前沿 | 陈永生：刑事法律援助保障机制亟待完善
文章导读
自2012年以来，我国刑事法律援助的范围多次扩大，但这些立法层面的进步在实践中尚未得到充分落实。比如，2012年刑诉法将刑事法律援助从审判阶段提前到侦查阶段，但实际上，即便到2018年，不少依法应当得到法律援助的犯罪嫌疑人，如未成人、盲聋哑人、可能判无期徒刑、死刑的人，在侦查、起诉阶段未能得到法律援助。为什么会出现这一问题？本文对此进行了深入研究。
陈永生
北京大学法学院教授、博士生导师
本文为“蓟门决策”精编节选版。如体验完整版，请点击文末“阅读原文”。
经过两年多的研究和反复征求各方意见，《法律援助法》于2021年8月20日经全国人大常委会通过，于2022年1月1日施行。与《法律援助条例》相比，《法律援助法》在许多方面都有重大进步。然而，在充分肯定《法律援助法》所取得的进步的同时，也必须清醒认识到，这些立法上的进步要在实践中充分得到实现还面临严峻的挑战。以上进步在实践中并未得到充分落实，甚至很大程度上未能得到落实。那么，为什么立法对法律援助范围的扩大在实践中难以得到充分落实？《法律援助法》对刑事法律援助的保障机制进行了哪些完善？还存在哪些问题？应当从哪些方面完善刑事法律援助的保障机制？笔者于本文中将试图对这些问题进行深入研究。
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刑事法律援助的问题
2012年修正的《刑事诉讼法》将刑事法律援助的时间从审判阶段提前到了侦查阶段。由于实践中，法律援助部门在计算法律援助案件数量的时候，是分阶段计算的，也就是说，如果同一律师，在侦查阶段、审查起诉阶段、一审阶段都为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，那么会被计算为三个法律援助案件。因此，如果这一制度进步在实践中能够兑现，那么刑事法律援助案件的数量在2013年以后应当增长至以前的三倍以上，但实际上，在2013年以后，刑事法律援助案件的数量远未增长至以前的三倍以上。这意味着，从2013年到2018年，侦查机关对法律援助的保障水平没有提高，反而大幅降低。
表1 刑事法律援助及指定辩护的数量
说明:
1.本表2012年至2014年的数据来自《中国法律援助年鉴》，2018年的数据来自《中国法律援助制度发展报告No.1（2019）》（社会科学文献出版社2019年版）。
2.《中国法律援助年鉴》仅于2006年至2015年出版，《中国法律援助制度发展报告》仅于2019年出版，因而无法查找到2015年、2016年、2017年、2019年、2020年、2021年法律援助的统计数据。
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刑事法律援助问题的成因
“徒法不足以自行”，任何制度要想在实践中得到充分落实，都必须有完善的保障机制：严格执行该制度的人员体系；充足的经费供给；有效的实施程序，等等。然而，我国立法者在建立和完善刑事法律援助制度时却忽视了这一点，在2012年修正《刑事诉讼法》时将法律援助的时间从审判阶段提前到侦查阶段，如前所述，这意味着法律援助的范围扩张至以前的三倍左右，然而《刑事诉讼法》以及相关司法解释没有建立完善的保障机制，这是《刑事诉讼法》对法律援助范围的扩大在实践中未能得到充分落实的关键原因。具体原因如下：（1）法律援助制度的实施程序几乎是空白；（2）法律援助的人员数量无法满足实践的需要；（3）法律援助的经费严重滞后于法律援助案件的增长。
表2 依申请获得刑事法律援助案件的数量
说明：
1.本表2013年、2014年的数据来自《中国法律援助年鉴》，2018年的数据来自《中国法律援助制度发展报告No.1（2019）》（社会科学文献出版社2019年版）。
2.申请法律援助的案件中，有一部分经审查未被批准，因而申请并获得法律援助案件数小于直接申请案件数与转交申请案件数之和。
3.就转交申请的案件而言，除公、检、法三机关转交申请的以外，还有其他机关，如国家安全机关、军队保卫部门、走私犯罪侦查部门转交申请的，因而公、检、法三机关转交申请的数量之和小于转交申请的案件总数。
表3 法律援助人员及法律援助案件数量
说明：本表2012年至2014年的数据来自《中国法律援助年鉴》，2018年的数据来自《中国法律援助制度发展报告No.1（2019）》（社会科学文献出版社2019年版）。
表4 法律援助经费及法律援助案件数量
说明：本表2012年至2014年的数据来自《中国法律援助年鉴》，2018年的数据来自《中国法律援助制度发展报告No.1（2019）》（社会科学文献出版社2019年版）。
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《法律援助法》对刑事法律援助保障机制之完善
与《法律援助条例》相比，《法律援助法》对我国法律援助制度进行了全方位完善，不仅大幅度扩张了法律援助的适用范围，而且对法律援助的保障机制进行了全面完善。就对法律援助保障制度的完善而言，最重要的有以下方面：（1）对公安司法机关保障当事人获得法律援助的义务进行了明确规定；（2）对律师事务所以及律师提供法律援助的义务进行了细致规定；（3）对法律援助的一些重要实施程序进行了具体规定；（4）强化了法律援助的经费保障。
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《法律援助法》对刑事法律援助保障机制完善之不足
（一）对法律援助实施程序的规定存在漏洞
漏洞具体表现为：（1）对公安司法机关告知当事人有权获得法律援助的规定不全面；（2）对公安司法机关告知当事人有权申请法律援助的时限的规定不具体；（3）对公安司法机关通知法律援助机构指派律师的时限起点的规定不合理；（4）对公安司法机关告知犯罪嫌疑人、被告人有权获得值班律师的时限没有规定。
（二）对法律援助经费保障的规定过于笼统
如前所述，《法律援助法》强化了对法律援助经费的保障力度，然而，该条对法律援助经费保障的规定极为笼统，实践中很可能无法得到严格执行。譬如，该条要求对法律援助经费“建立动态调整机制”，那么，对法律援助经费进行动态调整时应当考虑哪些因素？是否应当考虑法律援助案件数量的增长情况？是否应当考虑当地的经济增长情况？是否应当考虑通货膨胀情况？如果应当考虑法律援助案件数量的增长情况，那么，一旦因为法律的修正或实践的变化，导致法律援助案件的数量增长幅度较大，那么法律援助经费是否应当保持同比增长？对这些问题，法律都没有规定，这可能导致对法律援助经费保障的规定在实践中因难以执行而落空。
（三）对公安司法人员违反《法律援助法》未设置完善的责任追究机制
相对于《法律援助条例》而言，《法律援助法》对相关机构、人员的法律责任进行了大幅度完善。然而，《法律援助法》对侵犯当事人获得法律援助权的法律责任的规定仍然存在严重缺陷。例如对公安司法人员违反《法律援助法》的实体制裁的规定过于笼统，没有规定违反《法律援助法》的程序性制裁机制。
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刑事法律援助保障机制的进一步完善
（一）填补法律援助实施程序的漏洞
要求公安司法机关对申请法律援助和指定法律援助必须履行告知义务；对公安司法机关告知犯罪嫌疑人、被告人有权获得法律援助的时限进行具体规定；对公安司法机关通知法律援助机构指派律师的时间起点做出硬性规定；对公安司法机关告知犯罪嫌疑人、被告人有权获得值班律师帮助的时限进行明确规定。
（二）细化法律援助的经费保障制度
1.准确核定案均法律援助经费。要合理确定法律援助经费的总额，首先必须合理确定案均法律援助经费。我国以往财政部门拨付的法律援助经费严重不足，导致很多地方对法律援助律师的补贴不到位，因而不能以往年案均法律援助经费作为拨付法律援助经费的基准，而应当根据办理法律援助案件的实际需要确定案均法律援助经费的拨付标准。
2.按照法定的法律援助范围确定法律援助经费的总额。在确定了案均法律援助经费以后，再根据法定的法律援助范围，参考往年法律援助案件占全部案件的比例，合理确定法律援助经费拨付的总额。这里需要强调的是，应当根据法定的法律援助范围，确定法律援助案件的总数，从而计算法律援助经费的总额，而不能简单依据上一年度法律援助案件的数量计算法律援助经费的总额。
3.根据相关因素的变化及时调整法律援助经费总额。在确定了法律援助经费的总额后，还必须根据法律援助案件数量、通货膨胀、经济社会发展等因素的变化，及时调整法律援助经费总额，这样才能确保法律援助经费能及时适应相关因素的变化，满足法律援助的实际需要。
（三）完善公安司法人员违反《法律援助法》的责任追究机制
对公安司法人员违反《法律援助法》应当承担实体责任的情形进行明确规定。建立公安司法人员违反《法律援助法》的程序性制裁机制：侦查、起诉阶段犯罪嫌疑人应当获得法律援助而未获得的，办案机关应当将有罪供述予以排除；一审、二审阶段被告人应当获得法律援助而未获得的，二审、再审法院应当撤销原判，发回重审。
文章来源：《政治与法律》2022年第6期“实务研究”栏目。因篇幅限制，已省略原文注释。
编辑：姚艳
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