2022年国际战略总体形势的六大特点
2022年国际战略总体形势呈现哪些特点？
2022年，在俄乌冲突、世纪疫情等因素的交织激荡下，世界百年未有之大变局加速演进，国际社会进入历史性的变革动荡期。在这一背景下，和平与发展仍是民心所向、大势所趋，但全球政治中的不稳定不确定性因素不断上升，世界主要力量加速分化组合，逆全球化思潮蔓延，单边主义、保护主义明显抬头，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，国际治理陷入困境，人类社会面临前所未有的挑战，世界又一次站在历史的十字路口。
一、国际力量格局在震荡中加快重塑
从全球主要国家力量对比看，新兴国家的实力持续提升。根据2022年10月国际货币基金组织数据，新兴市场国家2022年的经济增长率平均达到3.7%，而包括美国、欧洲在内的发达经济体平均增速则为2.4%，新兴国家继续保持了赶超势头。伦敦国际战略研究所预计，2028年中国的国内生产总值将超过美国。欧洲多国因地缘冲突深陷能源短缺、通胀高企等困境，欧元区消费价格指数（CPI）年率终值已为9.9%，再创历史新高。不仅如此，俄乌冲突发生后，俄与西方陷入实际上的冷战状态，冲突对于各方都是巨大的消耗，持久的对峙和消耗将对大国力量消长构成重要影响，在一定程度上也将左右未来国际力量格局的发展方向。
从国家关系来看，各国战略自主意识都在增强。俄乌冲突爆发后，美国、北约以及一些盟友国家和地区在世界范围内联合发起对俄制裁。但在全世界近200个国家和地区中，只有约30个遵守了美国对俄罗斯的制裁，大部分非洲、拉美、东亚国家都已明确拒绝。一批中等强国的战略自主意识更为凸显，土耳其、南非、埃及、墨西哥、巴西、印尼等国，均在本地区事务和周边军事中发挥独特影响，在大国博弈中扮演平衡角色。与此同时，原来紧随美国政策的国家进一步分化，一些国家在俄乌冲突中均表现出独立的政策倾向，在利益面前各国正在做出现实的选择。经济下滑、能源紧张等多重压力，推动欧洲逐渐改变俄乌冲突后全面跟随美国的政策。11月22日，法德在两国财长记者会上一致表示，应该对美国的《通胀削减法案》作出强硬回应，欧盟必须捍卫欧洲人自己的利益。这表明，由国家利益驱动的国家间关系呈现出较之以往更加复杂、更加多元的结构。
从软实力对比看，非西方的制度文化影响力不断上升。西方一度认为，建立在自由民主和市场经济等要素基础上的社会组织模式具有绝对的道德正当性，但在疫情蔓延和全球经济衰退的背景下，西方国家暴露了其治理方面存在的问题，在某种程度上也打破了西方的制度神话；与此形成鲜明对比的是，中国等一些亚洲国家的社会组织模式呈现出极高的效能，在应对危机、保障民众生存权健康权等基本权利方面，体现出更大的优越性。这一现实使世界各国不再迷信西方所谓的“普世方案”，而是根据本国的社会文化经验去处理危机、谋求发展。
二、全球经济与能源格局加速重构
由于新冠大流行和俄乌冲突叠加造成的危机，加上发达经济体的快速利率上升和财政紧缩，国际经济与能源格局正在发生历史性变化。
全球经济形势持续低迷。年初，世界主要经济组织对2022年经济复苏还持有较乐观态度，但随着经济形势持续走低，各经济组织都下调了预期。10月5日，世界贸易组织认为，全球商品贸易量增速将从今年的3.5%下跌至2023年的1%，远低于上半年估计的3.4%。从全球整体经济表现看，2022年重要经济指标都不乐观。对比历史上全球衰退前部分经济指标的表现，无论是从增长等硬性指标还是PMI和消费者信息等软指标来看，2022年全球经济的回落程度已大大超过预期。联合国贸易和发展会议《2022年统计手册》显示，全球实际国内生产总值增长率将从2021年的5.7%降至2022年的3.3%。对于发展中国家来说，全球经济增长放缓降低了对出口的需求，发达经济体利率上升和全球金融市场收紧加重了这些国家的融资难度，美元利率上升又增加了其外债偿付负担，经济发展面临重重困难。国际货币基金组织认为全球经济最严重的时刻还没有到来，明年可能会更加艰难。
▲ 2022年10月《世界经济展望》经济增速预测。图片源自网络
经济区域化集团化趋势进一步增强。在地缘竞争加剧的背景下，一些西方国家开始采取 “排他性”经济手段打压竞争对手。美国发起美日韩台“芯片联盟”、“印太经济框架”(IPEF)，建立跨大西洋经济和贸易委员会（TTC），加强美欧日经济、技术基础设施合作，并以供应链安全为借口，组建所谓“民主供应链”，切断与竞争对手相关的产业链、供应链，甚至不惜实行“长臂管辖”，用行政手段破坏市场规则，加强对竞争对手的遏制和打压。同时，全球范围持续高涨的民族主义民粹主义，对割裂性的经济格局发挥了推波助澜的作用。进入新世纪以来，很多西方国家的中下层民众由于大都从事自给农业或低收入的服务行业，生活境遇长期无法得到根本性改善，疫情的发生使其生活更加窘迫。面对这一局面，政府未能提出有现实意义的解决方案，从而出现社会财富在顶层聚集、其他阶层财富不断缩水的现象。与此同时，移民问题对世界各国尤其欧洲国家造成严重冲击，就业机会、社会安全等方面的矛盾不断激化。在上述因素的推动下，各国民族主义民粹主义不断高涨。一些西方国家的当政者往往刻意利用这些社会思潮，在转移国内矛盾的同时，将排他情绪直指竞争对手，通过推动“本国经济利益至上”等舆论，为政府提高关税、设置贸易壁垒、建立排他性组织创造条件。另外，在疫情背景下，很多国家基于医疗供应链对外严重依赖的现实，开始强调经济自主权，强调制造链、供应链的可控性。由此一来，全球经济区域循环、局部循环的趋势进一步增强。
能源领域出现新的合作与对抗关系。随着俄乌冲突爆发，加之疫情挥之不散，全球能源市场大幅波动。冲突爆发后，欧美国家对俄罗斯实施了一系列严厉制裁，欧洲方面开始大幅缩减俄能源进口，8月禁止进口煤炭，年底还将禁止进口石油，并削减三分之二天然气进口，直至2030年前完全停止。12月4日，欧盟27国达成共识，同意对俄海运出口原油限价为每桶60美元，这一举措还得到了七国集团和澳大利亚的响应。为应对制裁可能带来的损失，俄罗斯一方面对西方的措施表示坚决反对，另一方面，俄也在积极寻找替代性的能源市场。
数据显示，俄罗斯自5月以来向西方国家输送的石油每天减少220万桶，而其中的三分之二已转移至印度、中国和土耳其。目前，印度已成为俄海油的最大买家。而作为世界石油市场的重要调节者，以沙特为首的欧佩克13个成员国，面对不断上涨的油价和美国等西方国家增产的呼吁，从自身国家利益出发、作出严格控制石油产量的决定，公开站在美国的对立面。在此背景下，美国不得不转向原来关系紧张的伊朗和委内瑞拉等国，试图重新主导世界油气产量与价格，全球能源合作与对抗关系出现新的变化。不仅如此，俄乌冲突发生后全球油气价格的剧烈波动，引发了各国对于传统能源供应安全的广泛担忧。各国普遍选择政府大规模投资手段来提振经济，发展可再生能源、实现能源转型成为各国共同的选择。作为石化能源匮乏地区，欧盟长期受制于外部环境，开发替代能源技术不仅可以帮助欧盟摆脱对俄能源依赖，也可以给欧盟带来全球领先优势，进而实现欧俄力量结构的平衡，提升欧盟的全球话语权。
三、国际秩序规则发生历史性重组
现有国际制度规范遭受剧烈冲撞。二战后，以联合国为核心的国际体系和以国际法为准则的国际秩序维系着国际关系的总体稳定，但目前这一体系秩序正面临严重冲击。近年来，美国在未取得联合国授权的情况下，在阿富汗、叙利亚等国开展大规模军事行动，造成地区安全形势更加复杂动荡。特别是美国主导的北约加速东扩步伐，不断挤压俄罗斯战略空间，严重冲击原有的欧洲安全秩序架构，引发俄罗斯的激烈反弹。与此同时，美国完全从一己之私利出发制定对外政策，对现有秩序造成破坏。《波茨坦公告》《开罗宣言》等具有国际法效力的文件，是共同构建战后国际秩序的重要法律基石，其中关于台湾地区的归属问题已有明确规定。但美国出于遏制中国的需要，无视上述文件的法律效力，不断挑战“一个中国”原则。10月7日，美国政府又出台一系列新规，禁止使用美国设备制造的芯片销售给中国，并将中国31家公司与研究机构列入“核查名单”，将国内法凌驾于国际规则之上，公然挑战国际制度规范的合法性。在追求“绝对安全”“绝对利益”观念的影响下，一些西方国家冲击现有国际体系秩序的行为有进一步强化的趋势。
全球多边组织机制面临机能失灵的困境。在大国博弈加剧、各国民族主义民粹主义不断蔓延的背景下，包括联合国在内的多边机制受到较大削弱。尤其俄乌冲突爆发后，关于冲突问题的任何提案，在联合国安理会和大会都会形成截然不同的意见，从而使《联合国宪章》的宗旨与原则无法得到充分体现。国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）的运行同样面临重重阻力。IMF改革陷入困境集中体现为份额改革的不断拖延。包括份额变化在内的重大事项决策需达到成员85%的投票权，美国投票权长期在15%以上，掌握实质上的否决权，这是份额改革无法有效推动、广大发展中国家利益无法有效保障的关键原因。WTO 面临的问题更加突出。由于美国的阻挠，2019年以来WTO争端解决机制持续停摆，对多边贸易体制造成了沉重打击。另外，美国的贸易单边主义行径也对全球贸易规则构成直接挑战。特朗普当政时期开始对相关国家进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税。这一决定不仅导致多国向世贸组织提起申诉，美国主要贸易伙伴也纷纷出台报复措施。2022年12月9日，世贸组织裁定美国2018年对中国等国家和地区的进口钢铁和铝产品加征关税的措施违反WTO相关规定。但美国表示，WTO规则的“例外条款”允许各国政府采取“它认为保护其基本安全所必需的行动”，其措施不受WTO监督。这意味着美国任何贸易措施都能以“国家安全”之名，行单边主义、保护主义之实。
规则主导权之争更趋激烈。近现代以来，以制度规则为支撑的结构性权力一直是大国谋求和巩固主导地位的重要手段。当前，在大国博弈加剧、全球性新矛盾新问题曾出不穷的背景下，规则制定权之争更趋激烈。以太空领域为例，中国与俄罗斯早就联合向裁军谈判会议提交“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”（PPWT）,该倡议主要限制天基太空武器。在美国等国的反对下，该倡议处于有名无实的状态。为争取在太空领域规则制定方面的主导权，欧洲提出太空行为准则（COC）倡议，强调使用太空透明与信任建设机制限制太空行为。美国则另起炉灶，提出“负责任的太空行为倡议”。2022年4月美国更是呼吁各国暂停试验地基反卫星武器，通过不具备法律约束力的软法规则，把“负责任太空行为”具体化。除此之外，美国积极运用外交手段拉拢盟友及伙伴，遏制中国在5G网络、量子计算、人工智能等新型领域的影响力，并推动“按照符合美西方价值观的方式”形成针对上述领域的国际标准。
四、全球治理在困境中艰难前行
2022年，地缘政治博弈加剧、地区冲突频发、非传统安全问题更加突出，全球治理体系中的和平赤字、发展赤字、治理赤字和信任赤字进一步扩大。
一是全球治理平台地缘政治竞争色彩增强。在大国地缘利益矛盾加剧的背景下，一些全球治理平台已经成为西方国家打压地缘对手、巩固全球主导地位的重要工具。以七国集团（G7）峰会为例。G7本应成为主要经济体共商疫情后经济复苏、开展宏观政策协调和履行全球经济治理功能的重要机制，但俄乌冲突爆发后，七国集团不是从中斡旋、推动和平进程，而是积极加入围剿俄罗斯的战团。很显然，在部分西方大国的操纵下，这一经济治理平台逐渐被政治化和工具化。联合国机制也面临同样问题。4月26日举行的联合国大会通过了对“常任理事国否决权”增加限制的决议。有分析认为，这是美西方试图借此将俄罗斯孤立于现有的全球治理秩序之外的重要举措。将俄踢出规则体系，意味着相关国家间的矛盾冲突很可能脱离联合国宪章和国际法的束缚，这对世界和平与地区稳定是一个危险信号。
围绕气候变化的国际合作举步维艰。当前，气候变暖已经成为全球各国面临的严峻挑战。2022年，欧洲阿尔卑斯山的冰川平均厚度损失在3米至4米多之间，冰川融化的程度打破了纪录。2022年全球平均温度比1850——1900年工业化前平均温度高出1.15摄氏度。但在如此严峻的现实面前，全球气候变化合作却面临重重阻力。在单边主义、保护主义盛行，俄乌冲突外溢效应不断凸显的背景下，气候治理面临更大不确定性和压力挑战。对于欧洲国家来说，地区冲突加剧了欧洲的能源困境，暴露出欧洲能源转型过程中的结构性问题，对欧洲气候政策也带来重要影响。德国等一些欧洲国家开始寻求重启煤电，引发国际社会对欧盟气候政策开倒车的关注和担忧。考虑到主要国家针对疫情后经济复苏计划在化石燃料上的高额投入，未来碳排放的形势依旧严峻。在疫情冲击下，很多低收入国家和最不发达国家深陷债务困扰，债务违约将限制这些在气候问题上极度脆弱的国家获得新一轮气候融资的机会，它们也不可能将主要资金投向看似遥远的事业。11月6日《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会达成全面气候协议，批准设立“损失和损害”基金。这意味着发达国家需为气候变化给发展中国家带来的灾难性后果“埋单”。协议的达成对各国来说是利好消息，然而，协议并未就国家出资、基金运作等问题作出明确规定，一些发达国家的信誉问题也成为基金能否落实的未知因素。
国际军控形势不容乐观。俄乌冲突爆发导致俄美双方暂停了在军控方面的进一步接触，2021年以来俄美三次战略稳定对话确定的达成新军控框架构想已无短时间内实现的可能。2022年8月，俄罗斯正式通知美国将暂时退出《新削减战略武器条约》的核查机制，并将有关设施从条约规定的核查活动中撤出。俄乌冲突造成的核查僵局，导致目前双方无法按照条约惯例交换和公布进攻性战略武器的数据，这使得美俄在军控问题上的信任感进一步降低。拜登政府出台的《2022年国防战略报告》中延续了同俄罗斯在核领域竞争的内容。
对于俄罗斯而言，核力量的作用远远超出威慑范畴，更成为维护国家核心利益、争取对美斗争主动权的重要工具。俄在《2018——2027国家武器装备发展纲要》中将战略核力量的现代化视为发展重点，与美展开核竞争的态势十分明显。另外，俄乌冲突在核领域的“外溢效应”也在不断凸显，考虑到可能面临的核威胁，一些无核国家开始重新思考其在拥核方面的选择，全球核扩散的风险正在不断上升。除核领域外，双边和多边军控体系中至今没有对高超声速武器、太空武器、网络以及人工智能在军事领域的使用进行限制，机制上的缺陷无疑为新的军备竞赛提供了空间。
五、国际科技竞争呈现新态势
科技领域历来是决定大国博弈态势的关键领域。为谋求在战略博弈中的主动地位，主要国家纷纷调整科技竞争战略，科技领域的较量呈现出新的形态。
一是前沿科技竞争更加激烈。作为大国博弈的“新边疆”，前沿科技领域的重要性日益凸显。2022年8月，美国通过《芯片和科学法案》，授权美国联邦政府增加研发投入，相关研发支出接近美国GDP的1%。拜登强调，新增加的2000亿美元研发资金将用于支持国家科学基金会、能源部、商务部等机构的项目，确保美国在量子计算、人工智能、先进生物技术等未来产业中引领世界。日本公布“量子未来社会愿景”，提出政府将把支持量子技术初创企业作为重点。法国、韩国等政府也投入大量资金，支持人工智能和网络数据领域发展。
二是构筑技术壁垒成为弱化对手的重要手段。近年来美国不断把中国科技企业、科研机构列入所谓的“实体清单”与 “涉军清单”。按照美国规定，向被列入上述清单实体的出口、再出口和转让，都必须获得美国商务部工业与安全局（简称BIS）的许可证。这意味着，任何实体只要被列入清单，就等同于美国中止了它们与美国供应商的交易联系，中国相关企业、科研单位继续从美国引进相关技术的渠道几乎被切断。此外，美国战略界建议“建立围堵和遏制中国的多边同盟，利用多边机制削弱和限制中国”。为此，美国大力构建技术壁垒同盟，不断推动瓦森纳协议的更新调整，使其与美国国内的技术管制政策协调一致；提议与中国台湾地区、日本、韩国组建“芯片四方联盟”，试图将中国排除在全球半导体供应链之外；以“五眼联盟”“国家技术产业基地”等为基础，推动建立协调一致的投资审查、出口监管以及数据信息共享和执法协作体系，以此限制对手的科技发展。
三是科技制裁武器化趋势更加明显。俄乌冲突发生后，美西方开始将科技制裁作为打击俄罗斯经济基础和国防工业、削弱俄战争能力的重要工具，出台“外国直接产品规则”，与欧洲、日本、韩国等盟友签订“同水平制裁的豁免协议”。受对俄技术制裁的“启发”，拜登政府正在谋划将有关经验直接复制到对华技术制裁上来。按照美国战略与国际研究中心学者威廉·莱因施的说法，美国的意图不仅要封锁中国，更有意降低和削弱中国的技术能力。
四是注重科技人才的争夺。人才是赢得国际竞争主动权的重要战略资源，近年来主要国家都在采取有效措施吸纳人才。在专为软件人才服务的VanHack开展的一项调查中，加拿大、德国、荷兰、爱尔兰和西班牙已超越美国，成为软件人才迁移的首选目的地。拜登政府上台后，逐渐改变了前政府的移民政策。据美国白宫白宫网站1月21日发布的声明称，政府各部门正联手出台一系列新的移民政策，以吸引更多的科学、技术、工程和数学（STEM）领域专业人才为美国效力。2022年2月，由众议院审议通过的《2022美国竞争法案》还提出增设“W”类签证以专门为STEM专业博士毕业生进行国别配额限制豁免。国土安全部发布修正条例，允许在STEM专业领域拥有高级学位的个人，可依据“国家利益豁免”条款申请移民，不需要经过企业进行另外申请。这些措施无疑都大大提高了移民美国的吸引力。
六、传统安全与非传统安全挑战同步上升
在大国协调失灵、全球治理陷入困顿的背景下，全球安全问题以一种更加严峻、更加复杂的面貌呈现在世人面前。
一是大范围战争的威胁不断增大。冷战结束后，随着大国对抗结束、国际机制逐步完善，世界各国民众普遍认为从此可以摆脱对世界性战争的恐惧，共同享受和平的红利。但是俄乌冲突的爆发打破了人们的和平梦想，这场冲突的发生既是北约东扩的结果，也与俄罗斯的帝国历史、宗教文化密切联系，更与苏联解体后俄乌之间从制度选择、经济关系、民族问题到对外关系各领域长期积累的矛盾直接相关。俄乌冲突表面看是俄乌之间的较量，但实际上是俄罗斯与西方的整体对抗。这场已持续近一年的冲突，目前已呈现出不同于以往冲突的复杂形态：大国直接介入和间接介入相配合，军事战、外交战、舆论战、经济战、金融战、认知战融为一体，新的高科技手段与传统手段相结合。从某种程度上看，这场战争已经成为未来更大范围战争的试验场。随着战争进程的发展，西方开始为乌克兰提供诸如“鱼叉”导弹等远程武器，乌克兰具备了打击俄方纵深目标的能力。在这一背景下，双方螺旋上升的打击报复行动，很可能推动战争向更广范围拓展。目前，我们还无法预测冲突以何种方式结束，但无论如何，俄罗斯与西方的对立对峙局面已经形成，欧亚大陆地缘政治框架面临重塑重构；冲突也引发了人道主义、粮食、金融和能源等各领域的综合性危机，对国际秩序、世界经济构成了极大负面影响。
二是非传统安全的复杂性更为突出。2022年，新冠病毒变异株“奥密克戎”席卷全球。根据世卫组织的统计数据，截至11月25日欧洲中部时间下午4时，全球确诊感染新冠病毒的人数已超过6.36亿，其中包括660多万死亡病例。对于发展中国家以及处于社会底层的个体来说，新的病毒对他们来说更是雪上加霜，由于医疗资源缺乏以及诊断治疗服务不平等，他们根本无法有效应对疫情传播。除了新冠病毒传播外，2022年世卫组织还应对了200多起疾病暴发，其中包括“猴痘”“埃博拉”“霍乱”等。在全球生物安全问题此起彼伏的同时，恐怖主义对世界仍然构成重大威胁。在阿富汗，外国部队撤出导致出现力量真空，为恐怖势力趁乱坐大提供了可乘之机。叙利亚境内有1000-3000名“东伊运/突厥斯坦伊斯兰党”作战人员，他们不仅在当地发动袭击，还招募、训练和派遣恐怖分子到中亚国家和中国境内实施恐怖行动。“伊斯兰国”在伊拉克、叙利亚、利比亚等地区仍然很活跃，并在非洲多个国家加速蔓延。根据中海安中国海外安全大数据，过去12个月，全球恐怖袭击事件7624起，造成至少24097人死亡，9885人受伤。叙利亚、阿富汗、索马里、巴基斯坦是近一年来遭受恐怖袭击最多的国家。
总之，百年变局之下，世界正进入历史性的变革和动荡期，中国的安全发展面临更为严峻复杂的国际形势和更多的风险挑战。但必须看到，经济全球化持续向前的大势没有改变，人类谋求普遍安全、持久繁荣的美好诉求没有改变。对于中国来说，应紧紧把握历史发展趋势，努力形成与世界各国互利合作格局，积极推动构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革，在深度融入国际社会的过程中提升自身安全发展质量，也推动国际社会向更加公平、包容、普惠、共赢的方向不断迈进。
本文作者：刘万侠
本次转载来源：微信公众号“国防大学” 2023-01-03 07:00 发表于北京
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