政策前沿丨普惠金融视角下的乡村振兴重要政策文件梳理（内含链接）
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本文以普惠金融为视角，梳理了有关“乡村振兴”的重要政策文件，希望对大家有所帮助，如果有任何批评或建议，欢迎大家在公众号中留言。普惠金融相关定义请见文末。
乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾也在乡村最为突出。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。
党的十九大提出实施乡村振兴战略，报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。2018年5月31日，中央政治局审议了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，作为推进乡村振兴发展第一个五年的蓝图，规划明确提出“普惠金融重点要放在乡村”的指导意见，要建设适合农业农村的金融体系。
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《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》
乡村振兴战略是2017年10月18日在中国共产党的十九大报告中提出的重要战略。报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。对金融领域，报告指出，要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。
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2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中央1号文件）对农村金融提出明确要求，“健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求”。文件提出“普惠金融重点要放在乡村”，要发挥国有大型银行（中国农业银行、中国邮政储蓄银行）、明确政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行）在乡村振兴中的职责、推动农村信用社省联社改革、完善村镇银行准入条件等。
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实施乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，将伴随着现代化建设的全过程，要管到2050年。因此，必须注意做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类实施、典型引路。在金融方面，规划明确提出发展“乡村普惠金融”， 深入推进银行业金融机构专业化体制机制建设，形成多样化农村金融服务主体。指导大型商业银行立足普惠金融事业部等专营机制建设，完善专业化的“三农”金融服务供给机制。完善中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部运营体系，明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，加大对乡村振兴信贷支持。支持中小型银行优化网点渠道建设，下沉服务重心。推动农村信用社省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定，完善村镇银行准入条件。引导农民合作金融健康有序发展。鼓励证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融资源聚焦服务乡村振兴。
加快农村金融产品和服务方式创新，持续深入推进农村支付环境建设，全面激活农村金融服务链条。充分发挥全国信用信息共享平台和金融信用信息基础数据库的作用，探索开发新型信用类金融支农产品和服务。结合农村集体产权制度改革，探索利用量化的农村集体资产股权的融资方式。提高直接融资比重，支持农业企业依托多层次资本市场发展壮大。创新服务模式，引导持牌金融机构通过互联网和移动终端提供普惠金融服务，促进金融科技与农村金融规范发展。
继续通过奖励、补贴、税收优惠等政策工具支持“三农”金融服务。发挥再贷款、再贴现等货币政策工具的引导作用，将乡村振兴作为信贷政策结构性调整的重要方向。落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，完善涉农贴息贷款政策，降低农户和新型农业经营主体的融资成本。健全农村金融风险缓释机制，加快完善“三农”融资担保体系。充分发挥好国家融资担保基金的作用，强化担保融资增信功能，引导更多金融资源支持乡村振兴。
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为深入贯彻落实党的十九大精神，落实《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》精神，积极发挥财政职能作用，国务院相关部委立足于乡村振兴，提出了诸多普惠金融的具体措施。2018年10月《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》发布，对完善农村金融服务领域，提出了具体要求。如完善农业农村投入优先保障机制、创新乡村振兴多渠道资金筹集机制、加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制、大力支持农业高质量发展、大力支持乡村绿色发展等。尤其是在农业信贷方面，意见提出要，健全农业信贷担保体系，推动农业信贷担保服务网络向市县延伸，支持地方农业信贷担保机构降低担保门槛、扩大担保覆盖面，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性，着力解决新型经营主体融资难、融资贵的问题。政府财政机构通过农业信贷担保体系提高“三农”的金融可获得性，覆盖广度和深度是普惠金融重要的发展路径之一，也是普惠金融重要的实施方式之一。
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2019年中央1号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，金融扶贫是乡村振兴的重要措施，同时强调要打通金融服务“三农”各个环节，建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速；推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三农”服务；研究制定商业银行“三农”事业部绩效考核和激励的具体办法；用好差别化准备金率和差异化监管等政策，切实降低“三农”信贷担保服务门槛，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度；支持重点领域特色农产品期货期权品种上市。
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2019年1月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部，五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，指出，要坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系，积极引导涉农金融机构回归本源；明确重点支持领域，切实加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度，增加农村金融供给；围绕农业农村抵质押物、金融机构内部信贷管理机制、新技术应用推广、“三农”绿色金融等，强化金融产品和服务方式创新，更好满足乡村振兴多样化融资需求；充分发挥股权、债券、期货、保险等金融市场功能，建立健全多渠道资金供给体系，拓宽乡村振兴融资来源；加强金融基础设施建设，营造良好的农村金融生态环境，增强农村地区金融资源承载力和农村居民金融服务获得感。
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政策性融资担保机构是国家将普惠金融思想贯彻于乡村振兴的重要举措。2015年国务院就曾发布《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》，2019年2月，国务院进一步细化该政策，发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，强调以缓解小微企业和“三农”融资难融资贵为导向，以大力发展政府支持的融资担保和再担保机构为基础，以有针对性地加大对融资担保业的政策扶持力度为抓手，加快发展主要为小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业，促进大众创业、万众创新。该政策体现了普惠金融支持乡村振兴的重要理念——要深覆盖、广辐射，为最应获得金融支持的群体提供金融服务。
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2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，对金融支持小农户发展指出了具体的政策导向。要“发展农村普惠金融，健全小农户信用信息征集和评价体系，探索完善无抵押、无担保的小农户小额信用贷款政策，不断提升小农户贷款覆盖面，切实加大对小农户生产发展的信贷支持。支持农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域，加大服务小农户力度。支持农村合作金融规范发展，扶持农村资金互助组织，通过试点稳妥开展农民合作社内部信用合作。鼓励产业链金融、互联网金融在依法合规前提下为小农户提供金融服务。鼓励发展为小农户服务的小额贷款机构，开发专门的信贷产品。加大支农再贷款支持力度，引导金融机构增加小农户信贷投放。鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下扩大农业农村贷款抵押物范围，提高小农户融资能力。”意见还指出，“拓宽小农户农业保险覆盖面。建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。发展与小农户生产关系密切的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险，推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种等保险品种。推进价格保险、收入保险、天气指数保险试点。鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。鼓励发展农业互助保险。建立第三方灾害损失评估、政府监督理赔机制，确保受灾农户及时足额得到赔付。加大针对小农户农业保险保费补贴力度。”
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2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，要求到2020年，数字乡村建设取得初步进展。全国行政村4G覆盖率超过98%，农村互联网普及率明显提升。农村数字经济快速发展，建成一批特色乡村文化数字资源库，“互联网+政务服务”加快向乡村延伸。网络扶贫行动向纵深发展，信息化在美丽宜居乡村建设中的作用更加显著。到2025年，数字乡村建设取得重要进展。乡村4G深化普及、5G创新应用，城乡“数字鸿沟”明显缩小。初步建成一批兼具创业孵化、技术创新、技能培训等功能于一体的新农民新技术创业创新中心，培育形成一批叫得响、质量优、特色显的农村电商产品品牌，基本形成乡村智慧物流配送体系。乡村网络文化繁荣发展，乡村数字治理体系日趋完善。到2035年，数字乡村建设取得长足进展。城乡“数字鸿沟”大幅缩小，农民数字化素养显著提升。农业农村现代化基本实现，城乡基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系和治理能力现代化基本实现，生态宜居的美丽乡村基本实现。到本世纪中叶，全面建成数字乡村，助力乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。毫无疑问，数字乡村建设，将助力普惠金融的更大发展。
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城乡二元结构的制度体系被认为是乡村发展相对落后的主要原因，因此乡村振兴过程也就是破除城乡二元结构的过程。为此，2019年5月，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。意见指出，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，金融服务乡村振兴的能力明显提升。要求创新农村普惠金融服务，改善网络支付、移动支付，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。
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2019年6月，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，指出产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。创新乡村金融服务。引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业。支持小微企业融资优惠政策适用于乡村产业和农村创新创业。发挥全国农业信贷担保体系作用，鼓励地方通过实施担保费用补助、业务奖补等方式支持乡村产业贷款担保，拓宽担保物范围。允许权属清晰的农村承包土地经营权、农业设施、农机具等依法抵押贷款。加大乡村产业项目融资担保力度。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域的纯公益性项目建设。鼓励地方政府发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。支持符合条件的农业企业上市融资。
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2020年1月，农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发的《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》提出，到2025年，数字农业农村建设取得重要进展，有力支撑数字乡村战略实施。《规划》对新时期推进数字农业农村建设的总体思路、发展目标、重点任务作出明确部署，擘画了数字农业农村发展新蓝图。要求加快推进农业区块链大规模组网、链上链下数据协同等核心技术突破，加强农业区块链标准化研究，推动区块链技术在农业资源监测、质量安全溯源、农村金融保险、透明供应链等方面的创新应用。积极开展5G技术在农业领域的应用研究，建立健全5G引领的智慧农业技术体系；推动跨行业、跨领域数据融合和服务拓展，深度开发和利用农业生产、市场交易、农业投入品等数据资源，推广基于大数据的授信、保险和供应链金融等业务模式，创新供求分析、技术推广、产品营销等服务方式。该文件是对2019年5月《数字乡村发展战略纲要》的进一步深化。数字农业农村建设，将极大提高普惠金融对乡村振兴的支持。
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2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“实施乡村建设行动”，把乡村建设作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务，摆在了社会主义现代化建设的重要位置。
乡村基础设施建设，需要坚持统筹推进的方式方法。一方面，加强传统基础设施建设，加快补齐目前存在的突出短板，重点抓好农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络等基础设施建设。另一方面，推进新型基础设施建设，为乡村经济社会数字化转型发展提供有力支撑。此外，还要加快数字乡村建设，实施数字乡村战略，弥合城乡新基建鸿沟，着力发挥数字信息技术在农村释放的普惠效应和溢出效应，进一步夯实乡村振兴的基础，健全农村金融服务体系，发展农业保险。
普惠金融相关定义
普惠金融（Inclusive Finance）是联合国在“2005国际小额信贷”推出的一个新概念。2005年联合国动员专家起草了《建设普惠金融体系》蓝皮书，并于同年5月在日内瓦举行了全球关于普惠金融体系的启动大会。之后，包括联合国和世界银行等多家国际组织在全球范围内致力于推动普惠金融的发展，力图通过发展小额信贷和微型金融等模式来拓展现有金融的服务范围，尽可能为全社会所有阶层和群体提供合理、便捷、安全的金融服务，以支持实体经济发展和消除不平等。根据世界银行的定义，“普惠金融”（Inclusive Finance）是指能够广泛获得金融服务且没有价格、非价格方面的障碍，能够为社会所有阶层和群体提供合理、便捷、安全的金融服务的一种金融体系。世界银行于2014年发布的《2014年全球金融发展报告：普惠金融》将普惠金融非常简单明了地定义为“使用金融服务的个人和企业占全部个人和企业的比例”。世界银行的扶贫协商小组（CGAP）认为，普惠金融就是让每一个人在有金融需求时都能以合适的价格，享受到及时的、有尊严的、方便的、高质量的金融服务。2016年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，明确指出，“普惠金融”是指立足机会平等要求和商业银行可持续原则，以可以负担的成本为有金融需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。中国人民银行和世界银行在2018年初联合发布《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战》，将普惠金融定义为“个人、小微企业（MSEs）能够获取和使用一系列合适的金融产品和服务，这些金融产品和服务对消费者而言便捷安全，对提供者而言商业可持续”。2018年，世界银行和中国人民银行在《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战》中总结归纳了四个普惠金融的关键要素：
第一，可得性。消费者能否便捷地获得金融产品和服务是普惠金融的关键驱动因素。消费者在物理上能够充分接近各类服务设施，他们就可以便捷地挑选和使用一系列金融产品和服务。远程服务渠道例如手机、计算机等，对于获取和使用金融产品也越来越重要。
第二，多样且适当的产品。发展普惠金融，必须合理设计一系列金融产品和服务，使之能够满足消费者的需求，特别是满足那些无法获得金融服务和获得服务不足群体的需求。合适的产品能够推动产品的获取和使用，让更多无法获得金融服务和获得服务不足的群体进入正规金融体系。与之相反，不适合的产品不利于产品的普遍接受和长期使用，甚至可能对低收入消费者带来损害。
第三，商业可行性和可持续性。从消费者角度来看，可得性、多样和适当的产品是普惠金融的关键要素，但这里还面临一个关键挑战：如何构建和维持一个良好的金融生态系统，使得金融服务提供者能以成本节约的方式、长期可持续地提供产品和服务。如果一个金融体系不能以可持续的方式，为原本金融服务不足群体提供服务，那么普惠金融的长远目标最终也难以实现。
第四，安全和责任。实现普惠金融的长期发展目标需要负责任地向消费者提供金融产品和服务，同时普惠金融政策目标应当与金融稳定和市场诚信的政策目标相一致。总而言之，金融管理部门应当持续评估风险，在不同金融政策目标之间做好权衡取舍。参考资料
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文丨 大杰（陈煌杰）
审阅丨杨奇明
校对丨瓜瓜（王倪）
排版编辑丨青酱
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