孟庆国：公共数据开放利用与授权运营的组织模式与运行机制

在中国数字经济发展和治理学术年会（2024）上，清华大学计算社会科学与国家治理教育部实验室执行主任、公共管理学院孟庆国教授以《公共数据开放利用与授权运营的组织模式与运行机制》为题进行了主旨演讲。本文根据孟庆国教授现场发言内容整理。

各位同仁、各位同学，下午好！

非常高兴与大家进行交流！

我今天要分享的主题是关于公共数据开放利用与授权运营的组织模式和运行机制。分享的内容源自于前期参与国家数据局关于公共数据开发利用相关文件起草的论证讨论。在参与文件编制的讨论中，我们思考的前提是，需要统一大家对公共数据开放利用与授权运营方面的理解认识，以便形成一致的共识。尽管公共数据开发利用是一个机制设计问题，但这并非完全是一项学术性的研究，而是基于各方的相应激励与博弈相容的应用研究。

因此，我们更多的是依据已有的“数据二十条”以及关于数据的相关立法，探讨在现有政策框架下如何理清公共数据的概念、基本特征并提出一种能够获得有认可度的机制思路。我们想，一旦这个文件出台实施，包括地方政府、参与运营企业、社会公众的各方，能够理解、接受并按照这个文件思路去贯彻执行，这应是对文件制定最大的贡献。所以，我们研究的目标是尝试寻找公共数据开放利用和授权运营机制设计的一种共识。因此，这项工作本身并不十分有学术性。

在关于公共数据开发利用的讨论中，前面两位老师都强调了数据要素化在我国未来经济社会发展中的重要性。然而，如何推进和实现“数据要素化”，我们认为目前面临着很大的困难。因为在对数据进行分类开发利用时，我们需要针对性地对个人数据、企业数据，以及今天要讨论的公共数据进行要素化的机制设计问题。这本身就是很困难的事情，他们之间由于数据类型特征的巨大差异，很难有一种普遍的机制设计能解决所有问题。

即便是针对公共数据的界定，我们需要考虑到党政机关的数据、公共企事业单位的数据，包括国有企业和互联网上具有公共性平台上的数据，以及他们之间巨大的差异性。事实上，不同类型的数据涉及到的主体以及它们之间的权利关系都有所不同。因此，简单地不加分类地讨论数据要素化，或以传统要素化的思路设计数据要素化机制问题，并不能弄清问题的本质。

关于数据要素化，其重要性显而易见。从各国关于数据战略的制定可以看出，推进数据流动和开发利用，实现数据价值释放已成为全球性的共同议题。在我国，追求经济的高质量发展成为当前的重要任务，我们希望通过数字经济的发展来创新经济发展的内涵和方式，我们试图通过数字经济的探索，探寻我国下一步发展的创新驱动途径。

因此，将数据作为经济发展的一个关键要素在我国显得更为迫切，各地方政府也倾注更多的精力加以重视，专家学者也予以投以更多的研究关注。这一点在众多的研究中得到了很好的体现，在党和国家已出台的及将要出台的众多文件中，也得到了高度的关注。

在我国总量数据资源中，有一种说法是，公共数据占到了70%—80%。我们也一直在寻找该数据的来源，想了解公共数据在整体数据规模中确实的占比。但是，具体是如何测算出来的，以及这一占比的科学方法，我们尚未找到。不管怎样，基于中国独特的发展模式和国情条件，相对于其他国家，我国的公共数据在全球范围国家中的占比应该是相当高的，甚至可以说是最高的。

关于公共数据的界定，实际上是一个非常复杂的问题。通常情况下，我们根据数据的公共利益属性进行界定。对于公共利益属性的理解至少可以从两个角度进行理解：一个是基于“公”和“私”界定。这种界定，是通过公私对抗性进行的数据公共性界定。

首先是从“公”的角度，通常基于公共机构、公共财政、公共利益或者公共行为来界定公共数据。然而，实际上，在数据属性界定上，“私”域数据是否一定不会涉及公共性或者其数据具有公共性，本身就是一个具有争议的问题。这和传统私域中私的纯粹性有非常大的不同。

比如说，一个私营企业，其生产经营中积累了大量消费者数据或地理空间数据，这些数据是否一定是这个私营企业的数据，应不应该在一定程度被视为公共数据？另一种方式是基于“官”和“民”的角度界定。其中“官”涉及党政机关、各类公共机构；“民”可以理解包括民营企业、私营机构等。

一般而言，涉及党政机关、公共机构的数据可视为公共数据，而民营私营机构的数据则不属于公共数据的范畴。然而，不论采取何种界定方式，都难以完全符合我国复杂的情况。特别是对于公共企事业单位，包括国有企业，它们的数据应该被归类为公共数据？还是被认定为企业数据同样存在着较大的争议。不管怎样，当前许多地方认定公共数据的方式主要有三种分类方法：来源于公共机构、来源于公共财政资金，或者来源于法定公共行为产生的数据。

除了要对公共数据进行界定外，理清公共数据的特征也尤为关键。对公共数据而言，除其具备一般数据的特征之外，它还具有一些与一般数据不同的基本特征。例如，公共数据的公共性、权威性、高价值性，以及高敏感性。在构建公共数据的开发利用机制时，这些因素都成为制约其释放价值机制设计的重要考量因素。另外，在公共数据资源开发利用上，我国一直有一个类似政务公开的原则规定，就是“公开为常态，不公开为例外”。

但这个基本原则，对于日益大数据化的政务数据或公共数据是否还合适？这些都有待进一步讨论。从数据持有部门的角度来看，在数据日益资产化的趋势下，或者说公共数据可以有偿使用的前提下，是否还会坚持这一原则。

极有可能的情况是，原来的数据共享和数据开放的模式会受到挑战，空间可能会受到挤压。不管是基于数据资产的保值增值，还是有偿利用的利益驱动，都会使数据持有部门更加倾向于放弃原来的共享和开放的思路与原则。

在公共数据开放利用的过程中，“数据二十条”提到了两种方式：一是公益性开发利用；二是用于产业发展。公共数据用于公益事业或公共治理，那么其开发使用可以是无偿的。用于产业发展目的，那么使用者需要付费，而不是无偿使用。在这一点上，基本是有共识的，也是公共数据授权运营的支撑点所在。

从当前来看，很多地方基本上采取三种途径让公共数据释放其价值。首先是公共部门间的数据（内部）共享。数据共享的概念已经被提及多年。基于数据共享，实现政务服务跨部门的协同，也是各地探索政务服务创新的主要做法。就像浙江当初推行的“最多跑一次”改革一样。

数据共享实现了，也就意味着在办事服务中，需要提交的材料就可以减少，减少了材料，出错或重复提交材料的情况就会减少，进而最终可以实现办事服务的“最多跑一次”。

所以，政务服务创新背后的逻辑是基于各部门之间的数据壁垒需要打通，通过实现数据共享，实现政务服务效能的提升。现在，我们在讨论公共数据开发利用时，数据不能仅仅局限在政府机构内部共享使用，能不能进行社会化利用。如果政务数据、公共数据能够从公共机构流通出来，可以得到更大化地开发利用。

“数据二十条”就是通过数据基础制度的建设，是不是也可以把公共机构的数据释放出来，使公共数据能够更大化地进行社会化开发利用，进而更大化地释放公共数据的价值。

因此，公共数据开发利用的另外两种途径为：

一是开放利用。按照国际上通行做法，要继续推进公共数据开放利用，其遵循的基本原则是“开放为原则，不开放为例外”。

二是授权运营。“授权运营”是具有中国特色的一个概念，来自我们多年对一些公共资源开发利用建立起来的已有经验，并将其移植到公共数据开发利用领域。刚才提到的公共数据开放利用的问题，主要是对于那些不敏感的公共数据，采取无条件开放的方式，促进数据开放流通，供社会和企业开发利用。

对那些敏感、不适宜公开的公共数据，则需要采取有条件的、面向特定对象的、将原始数据进行加工处理后，再向社会和企业提供的方式释放数据价值。这种实现方式实际上就是一般所说的公共数据授权运营模式。

公共数据开发利用的这三种实现途径，就是把党政机关、公共企事业单位，或者说具有公共利益属性的数据通过共享、开放及授权运营让数据流通起来，在更大范围内实现公共数据的价值释放。这三种过程具有通用性、普遍性，不管是中央层面还是地方层面，不管我国还是国外其他国家，将来让公共数据释放价值，基本都是这三个途径。

我们前期的工作就是在这个框架下，理清公共机构开发利用的参与方的权利、责任和义务，按照“数据二十条”的原则，做好机制设计。在公共数据开发利用体系设计中，需要对三个核心机制进行设计：

一是确权授权机制；

二是流通交易机制；

三是收益分配机制。

尤其在公共数据的授权运营途径中，这三个机制设计应是下一步数据要素化政策文件制定的关键内容。举例来说，环保局拥有的环境监测数据，这些数据对企业经营至关重要，数据若能得到开发利用将具有很大价值。这些环保局数据若不敏感，可以直接向社会开放这些数据。如果这些数据不适宜直接开放，就需按授权运营方式开发使用数据，这就需要进行相应的机制设计。

因为这些数据涉及多方权益，如何保障多方权益，就需要建立起激励相容的确权授权、流通交易、收益分配机制，让数据从持有放流出有“动力”，让数据开发使用和产品经营有“活力”。参与各方都有正向激励，又能规避因数据敏感带来的风险问题。因此，为了实现公共数据的开放利用和授权运营，就需要科学合理地进行机制设计，充分考虑各方的利益以及如何激励这些利益主体。

此外，不论数据是原始数据不出域还是数据可用不可见，还需要建立相应的数据平台和授权运营平台。这些平台需要进行治理体系层面的设计，建立起相应的权责关系和技术性配置方案。

在未来，随着我国各层次公共数据授权运营工作体系的推开，我国的公共数据治理组织结构也会发生重大改变。除了成立数据局外，还会产生出一大批的数据授权运营、数据交易、数据合规、数据评估、数据审计等新型数据机构。这也会导致政府自身组织结构和治理体系的重大变化。在地方政府公共数据开发利用的实际探索中，我们可以看到对于数据治理体系和组织结构改革调整的趋势。这其中涉及到数据局、事业单位数据中心等机构的设立。

此外，还包括多数地方成立国有控股数据集团作为数据运营方的做法，一些地方已经开展的基于数据交易所的数据资产入表与数据交易的探索。

国家已将公共数据授权运营列为我国下一步推动公共数据开发利用工作中的重要任务。因此，我们更需要加快科学机制的设计，以符合中国数据战略的总体要求，符合地方政府发展的实际需求。在这种设计中，我们需要平衡原始数据不出域的政策要求与数据价值释放离不开的数据流通。

在公共数据授权运营中，重要的是确权授权，而不是获得数据本身。这也意味着数据可以在安全域内进行开发利用，可以可用不可见开发使用，而非直接把数据经流通而拿走。因此，公共数据授权运营优先是权利配置设计，即各方拥有或被授予什么样的权利，而不是贪图拿到什么样的数据。

另外，在公共数据授权运营中，在什么环节进行数据确权授权？在什么环节进行数据的定价和收益分配？我们的理解不应是在原始数据层面，而是经过加工形成的数据产品或数据初级产品。公共数据授权运营强调市场化参与，因此必须要形成充分的市场竞争，而不是只能特许开发。这些思路的进一步理清对于公共数据授权运营的机制设计至关重要。

最后不得不强调下，当前公共数据开发利用的一个大问题，是公共数据本身的供给不足问题。据有关调查显示，我国已有的公共数据70%-80%尚处于“深闺高阁”状态。尽管我们强调原始数据不出域，也强调数据可用不可见，但具体的机制仍然需要进一步探索，否则极大制约公共数据供给问题。

如果原始数据都不出域，数据都是可用不可见的，那么数据的真正开发利用空间将会非常有限，除非有高度发达又合理的数据基础设施，能够高效实现这些功能。

此外，还存在许多制度性的障碍，尤其是在公共数据的界定方面。国有企业的数据究竟算不算公共数据，这是一个需要深入思考的问题。一些国有企业是商业型的、完全市场化的，其数据被公共数据是否合适？这些都需要深入研究。表面上炒一些概念，搞个高大上的方案，而非精耕细作，最终都无法落地，可能还会导致弯路或者走上歧途。

以上是我的发言，谢谢大家！

来源：清华中国电子数据治理工程研究院

END往期阅读