁女的时候向男方要一分钱。
山西案例显示，人口自主流出与学校撤并两个因素相互作用，促使村庄居民向县城集中。至于村庄幼儿园和学前班的设立，则与特定年龄组的人口规模相关；同时，还取决于村庄住户基于自家经济水平及人力状况的选择。达拉特旗树林召镇东海心村高书记提供的信息，也说明了这一点。
树林召镇是达拉特旗政府驻地，距离东海心村6公里左右，车程约10来分钟。高书记有一儿（26岁）一女（10岁），女儿小时候给送到镇上幼儿园，接着上学前班，2020年上三年级，都是高书记开车接送。女儿上幼儿园时，一学期交费1500~1600元。2020年的价格为2600~2700元一学期，加上保险费3000元。学前班的费用和幼儿园差不多，小学属于义务教育，费用反而大为降低。东海心村50%以上的户籍人口外出，没有办幼儿园。相距大约4公里的林原村有将近80%的户籍人口常住村中，设有一个幼儿园。
如此看来，一些教育政策研究者提倡“一（行政）村一（幼儿）园”，或许忽略了村庄人口规模及结构的变迁。在儿童数量减少的趋势下，单纯按行政村区划部署学前教育机构，或许既难满足村民的教育需求，又导致公共资源的低效率使用。倒不如顺势而为，兴办联村幼儿园和学前班，并由中央和地方财政共同出资，为入园儿童的家庭提供交通补助。
进一步讲，为了减轻农村地区“撤点并校”带给家庭的新增通勤成本，保障低收入家庭的儿童获得良好的学前教育和基础教育，普惠性的通勤补助制度势在必行。发达地区的一些村庄已有这方面的制度安排。2018年，我们课题组走访广州市白云区江高镇长岗村时得知，自从本村小学合并到3公里以远的双岗村小学，村委会即出资雇用大巴车免费接送小学生往返学校。常住本村的学生无论是否拥有当地户籍，享有同等的免费乘车权利。中等发达和欠发达地区的村庄，大多不具备白云区所辖村庄的经济实力。若要在这些地区推广如此有助于教育公平的制度，中央和省级政府的财政支持无疑不可或缺。
二
中心村落的公共服务和人口聚集
改革开放前的乡政府驻地，一般即为乡域内的中心村落。不但设有社会经济服务网点，而且还承担集市功能。近40多年来，绝大多数乡政府驻地或转变为小镇，或发展为中小城市。行政村党支部和村委会的办公地点，往往设在区位相对有利的自然村。出于节约管理成本的考虑，村小学、卫生室、图书室和老年活动站等多种公共设施也随之聚集于此。这样的自然村，不言而喻地成为行政村范围内的中心村落。
榆阳区井克梁村新建搬迁小区牲畜圈棚
我们此番西北行中见到的中心村落又新添了几抹亮色：其一，村内移居搬迁。在行政村自有土地范围内，山西右玉的大堡村和杀虎口村整村迁移到现址。陕西榆阳区南部的柏盖梁村则不同，村委会利用异地搬迁、危房改造等多渠道扶贫项目资金，再加村民自筹款项，组织工程队在中心村落的阳坡开辟平地围院盖房，将散居在山梁沟坎的110户农家，从四面八方集聚一处形成新的住宅区。位于榆阳区北部的井克梁村也有部分住户搬迁，为的是避开煤矿采空区。矿业公司出资在沙滩地上建新村，经第三方评估每户补偿27万元，居民迁新宅，牛羊入新圈。
榆阳区柏盖梁村搬迁户的厨房和卫生间
无论何种原因搬迁聚居，住宅基础设施的改善显而易见。集中供水供电排污及连结互联网和公路，因成本远低于散居而得以实现。网上常有批评者议论，如此整齐划一的居住区建设，毁坏了村庄的历史风貌。但此类批评者可能未充分关注村庄居民对舒适生活的向往。
柏盖梁村党委高书记的介绍，或许能够引发批评者的“同理心”：“山上的窑洞差不多都是（上世纪）七十年代修的，原先住了1100多人，到2015年只剩100多人常住。男人外出打工，剩下女人和小孩住着害怕，行走、上学和看病都不方便。”受访的搬迁户陈述，每家拆掉一孔窑，补偿一间房，每户补贴1.2万元。每套两居室新房加一个院子和两间储物棚大约造价12.4万元。受益者对于家居条件的显著改善自然满心欢喜，觉得“跟城里人住的差不多。”
幸福院厨师兼保洁员
盖梁村幸福院雇用管理员和厨师（女，兼保洁员）各一名，入住老人年龄最低者74岁、最高者88岁。入住老人住宿免费，每人每日伙食标准5元。其中，老人为一日三餐支付3元，余者由财政补贴。鱼河峁镇的李镇长介绍，榆阳区民政局每年补助每个村幸福院约6.5万元运行经费。入住幸福院的一对老夫妇。老翁88岁，老妪85岁。儿子们都外出打工，他俩生活能自理。
事实上，多数失去生活自理能力者的长期照护，至今仍是一个难题。仅就资金限制而言，村委会难以聘用专职护理员（当地零工工资为每天140～150元，城乡居民基本养老金每人每月150多元）。生活不能自理者若为五保老人，便去镇敬老院，全部费用由财政承担。若非五保老人，村委会便召唤其子回乡照顾。当地百姓不大认可子女送长者入住县镇养老院，陷入老年照护困境的家庭，也未找到妥当的出路。
山西右玉的3个调研村虽无养老机构，但农户全部聚居在中心村落，老人可以方便地获得一些社会服务。杀虎口村80岁的李老太认为，现如今她主要靠国家给钱（基本养老金和低保金）生活：“孩子们也给一两个，不如国家给的多。公家每年还给3～4袋子面，20斤米，足够吃了。冬天买菜，夏天吃自己种的菜。”村里常来流动货车，买肉买菜买日用品都便利。她心肺功能不佳，每年都要输液，大概花1000元左右。若需住院治疗，新农合给报销医药费。若见大夫或输液，就步行一公里左右去杀虎口小镇。
右玉县大堡村张女士家的院落一角
张女士演示大堡村的健身器械
中心村落一般都装置了健身器材，为留守老人增添了一种休闲乐趣。大堡村的张女士是1953年生人，20年前做过结肠手术，不得不常年挂一个粪袋。但她还能下地劳动和操持家务，村头的健身器材全玩得转，说话间顺手为我示范了一遍。她和丈夫因社保兜底而衣食无虞，政府除了发米面，冬天还给采暖补助。张女士过得平静而乐观，小院里既种蔬果也栽花草。村头还有一座色彩斑斓的戏台，她笑言：过年的时候村里会请戏班子，不是唱晋剧就是演内蒙的二人转。
如此看来，在农村劳动力大规模转移和村庄常住人口以老年、妇女和儿童为主的情况下，帮助留守家庭向中心村落集聚，既有利于提高基础设施和公共服务的性价比，也有益于增进脆弱群体的福祉。
三
村域里的城乡人员交流
历经40多年改革开放，乡村不再封闭。村域里的城乡人员交流日渐频繁，萌发出农村现代化进程的新元素。晋陕蒙交界区农村经济的一个引人注目之处，是农牧基地吸纳的企业、人力资本、经营管理方式和工艺技术，有望生发出连通城乡的产业链。2020年9月17日，榆阳区大纪汗羊场养殖部张经理和场内零工提供的信息，向我们展示了这样的图景。
羊场隶属一家民营农牧集团公司，公司总部在甘肃省庆阳市，张经理即来自总公司。自2011年始，该公司先后在庆阳建成3600万只白羽肉鸡和1000万只肉羊两个全产业链项目。2019年，榆阳区政府与该公司签订合作协议，意在推进百万只“榆阳湖羊”全产业链建设，包括饲草种植、饲草加工、肉羊养殖（附加有机肥料处理）、定点屠宰、精深加工、冷链物流、科研检测、自繁自育和终端销售等等。张经理介绍，公司之所以选择小纪汗镇大纪汗村建设首个存栏10万只的羊场，一是出于领导的政治意愿，二是因为此地正处毛乌素沙漠边缘农牧业交错带，饲草资源丰富，亦有天然防疫屏障。
榆阳区政府为引入农牧公司提供了多种服务和支持，例如对企业使用扶贫贷款专做制度安排。羊场集中使用区内80个贫困村2800个贫困户的扶贫贷款限额共计2560万元，用于买羊买饲草。羊场承诺给贫困户保底分红和经营分红，预计2020年每户可分红3000元。羊场与大纪汗村签有20年租地合同，所涉地块经第三方草业公司评估才谈定了租金。其中，3000亩饲料田每亩租金500～800元/年，180亩荒滩每亩租金300元/年，594亩羊舍及附属建筑用地每亩租金200元/年。
企业落脚大纪汗村地界，既为村民带来资产收入，又为他们创造就业机会。若不计企业管理人员，参与羊场建设和生产一线工作的群体大致可分为四类，他们当中除技术员外皆为本地村民：其一，机械手。年龄30岁左右，拥有铲车和挖掘机等，承包羊场的土方工程和青贮饲料堆积等作业。扣除机械油耗等费用，每日净收入约700元。其二，包工头组织的绿化队。务工者年龄60～65岁，按日结算工钱。绿化工总共20人，男性3位，余者皆女性。男女同工同酬，每日工资150元。其三，饲养员。共30人，男女对半，平均年龄45岁，工资按个人饲喂的各类羊只计算。其四，技术员。共35人，其中女性7位。这组人员平均年龄25岁，毕业于西北省区的农业院校，可谓经历城市文明熏陶的群体。
年纪轻、学历高的企业管理和技术人员进驻村域，看似优化了当地人口结构，可他们与村庄原住民的交往，仅限于羊场范围内的生产活动和劳务交易。这一外来群体并未融入大纪汗村的乡土社会。如果不考虑城市的排斥，此种情形与农村迁移人口游离于城市社会之外颇有相似之处。村域里的企业对当地村民的明显影响，并非城乡人员的深度交流，而是工作岗位带来人口的空间集聚。右玉康平村周边香葱基地的工作岗位，稳固了异地搬迁的移民；榆阳井克梁村地界的煤矿和大纪汗村地界的羊场，为不同年龄段的劳动者提供新增收入来源，以至两个村的常住人口占户籍人口的比重高达80%，远超晋陕蒙调研村一般水平。
柏盖梁村爱心超市货品
柏盖梁村公开对话板
柏盖梁村积分奖励票券
真正介入村民社会的城里人，是执行脱贫攻坚任务的驻村工作队。他们参与村庄基层治理的一些工作细节令人过目难忘。首先，工作队员有的来自政府机关，有的来自国有企业。我们每到一个村庄，即使村干部外出，也总有驻村干部接洽。其次，把现代公共空间行为准则引入村落。例如，柏盖梁村的驻村第一书记设计了一套公益服务积分制度。村民参与村庄定期大扫除、保持路段卫生、收集废旧干电池、帮助留守老人办事和劝解邻里纠纷等等，都可得到既定数额的积分奖励。攒下积分票券，便可在本村爱心超市换取生活用品。购买这些用品的资金，来源于社会各界的扶贫捐赠。无论是积分奖惩条例，还是票券发放和社会捐赠收支，都张榜公布细目。这种做法，既有推广环保意识和改良村风村貌之效，也能在细微之处增强社区凝聚力。
非官方乡村建设项目团队，为村庄注入了来自城市的青春活力。在达拉特旗林原村和东海心村，陪伴我们做调查的是中国乡村建设研究院的年轻人。这支乡建团队常住林原村，与镇政府和村两委合作落实乡村振兴战略，具体从事制度创新试验和村庄改造规划及设计。新华社曾报导此地的村民协商议事会和产权交易平台等制度创新，达拉特旗政府业已决定在林原村设立乡村振兴学院。这一因素再加村庄改造艺术，使林原村既为社会组织示范村，又成农家旅游点。城乡审美在此碰撞交汇，就连通向公路的道口设计也非比寻常。林原村的路口耸立一座高台，上竖晶莹剔透的雕塑大白菜，彰显该村的蔬菜种植特色。路对面东海心村的标志是一条大鲤鱼，无疑展示该村的水产养殖优势。
林原村女菜农用旗袍秀欢迎新村民。彭涛｜摄影，徐丽丽、薛振冰提供。
脱贫攻坚和乡村振兴驻村工作队的活动，多属有组织的项目。融入城市社会的农家子女，自发利用各自专长支援家乡建设，创造了一条可持续的村域城乡交流途径。经济学同行张维迎就是其中的突出人物，我们课题组成员曾称赞他为“乡村贤达”。在一次微信聊天时张维迎精准定义：“故乡是记忆，家乡是生活。”他的吴堡人物系列写作，使自己的家乡闻名遐迩，也让我对其笔下的山川人物好奇十足。9月20日出榆林城之前，我给他发了一条备车返京的消息，不想竟成就一次体验丰富的“吴堡行”。
我们的车驶入高速公路不久，张维迎的一连串语音信息就从京城飞来，邀请大家去吴堡看看柳青文化园。还一再解释，若知道我们自驾车下乡，定会早做安排。随即发来好友张永强的电话号码，要让他前来作陪。我本不想麻烦别人，但一听到张永强的名字就兴奋起来：“多谢，我们马上出高速！”永强是张维迎所撰《挂面书记与柳青作品收藏家》（点击蓝字阅读原文）中的主角之一，我们仨都乐意认识他。更何况，柳青的作品曾滋养我们的精神，到他的故里表达敬意，也是我们的共同心愿。
2021年春节，柳青文化园里闹新春。张永强｜摄
与黄土高坡浑然一体的柳青文化园果然非同凡响，满坡青翠、四周悄然。我们徜徉在窑洞展馆，如同沉静地接受一场文学洗礼。站在作家群像墙边，我还猜想：当地百姓是否也似外来游客那般向往这个地方。2021年春节期间，看到永强发来的视频和照片，方知文化园的红火远超我的想象。大年初一（2月12日）就来了4000多人，接下来几天依然人流不减。老乡们像逛庙会赶大集一样，呼朋唤友进园子看展览、听民歌、闹秧歌。多功能文学馆的效用，在此可谓发挥的淋漓尽致。
2021年闹新春：陕北歌手丁文军高唱信天游，张永强｜摄我们去文化园的时候，张永强刚上任柳青文化园园长，痴迷于收集作家题词。2021年2月14日，他在微信中提到，腊月二十八（2月9日）又让一位作家哄了，白跑西安一趟：先前答应给文化园题词，却不知何故不给写了。我当即回应：“不要再向作家求字了，晾着他/她们！您的收藏已经够吸引人了！”永强这番经历也越发让我明白，推进山区文化事业是多么不易。
此前，我曾向专攻文学评论和女性地方志的老友力荐吴堡，期待她为柳青文化园引入文学教研支持。老友随即把吴堡列入陕北考察计划，张维迎还为之建了个微信群。初六（2月17日）陕北农村庆小年，她带车自佳县去往吴堡。虽是红灯高照时分才赶到张维迎的家乡辛庄村，村主任霍东征和众乡亲还是欢声笑语汇聚一堂，拿出准备妥当的农家美食与合唱节目相待。老友一行也不负众望，带去设立“女作家展馆”和传播“挂面女人”故事的动议。这自是后话。
2020年9月20日午后，吴堡辛庄村几位乡亲为我们烹饪手工黑小米空心挂面。
2020年9月20日那天，我们进出多个专题展馆，早已过了午餐时间。永强轻声告诉我：“维迎打电话来了，村里给备下饭咧”。我们仨顿觉暖心，因为本就想看一看：张维迎出自怎样的山村，他的发小和乡亲们都是什么样。辛庄距离柳青文化园（寺沟村）大约7公里，山道崎岖沟壑纵横，一眼看去便知平地稀缺。难怪霍东征会冒出“削山填沟”的奇思妙想，也难怪张维迎义无反顾地动用自己的社会联系鼎力相助。
东征一边引领我们观看村貌一边介绍：2019年，村里种了800亩花椒，14亩葡萄，近200亩桃杏和油桃。辛庄总共100多户人家，大约有30~40户在城里买房。有的是为小孩上学，有的是在外工作，有的是打工做生意挣了钱，不打算再回村居住。看着填沟造地而成的广场我顺便问了一句：“既然住户和人口都在减少，还弄这么大的工程干什么？”东征坚定地回答：“农村还是要发展的，没有平地村子就没有前途。本想用这块地给村里建公共设施，后来想建吴堡大讲堂。”无论他的设想能实现多少，这份执着都令人肃然起敬。柳青文化园和辛庄之行也再次提醒我，城乡融合的萌芽并不止生发在城市。
东征到削山填沟而成的广场与我们话别
黄河二碛：河东是吴堡地界，对岸是山西碛口镇。据说吴堡地名缘起江苏吴江人氏早年来此驻兵。
四
结语
上下两篇晋陕蒙交界区村庄和农户调查案例显示，农村几大人口群体的动态如下：第一，中青年劳动者大多进城谋生。第二，留守老人有养老金和政府及社区支持下的食物保障，其中高龄或病残老人有低保金兜底生活所需。他们能够方便地购买生活用品，近距离地得到基本医疗服务，并在一定程度上获得居民医疗保险基金支持。但生活不能自理者的照护服务供给，仍然是一个未解的难题。第三，部分妇女儿童随家庭主要劳动者迁往城市或落户家乡县城，多半享有迁移人口为自己创造的公共服务。然而这些服务在城市没有得到足够的财政支持，很大程度上还遭受各种名目的排斥。
因此，政策性的结论也显而易见：依靠更加广泛和深入的社会动员，排除城乡之间要素流动的制度障碍，保障农村迁移人口享有与城市户籍居民同等的社会、经济和政治权利，同时进一步强化农村公共服务和社会保障。城乡之间的发展水平差距，需要几代人的努力才可能弥合。但只要为个人、家庭和社群追求自身幸福创造必要的制度和政策条件，城乡融合发展的光明前景必定可期。
（2021年2月19日定稿）往期精彩文章
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