适应“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”目标的中国海洋保护区政策研究
原文刊载于《中国科学院院刊》2023年第8期“政策与管理研究”，本文为精简改编版。
段 克1* 王修林2
1 中国自然资源经济研究院 自然资源部资源环境承载力评价重点实验室
2 中国海洋大学 海洋化学理论与工程技术教育部重点实验室
陆海统筹谋划保护区建设事关生态文明建设和海洋强国战略的全局。2021年10月，习近平总书记在黄河入海口考察时强调要抓紧谋划创建黄河口国家公园；2022年4月，在海南调研考察时强调海南国家公园建设是“国之大者”，“建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务”。2022年世界经济论坛视频会议的演讲中，习近平总书记指出“中国正在建设全世界最大的国家公园体系”。
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加快推进海洋保护区建设的必要性
海洋保护区建设不仅事关生物多样性及生境保护，也是海洋国土空间规划和用途管制核心问题，事关国家海洋权益和未来发展。
国际海洋保护区“圈海”博弈日趋激烈
2017年，世界自然保护联盟（IUCN）将15万km2以上的海洋保护区定义为“大型海洋保护区”（LSMPA）。国际实践来看，LSMPA是将原有各类保护区整合优化、归并或扩大范围后进行统一管理，这与我国国家公园建设理念一致。我国10处陆域试点国家公园整合了原有7类142个自然保护地，解决了不同保护地类型空间重叠、破碎化和孤岛化，管理部门间职责交叉，因行政区划、资源分类造成的条块割裂等问题，实现对自然生态系统的整体保护。近年来，联合国安全理事会五大常任理事国中的美国、英国、法国、俄罗斯，以及澳大利亚、新西兰、智利等已建成20余处LSMPA，其中100万km2以上的达到7处。2014年，法国设置129.3万km2的珊瑚海自然公园，使保护区占其总海洋面积的比例由4%增至16%。2016年，智利设置29.7万km2的纳斯卡—德斯温特德海洋公园，使其保护区占比由4.4%增至12%。
南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）成员国通过设置LSMPA控制海域管理权。2009年，CCAMLR通过了英国南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区提案，成为南极第一个海洋保护区，也是首个完全建在公海的保护区，面积达9.4万km2；随后美国和新西兰提议的155万km2的南极罗斯海海洋保护区成为第二个正式设立的南极保护区。近期欧盟提议的180万km2威德尔海保护区，澳大利亚和欧盟共同提议的东南极海洋保护区，智利和阿根廷提议的西南极半岛保护区等公海LSMPA正在推进。2023年3月，《<联合国海洋法公约>下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定草案》（以下简称《BBNJ协定》）谈判完成，新的南极LSMPA建设将在《联合国海洋法公约》框架下获得更为广泛的国际认可，公海保护区“圈海”竞争和国际博弈将会愈发激烈。
履行国际公约倡议的必要举措
联合国、欧盟及主要海洋国家纷纷提出2030年保护目标（表1）。
表1 部分国际组织、国家及地区海洋保护目标
可持续海洋经济高级别小组（简称“海洋小组”）成立于2018年，秘书处设在总部位于美国华盛顿的世界资源研究所。2020年12月，14个成员国发布愿景支持2030年保护全球30％的海洋，之后美国、法国、英国也被批准加入（图1）。17个成员国分布在6个大洲，占有全球约50%的海岸线，44%的海洋专属经济区，26%的世界渔业和20%的世界船队，其中环太平洋国家9个。“海洋小组”与2005年发起形成的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）非常类似，虽由小国发起，都受到大国集团的影响，也都会深刻影响到我国的权益。在这个过程中，日本与一众有近似利益的海洋国家以组团的形式共同攫取海洋权益，合力争夺海洋领域话语权。
图1 可持续海洋经济高级别小组成员国示意图
我国作为COP15主席国领导大会通过了“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（简称“昆蒙全球生物多样性框架”）。该框架指引世界各国共同遏制和扭转生物多样性丧失的趋势，设定了2030年保护至少30%的海洋和沿海地区等系列目标。中国支持发展中国家加强生物多样性保护，并积极推动与发达国家的交流合作和执行框架落地，汇聚全球力量共同构建地球生命共同体。《BBNJ协定》作为《联合国海洋法公约》第3个执行协定，将为公海保护区提供新的国际法律框架。我国应统筹谋划公海保护区建设，适应新的国际形势。
海洋保护区建设是维护海洋权益的重要手段
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维护海洋经济权益
随着陆地资源逐渐耗竭，海洋资源日益成为全球关注和争夺的热点。根据经济合作与发展组织统计，全球海洋经济第一大产业是海洋油气业，约占到海洋经济总产值的1/3。全球70%以上油气资源蕴藏在海洋中，全球近十几年发现的超亿吨的大型油气田约70%来自深海，各国有效管理海洋的规模很大程度上决定了其未来能源安全和海洋经济前景。2017年开始我国成为世界最大原油进口国，2019年后我国原油对外依存度超过70%；2018年开始我国成为世界最大天然气进口国，对外依存度也达到45%。设立海洋保护区是保护各类海洋资源的重要举措。
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维护国家主权
中美竞争的关键在海洋，美国在太平洋依托关岛、夏威夷群岛等划定的3处LSMPA总面积就超过我国管辖海域总面积。美国利用其国内法律在公海范围内扩张海洋保护区规模，按照其扩张速度，未来几年美国仅在太平洋即可建设上千万km2海洋保护区。日本2030年前将可能新划定110万km2的海洋保护区，会在第一岛链进一步挤压我国的海洋战略空间。为了抵消美日对我国海洋战略空间的挤压，我国在权益海域设置保护区是有效应对措施。
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保护海洋文化遗产
过去几十年，我国水下文化遗产遭到商业打捞活动的破坏，例如曾发生企业以购买特定海域海沙等名义企图打捞水下文物。据不完全统计，我国管辖海域有2000余艘古沉船，以宋元时期的古船居多。依据相关公约规定，不得对水下文化遗产进行商业开发，并对水下文化遗产进行空间划定与保护管理。我国需建立完善水下文化遗产保护制度，有效管理和规范相关区域水下活动。
落实海洋强国战略的重要举措
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保护珊瑚礁等重要生态系统的必然选择
《国际珊瑚礁倡议》呼吁在“2020年后全球生物多样性框架”内优先考虑珊瑚礁保护修复，据估算印度洋—太平洋海域（简称“印太海域”）珊瑚礁总面积达15.84万km2，占全球的75%，包括中国南海在内的印太海域是国际公认的珊瑚礁保护区建设潜在区域。我国海洋生物保护关键区域评估结果显示，海洋保护动物1044种，其中珊瑚纲329种，占31.5%；重要海洋生态系统6大类，共150个，包括珊瑚礁24个。海洋保护物种和保护生态系统的关键区域主要分布在南海，设置南海国家公园非常紧迫。
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助力实现双碳目标的重要措施
海洋是地球最大的碳库。当海底上层沉积物受到拖网捕鱼的扰动时，它们积累的碳可能释放到大气中，据估计，仅此过程释放的碳就与航空和农业部门的数量相当。通过建立海洋保护区防止拖网捕捞造成碳释放，或通过增加鱼类、鲸鱼、海獭等的数量来增加海洋蓝碳的沉积量，可以创造蓝碳信用。国际货币基金组织估计，如果全球鲸鱼数量从目前130万头恢复到工业化前的400万—500万头，每年可封存超过15亿吨CO2。设立海洋保护区是协同保护生物多样性和实现碳达峰、碳中和的重要举措。
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我国海洋保护区建设存在的问题
我国海洋保护区规模小、发展慢、与国际差距大
2018年后我国没有新增海洋保护区，尚没有建设深远海LSMPA，也没有提议在南极设置海洋保护区。目前我国共设立海洋保护区271处，总面积约12.4万km2，仅占管辖海域的4.1%。农业农村部设立了51处海洋水产种质资源保护区，总面积7.46万km2。低于亚太地区19.06%的海洋保护现状。在邻国中，规模不仅小于日本（超过30万km2），也小于印尼（28.4万km2）。
我国现行国家公园管理理念与海洋保护区不一致
国际海洋保护区管理理念注重保护与可持续利用相结合。设立海洋保护区并不意味着完全禁止渔业和勘探开发，在适当情况下可以允许开展与养护目标相一致的可持续利用活动。同时，国际海洋保护区管理理念尊重土著居民和当地社区的传统知识与权利。国家林业和草原局印发的《国家公园管理暂行办法》规定“国家公园核心保护区原则上禁止人为活动”“国家公园一般控制区禁止开发性、生产性建设活动”，这一管理理念并不符合未来海洋及冰冻圈保护区建设要求，海洋及冰冻圈保护区建设要坚持“人与自然和谐共生”的生态文明思想，管理理念应转变为保护与可持续利用相结合。
陆海保护区建设未统筹谋划和实行分类管理
陆、海生态环境差异巨大，调查监测难度不同；陆、海保护区管理难度和复杂性不同，管理人员需要的知识结构不同；海洋保护区建设需要有效衔接和充分考虑国际海洋法律制度，设置公海保护区必须在国际海洋法律制度框架下达成协议。因此，很难用一套管理制度、同一套标准方法去建设和管理陆、海保护区，应分类管理。海洋的开放性、立体性及流动性，海洋权益的复杂性、重要性及敏感性，都决定了海洋保护区建设具有重要国际意义。
海洋保护区管理体制、技术标准体系有待完善
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海洋保护区管理体制不完善
国家林业和草原局统一管理各类保护区，由于传统的管理体制、管理手段和业务管理结构的影响导致我国近年来海洋保护区建设工作进展缓慢，这一现状严重落后于国际形势。国外诸如美、英、日等国分类管理陆、海保护区成效显著。以美国为例，2000年设立国家海洋保护区中心，在历任总统的推动下，保护区规模几乎每5年增加4倍以上，其公海保护区规模远超其他国家。《BBNJ协定》达成后，我国外交部、农业农村部、国家海洋局在公海保护区提议申请中都将发挥不可替代的重要作用，未来应加强相关业务统筹，完善公海保护区管理体制，维护海洋权益。
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现有海洋保护区标准体系不健全
我国现有的海洋保护区标准规范难以支撑中央保护地体系建设要求，国家林业和草原局主导制定的相关政策文件和条例中有涉及海洋保护区的一些条款，管理理念还是将海洋作为陆地的延伸，以陆域保护区的制度建设经验管理海洋保护区，不利于我国深远海、极地保护区建设。《BBNJ协定》达成协定文案，将建立全面的全球公海保护区制度，我国应加快推进相关立法修法、标准规范制订进程。
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加快推进海洋保护区建设的可行性
国家政策支持
2022年《国家公园空间布局方案》遴选出国家公园候选区中陆海统筹2个、海域3个，包括南海珊瑚礁国家公园候选区在内的保护海域总面积约11万km2。《民法典》规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”，不同于陆域国家公园建设中面临较为复杂的集体林地、集体土地及其附属资源赎买、租赁、置换等产权问题，海洋保护区建设不受海域海岛权属限制，也没有陆域国家公园建设中面临的搬迁原住居民等问题，因此，可以以很低的资金投入建设规模宏大的海洋保护区。
国家海洋综合实力保障
我国已形成较为完备的覆盖近海、深远海、大洋和极地的全海域预警监测、科学研究、防灾减灾、应急救助体系，海监、渔政、海事、海警、海军多方力量有效联动。随着三沙市及其下辖的西沙区、南沙区成立，《海警法》《海上交通安全法》的颁布实施，以深海油气平台、深远海水产养殖技术突破为代表的深远海科技发展，蓬勃发展的国家海洋教育体系和学科建设，海上丝绸之路、冰上丝绸之路建设及不断提高的深海、极地开发利用能力，国防力量的有效提升，加速形成的蓝水海军等，都为我国海洋强国战略挺进深蓝提供了坚实的保障，我国海洋国土空间规划和用途管制也必将由近海走向深远海，海洋保护区建设也必将逐步走向深远海、大洋、公海和极地。
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我国海洋保护区建设的对策建议
完善海洋保护区管理体制
国家林业和草原局统一监督管理陆、海保护区。原国家海洋局有成熟的海洋生态预警监测和海监队伍，覆盖近海、深远海、大洋和极地的海洋科研力量，以及丰富的海洋管理经验；原国家海洋局已合并组建自然资源部，国土空间规划和用途管制是自然资源部的核心职责，而海洋保护区建设是海洋国土空间规划和用途管制的核心工作。建议：
1. 自然资源部与国家林草局就海洋保护区建设和管理事宜建立协作机制，成立相关组织机构（如海洋国家公园委员会和海洋国家公园专家咨询工作组）。该机构可为我国海洋保护区建设提供咨询建议和政策支撑保障，在重要规划编制和政策制定、国际交流合作等方面发挥作用。
2. 建立健全公海保护区管理体制，优化和完善各部委齐抓共促、各司其职、相互配合的协同联动机制，加强统筹协调，明确重点方向，细化落实措施，形成有关提议，提高申报效能，全力争取突破。
3. 未来应设立海洋国家公园管理局，负责监督管理管辖海域和公海各类保护区，有效维护海洋资源安全、生态安全与海洋权益。
优化整合近海保护区、推进水产种质资源保护区和南海国家公园建设
总结梳理黄河口国家公园制度建设经验基础上，加快优化整合、归并和扩大各类河口、近海和海岛保护区，在重要海岛、岛群和群岛附近扩大海洋保护区范围，着力构建海洋保护区网络。进一步扩大深远海水产种质资源保护区的数量和规模，海洋水产种质资源保护区监管标准和制度规则应加强与《生物多样性公约》相关规定的衔接与融合，参考IUCN有关生境/物种管理区的建设和管理要求，完善配套管理措施。我国可以在联合国相关会议中正式宣布设立南海国家公园，宣布的时间、设置的数量和规模不能晚于或落后于日本。
关注全球海洋保护治理、加强公海保护区顶层设计
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保护海洋战略空间，争取海洋保护领域的国际话语权
密切关注联合国及国际组织的各类海洋保护议程和动向，积极参与国际海洋组织或相关地区海洋保护协定的协商与治理。对美、日等国以设置保护区名义实施的“圈海运动”，提前做好预判，并采取合理的应对措施。如日本在琉球群岛附近海域擅自大幅扩大海洋保护区规模，或宣布设立冲之鸟礁LSMPA的话，以及美国单方面宣布在公海建立或扩展其海洋保护区范围的行为，相关部门应依据《联合国海洋法公约》等规定，联合相关国家和国际组织及时实施反制行动。
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加强公海保护区建设顶层设计，研究在南极建设海洋护区的可行性
我国应在印太海域保护区建设方面发挥引领和主导作用。我国应联合俄罗斯、挪威等成员国在CCAMLR相关议程中加强对LSMPA提案的审查；还应借鉴“美国—新西兰”“智利—阿根廷”模式，加快研究我国与适合的成员国共同联合申请建设南极保护区的可行性。
段 克 自然资源部资源环境承载力评价重点实验室（中国自然资源经济研究院）副研究员。主要研究领域：资源环境经济、政策及生态修复等。
王修林 中国海洋大学教授。中国民主同盟中央委员会常委，山东省政协副主席。主要研究领域：海洋科学、环境科学等。
文章源自：
段克, 王修林. 适应“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”目标的中国海洋保护区政策研究. 中国科学院院刊, 2023, 38(8): 1154-1167. DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230407001
总监制：杨柳春
责任编辑：张帆
助理编辑、校对：PAN
排版：江淼
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