罗海平 黄彦平 张显未｜新时期中国粮食安全主要挑战及应对策略
来源：《新疆社会科学》2023年第4期
内容提要：当前中国在粮食生产、供需、贸易等层面仍存在较大粮食安全保障压力，其主要表现为：中国粮食生产遭遇增产瓶颈、种植成本持续上涨、水土资源约束及生态承载压力加剧等困境；粮食供需面临品种结构偏离、产销区域结构失衡等问题；粮食对外贸易中出现外粮依存度上升而国粮自给率下降、国际粮食贸易供应来源和运输路线过于集中、国际粮食贸易摩擦加剧、融入国际粮食治理体系受阻等难题。中国亟需从生产、供需和贸易三个维度构建高水平的粮食安全保障体系：牢牢守住耕地数量及质量红线、提高农业经营规模水平、加快农业科技研发推广，提升粮食可持续供给能力；优化粮食作物种植结构，破解粮食产销区域失衡难题；提升外粮资源自主管控能力、参与国际粮食安全治理，降低国际粮食供给输入性风险，全方位保障中国粮食安全可持续发展。
作者简介：罗海平，经济学博士，南昌大学中国中部经济社会发展研究中心研究员；黄彦平，南昌大学经济管理学院硕士生；张显未，经济学博士，深圳职业技术学院经济学院副教授。
一、引 言
习近平高度重视国家粮食安全问题，在党的二十大报告中强调，必须“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”、“全方位夯实粮食安全根基”、“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中进一步提出，“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”、“确保全国粮食产量保持在1.3万亿斤以上”、“坚决守牢确保粮食安全”的发展新要求。新中国成立以来，中国粮食安全保障取得历史性成就，粮食产量稳定增长，实现连续8年（2015—2022年）稳定在6.5亿吨以上，谷物总产量稳居世界首位；粮食供求关系由“供不应求”到“供求基本平衡”、再到“结构性矛盾突出”，供求关系发生根本性转变；粮食对外贸易规模持续扩大，中国已成为全球粮农治理及农业多边合作的引领者。新时期，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，国内国际粮食安全发展格局愈加严峻复杂，中国传统粮食安全保障目标及路径与现实诉求愈加不匹配，国际粮食资源利用难度加大，中国粮食生产、供需、贸易层面遭受诸多冲击与挑战，亟需认清中国整体粮食安全发展形势，推动国家粮食安全保障水平向更高层次发展。
学术界已对新时期中国粮食安全的相关问题进行了深入研究，主要研究内容可分为五个部分：一是关于新时期中国粮食安全发展形势的研究。尹成杰表明当前中国粮食综合生产能力处于高位稳定的水平阶段，成为粮食生产和供给安全水平最高的人口大国之一；辛良杰提出现代居民饮食更加注重营养的均衡性，饮食消费升级将对粮食消费量及结构产生较大影响；朱晶等强调中国农业对外开放水平在世界领先，国际粮食资源日益成为保障中国粮食安全不可或缺的组成部分。二是关于新时期中国粮食生产成本问题的研究。张义博强调种粮成本持续上升将使中国陷入农民种粮积极性减退、种植面积减少的危险境地，故需提高粮食生产补贴效率，调动各类主体的种粮积极性。三是关于中国粮食生产自然资源及生态约束的研究。黄季焜提出淡水资源贫乏和耕地土壤退化是中国中长期粮食安全面临的最大挑战，应扩大耕地休耕规模，缓解资源环境压力。四是关于中国粮食供需态势的研究。鲍国良、陈兆清等研究发现中国粮食虽然在数量上达到基本平衡，但品种结构性矛盾突出，必须加快消化不合理口粮库存，主动调整粮食种植结构。五是关于国际粮食贸易形势的研究。朱晶等提出中国正面临粮食自给率下降、国际粮食贸易摩擦加剧等非传统挑战，亟需转型传统粮食安全保障思维，构建开放型国家粮食安全保障体系，促进国内国际粮食安全双循环良性互动。
综上，本文将深入分析中国粮食在生产、供需、贸易层面的粮食安全问题，尤其探讨新时期国内外形势变化对中国粮食生产、供需、贸易三个发展层面的系统性冲击与挑战，并就如何提升粮食综合生产能力、如何增强粮食供需结构资源宏观调控能力、如何强化粮食国内国际两个市场协同治理能力等方面提出针对性建议，以期为中国粮食安全的可持续发展提供科学参考。
二、新时期中国粮食安全面临的主要挑战
（一）粮食生产层面的挑战
1.粮食产量增长速度下滑，进入增产瓶颈期
中国是世界粮食生产大国，2022年中国粮食总产量达到68653万吨（见图1），人均粮食占有量为486公斤/人，稳居世界十大粮食产量国之首，粮食总产量分别是美国、印度的1.40倍和1.97倍，人均粮食占有量连续多年超过世界平均水平。新中国成立后至今，中国粮食生产不断取得新突破，逐步迈入稳定高产新阶段，百姓温饱问题得到解决，谷物基本自给和口粮绝对安全的强大基础已经形成。但从粮食产量增长速度看，新时期中国粮食产量增长后劲不足特征越发明显，中国粮食总产量从1亿吨增至2亿吨历时17年，从2亿吨增至3亿吨历时12年，从3亿吨到4亿吨仅需6年，从4亿吨到5亿吨花费12年，突破6亿吨则耗时16年。中国粮食增产经历了缓慢—加快—趋缓的生产过程，尤其在高产新阶段，粮食产量的增长速度持续下滑、增长势头逐步减弱。具体来看，2015—2022年，中国粮食总产量增长速度由3.28%下滑至0.54%，粮食单位播种面积产量增长速度由1.96%跌至-0.06%，二者年均增长率分别为0.55%和0.63%，比2007—2014年的年均增长率分别下降了2.91和1.33个百分点，新时期中国粮食生产进入增产瓶颈期。
粮食生产进入增产瓶颈期，意味着中国粮食供求关系将长期处于紧平衡状态。从国内发展趋势看，未来中国人口还将继续刚性增长，粮食消费总量还未达到峰值。2010—2019年，中国粮食年均消费增长率为2.7%，而粮食年均产量增长率为2%，粮食生产速度明显不及粮食消费速度。同时，互联网、大数据的迅速发展刺激城镇化进程加快，大量农民弃置农田向城市转移，以往农村人的“自产自销”转变为如今城里人的“不产商消”，商品粮消费需求日益增长，加之城市粮食浪费现象普遍，进一步增加粮食供需关系偏紧的潜在风险。在可利用水土资源有限的基本国情下，依靠扩大耕地面积和提高粮食生产力度来带动粮食产量取得新突破的空间有限，粮食继续保持快速增产不再是易事。从国际发展形势看，百年变局和全球疫情使得国际粮食贸易供应不确定性风险增加，多国政府已实施粮食库存计划、限制粮食出口，依靠进口外粮缓解国内未来粮食供求偏紧形势并非最佳解决方案，仍需以自身产粮作为重要安全支撑。粮食供需紧平衡会降低国家和地区应对解决公共安全事件、重大自然灾害等突发事件的能力，甚至会对社会安定产生较大负面影响，必须加强粮食安全忧患意识。
图 1 1949—2022年中国粮食总产量及人均粮食占有量
数据来源：粮食总产量及年末总人口数据来源于《中国农业统计资料》1949—2019年版和《中国统计年鉴》2022年版；人均粮食占有量=粮食总产量/年末总人口数量。
2.粮食种植成本持续上涨，国粮盈利难且竞争力弱
新时期中国工业化、城镇化进程加速，农村人口结构不断调整，导致土地、劳动力及其他生产要素的价格上涨，从而推动粮食种植成本步入快速上升通道。根据中国三种粮食平均成本数据显示（见图2），2001—2021年，中国三种粮食平均总成本由350.61元/亩增至1157.2元/亩，上涨230.05%，年均增长率为6.15%。粮食种植总成本包括物质与服务费、人工成本及土地成本，其中物质与服务费用、人工成本在总成本中占绝大比重，二者年均增长率分别为5.11%和6.02%，是种植总成本不断上涨的主要推动因素。与2001年相比，2020年物质与服务费中的化肥费、农药费、机械作业费、排灌费及种子费分别增长了1.62倍、 3.35倍、5.77倍、0.54倍、2.62倍，农药费和机械作业费增长速度最快，充分说明中国粮食在经营规模、生产技术上的欠缺导致了成本控制的不足。
从国内看，粮食种植成本的不断上升，使得粮食生产盈利空间不断缩小。2012年粮食生产净利润断崖式下跌（见图2），2016年进入亏损状态且平均净利润跌至-80.28元/亩，直到2020年才扭亏为盈，2021年净利润上升至116.8元/亩，但成本利润率仅为10.1%。粮食种植成本持续走高，粮食生产利润低，无法有效调动农民种粮积极性，更无法进一步刺激国内粮食产业向更高层次发展，从而未能形成本国粮食品牌核心竞争力。从国际比较看，中国稻谷、小麦、玉米、大豆的单位总成本均超过美国，2020年中国稻谷、小麦、玉米、大豆的每亩总成本分别比美国高出12.82%、179.62%、37.67%和26.82%。中国农业在规模经营上先天不足，国粮在国内外两个市场都缺乏较强的成本及价格优势。与此同时，国内城镇化、工业化进程还未结束，粮食生产要素价格还将继续上涨，国内外粮食价格逆差可能继续扩大。这意味着未来国内非必要粮食进口压力将有增无减，国内粮农利益还将继续受到威胁，要求我国农业加快创新生产方式、提高种植效率。
图 2 2001—2021年中国三种粮食平均成本及平均净利润
数据来源：《全国农产品成本收益资料摘要》2021年版。
3.水土资源“硬约束”趋紧，生态环境承载压力加剧
充足的淡水和耕地资源是保证粮食持续生产的关键因素，但因中国人口众多，人均占有淡水、耕地资源不及世界平均水平的1/2 ，水土资源“硬约束”明显。在耕地方面，“一多三少”是中国耕地的基本现状，即耕地总量多、人均占有量少、优质耕地少、耕地后备资源少。根据国务院发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》，截至2019年，中国耕地面积为12786.19万公顷，占国土面积的13.32%，其中，24.55%为水田、25.12%为水浇地、50.33%为旱地，可利用优质耕地资源占比小；耕地面积还同时呈现不断缩减趋势，通过对比2013—2019年数据，2019年中国耕地面积比2013年减少了730.15万公顷，比2015年减少了713.68万公顷，相当于平均每年以121.69万公顷的面积不断缩减，若该变化持续下去，“18亿亩耕地红线”将难以防守。在水资源方面，中国是个天然缺水国家，淡水资源仅为全球水资源的6%，是世界13个贫水国家之一。2020年，中国粮食主产区人均占有水资源为1814.91立方米，根据国际公认标准，低于人均3000立方米为轻度缺水，而山东、河南、河北等省人均占有水资源不足500立方米，为极度缺水地区。更严峻的是，因城市化、工业化的发展需要，生活用水、工业用水等非农业用水量持续增加，不断挤占农业生产用水份额，加剧粮食生产水资源短缺困境，限制了粮食生产的发展。
水土资源日益短缺，不仅导致粮食生产瓶颈，也刺激了粮食生产对自然资源高强度开发和化肥农药投入的依赖性，使得农业生态脆弱性问题突出。例如，东北黑土是世界公认性状好、肥力高、适宜耕种的土壤，东北主产区的粮食及商品粮产量分别可达全国总量的25%和33%。但因长期高强度利用、过度依赖化肥农药以及用养失衡，土壤中的养分和有机元素被持续消耗且得不到及时补充，同时伴随化学物质残留过多问题，使得黑土质量下降及生态失衡问题日益严峻。再例如，中国气候特征决定了中国北方农业生产很大程度上依赖地下水灌溉，由于北方地区过度开发地下水，地下水位持续下降，开采井的出水量逐年锐减，严重破坏了地下水与其赋存介质之间的固有平衡，导致不少地区出现地面沉降塌陷、地裂、海水倒灌、土地盐碱化等现象。“绿水青山就是金山银山”，良好的生态环境是保障粮食安全可持续发展的基础，不顾自然环境生态调节限度，过度利用水土资源、依赖化肥农药，终究不利于粮食安全的长远发展。
（二）粮食供需层面的挑战
1.居民饮食消费升级明显，粮食品种结构矛盾突出
随着脱贫攻坚和全面建成小康社会历史任务的完成，中国居民收入水平和生活质量明显改善，人均粮食消费量及能量摄入量均有极大提升。中国居民人均谷物消费量由1961年的91.2公斤/人增加至2021年的131.4公斤/人；人均每日摄入能量由1961年的1439千卡增至2020年的2248千卡，从仅为世界平均水平的71%跃至世界平均水平10%之上。生活水平提高促使居民的饮食消费观念发生变化，居民不再满足于“吃得饱”，而是要求“吃得好”，膳食消费结构正由“温饱型”向“小康型”升级。现代居民日常饮食不仅涵盖了谷物、薯类、豆类等食物（见表1），还包括蔬菜及食用菌、肉类、禽类、水产品、蛋类、奶类、干鲜瓜果类等食品，食品消费呈现出多样性特征。同时中国居民饮食消费还出现人均口粮消费减少、人均高脂肪高蛋白的动物性食品消费增加的趋势。2013年中国居民人均粮食（原粮）消费量占食物总消费量的41.10%，2021年该比重下降至34.89%，而肉类、禽类、水产品、蛋类及奶类食品的合计消费比重从17.44%上升至20.99%。新时期中国居民在日常饮食中更加追求膳食营养结构的均衡性，这对国内粮食供给种类结构的灵活性提出更高要求。
然而，国内粮食供给的品种结构未能顺应当下饮食消费需求的变化趋势，粮食供需品种结构性矛盾突出。一方面，人均口粮消费减少使得国内口粮相对过剩。由于生产技术及生产设施的不断优化，水稻、小麦不仅产量高，而且库存高，当前水稻、小麦的库存量能满足全国人民一年有余的消费需求，故口粮消费减少会导致水稻、小麦库存进一步积压；另一方面，动物性食品消费增加使得饲料粮的供给紧张问题更加突出，玉米、大豆等主要饲料粮种植比例小，仍然存在较大产需缺口，玉米产需宽松与趋紧交替出现，大豆则主要依靠进口得以补足。2022年中国进口玉米2062万吨，超进口配额1342万吨；大豆进口9108万吨，占粮食进口总量的62%，依然是占比最大的进口品种。此外，辛良杰曾指出，与日本、韩国这样有类似饮食习惯且已达到稳定膳食消费状态的发达国家相比，中国居民的膳食消费层次仍有很大提升空间。2017年中国大陆地区居民人均膳食消费总量为356.8千克，而同期日本、韩国人均膳食消费总量分别达到409.8千克和573.8千克，分别是中国大陆地区的1.15倍和1.61倍。若以日本、韩国的膳食消费为标准，中国大陆地区居民膳食消费总量仍有50%以上的上升空间，尤其肉禽蛋类食品消费上升空间超过1倍。若粮食供给品种结构调整不及时，随着居民食品消费多样性、营养性诉求日益增长，粮食供给结构性矛盾将持续激化。仅保证口粮自给自足的目标不再能满足中国当前粮食安全发展需求，粮食安全保障食品范围还应纳入肉蛋奶和瓜果蔬菜，保障工作重心也亟需从保障口粮安全向保障食品供给结构多元化转移。
表 1 2013年与2021年中国居民主要食品人均消费量及其占比
数据来源：《中国统计年鉴》2017年版和《中国统计年鉴》2022年版；粮食包括谷物、薯类及豆类，肉类包括猪肉、羊肉及牛肉，干鲜瓜果类包括鲜瓜果和坚果类。
2.粮食产销分离特征明显，产销区域结构矛盾突出
中国31个省份（直辖市、自治区）依据其粮食生产消费特征、生产资源禀赋以及历史传统等因素，可划分为粮食主产区、主销区和产销平衡区（见表2)。粮食主产区是中国粮食生产的核心区域，对全国粮食安全有着决定性影响，主销区以工业化、城市化为主要发展导向，产销平衡区则基本能实现粮食的自给自足。目前中国的粮食供应格局已由原来的“南粮北调”变成了“北粮南调”，主产区与主销区之间的粮食生产消费不匹配矛盾越来越突出。2021年粮食主产区的粮食产量为53602.83万吨，而主销区粮食产量为2934.80万吨，仅占主产区粮食产量的5.48%。主销区主要分布在东部地区，涵盖了北京、上海、广东等人口密集经济大省，其每年粮食需求量大且增长速度快，仅依靠本土粮食生产远远不能达到供需平衡。2021年粮食主销区的粮食产量占全国产量水平的4.30%，但年末常住人口达到了全国总人口的21.58%，该区仅依靠本土粮食生产远远不能实现供需平衡，需借助其他地区的盈余粮食来补足缺口。不仅如此，由于东部城市重点发展工业和服务业，农业发展比重低，加之经济发达城市对周边地区劳动力的天然吸引作用，其人口和粮食需求还将继续增加，增加了主产区向主销区供应粮食的输出压力，提高了粮食储备仓库选址难度。
除此之外，粮食主产区及主销区耕地“非粮化”趋势，越发加深了粮食产、销区的供需矛盾。耕地是保障百姓温饱的第一道防线，而新时期中国城镇化和工业化进程加速，粮食比较收益下降、土地流转规模扩大、工商资本下乡等因素使得部分地区耕地“非粮化”趋势愈加明显。2021年粮食主产区粮食播种面积为8856.86万公顷（见表2），主销区粮食面积为487.81万公顷，产销平衡区粮食播种面积为2418.42万公顷，与2001年相比，主产区播种面积增加22.32%，主销区、平衡区粮食播种面积分别减少39.52%和5.57%。部分农民为了谋求较高的经济收益，将良田用于建设养殖场或者种植花卉果木，使得有效良田面积和粮食播种面积不断削减。一方面，“非粮化”趋势不仅影响主产区粮食产量的稳定性，并且考虑主产区在全国粮食生产中的重要地位，耕地缩减还会导致中国粮食自给自足的基本安全底线受到威胁。另一方面，主销区耕地资源本就贫乏，若任由“非粮化”趋势继续发展，则加深其对主产区的依赖，增加主产区向主销区、平衡区的粮食输出压力和资源环境压力，提高了粮食储备仓库选址难度，激化了粮食产、销区供需矛盾。
表 2 2001年和2021年中国粮食主产区、主销区、产销平衡区粮食生产情况
数据来源：2001年数据来源于《中国农业统计资料》1949—2019年版，2021年数据来源于《中国统计年鉴》2022年版。
（三）粮食贸易层面的挑战
1.粮食对外依存度高，国粮自给水平下降
根据新时期加快构建以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新发展格局要求，中国粮食安全发展不仅要大力发展国内粮食安全大循环，更要充分利用国外粮食资源，推动国内外粮食市场深度接轨，全方位保障我国粮食安全。自2001年加入世贸组织以来，中国农业对外开放水平不断提高，形成了更大范围、更宽领域、更深层次的农业对外开放格局。粮食对外贸易规模不断扩大，2001—2021年，中国粮食进出口总量从2941.6万吨增至16784.5万吨（见图3），增长4.71倍，年均增长9.10%，稻谷及大米、小麦、玉米、大豆进出口总量分别增加2.46倍、6.02倍、3.7倍和5.8倍。
图 3 2001—2021年中国粮食进出口数量
数据来源：《中国粮食与物资储备年鉴》2022年版。
图 4 2001—2021年中国稻谷及大米、小麦、玉米和大豆进出口数量
数据来源：《中国粮食与物资储备年鉴》2022年版和《中国统计年鉴》2022年版。
然而，随着粮食对外贸易规模的不断扩大，中国出现了外粮依存度上升、国粮自给率下降的新问题。2001—2021年，中国粮食进口量从1950.4万吨增至16453.9万吨，增加了7.44倍；粮食出口量则从991.20万吨减至330.6万吨，下滑66.65%。从依存度看，2004年中国粮食净进口数量超过2000万吨，达到2731.1万吨，之后年份粮食净进口数量持续增长，2021年净进口量达到16123.3万吨，超过当年国内粮食总产量的1/5（见图3）；在主要进出口粮食品种中，稻谷及大米2011年成为净进口农产品（如图4），小麦2009年成为净进口农产品，玉米2010年成为净进口农产品。据此，中国粮食对外依存度显著提升，“大进小出”成为新时期中国粮食进出口贸易的新常态，中国逐渐向粮食进口大国角色转变。从自给率看，2003年中国粮食自给率出现递减趋势，2010年自给率首次低于90%的红线，2021年自给率下滑至80.90%，低于国家粮食安全新战略要求最低水平（为85%）（见表3）。其中，稻谷及大米、小麦、玉米和大豆的自给率都有不同程度的下滑，稻谷及大米的自给率水平比较平稳，大致维持在98%—99%的区间；玉米自转变为净进口产品后自给率开始下滑，2021年自给率跌至90.58%；小麦自给率整体略低于玉米，总体下降幅度在7个百分点内；大豆自给率最低且下滑程度最大，从2001年的52.96%下滑至2021年的14.54%，平均每年约下降3.84%，成为对外依赖程度最高的粮食品种。粮食自给是保障粮食安全的基本底线，粮食自给率不断下降意味着中国粮食安全的自主独立性正受到外部力量的严重冲击。
表 3 2001—2021年中国主要粮食净进口量及自给率
2.全球粮食生产运输分布集中，国际贸易链存在断点风险
世界面临百年未有之大变局，新冠疫情、地缘政治和贸易保护主义等因素增加了全球粮食贸易链断点风险，加剧粮食贸易不确定性与不稳定性，进而增大了中国必要粮食进口输入性安全风险。从粮食供应来源看，全球粮食生产与消费在空间分布上具有不匹配、不均衡的特征，全球粮食生产与出口集中于少数几个国家与地区。据统计，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、阿根廷、巴西、泰国等7个国家的粮食净出口量已占全球粮食净出口量的55%。少数粮食出口大国控制着全球粮食贸易的萌芽已经出现，粮食卖方垄断势力形成可能性极大，极易打破全球粮食安全稳定局面。中国是大豆需求大国，全球大豆的出口主要集中在巴西与美国，2019年巴西、美国大豆出口占比达到全球的83.5%，中国获得足量大豆不可避免要依靠巴西与美国的支持。国际主要粮源分布过于集中，一旦出口国出现重大自然灾害、重大疫情及恐怖安全事件等突发情况，则大大降低粮食出口的可靠性，不利于中国大豆和其他必要粮食进口的长期安全与稳定。不仅如此，目前已有国家抬高粮食出口价格、以期货炒作控制粮源，使得粮食安全风险在全球多个国家之间扩散。
从粮食运输渠道看，全球粮食贸易主要依靠海上运输，苏伊士运河、巴拿马运河、马六甲海峡、直布罗陀海峡、曼德海峡、土耳其海峡、多佛海峡和霍尔木兹海峡这8个要道是粮食海上运输的关键枢纽。据统计，全球约有55%的稻谷、小麦、玉米及大豆的运输经过以上8个运输枢纽，其中约11%的运输必须经过土耳其海峡或霍尔木兹海峡。后疫情时代，全球粮食安全形势紧张，世界粮食生产及出口地区分布过于集中，本就增加了国际粮食贸易运输网络及枢纽的运输压力。一旦粮食运输枢纽堵塞或中断，将直接影响和滞后粮食的可获得性与运达及时性，甚至导致国际粮食价格上涨。据统计，2002—2017年，8个关键运输枢纽中除直布罗陀海峡，均至少发生过一次堵塞或中断，尤其巴拿马运河、苏伊士运河及土耳其海峡约每3年中断或堵塞一次，这也意味着中国还面临粮食进口运输路线过于集中的风险。中国从美国和巴西进口大豆需经过巴拿马运河或马六甲海峡，2000—2017年，通过马六甲海峡的大豆进口数量比例从8%上升至43%，通过巴拿马运河的大豆进口数量比例从27%上升至39%。必要粮食进口对巴拿马运河、马六甲海峡等关键要道的依赖性增加，充分暴露了中国粮食进口供应链的脆弱性。
3.国际粮食贸易摩擦加剧，融入全球粮食治理体系受阻
中国已成为全球农产品第二大贸易国、第一大进口国和第五大出口国，农业对外投资初具规模，与他国的农业合作蓬勃发展，是世界粮农治理和农业多边合作的引领者。然而随着入世过渡期的结束，中国遭遇越来越多的国际粮食贸易摩擦。一是国际贸易规则约束与国内农业支持政策体系之间的摩擦，中国为抵御外粮冲击，保护本国农民利益，2004年以来对本国粮食采取“多予少取”方针，实施最低收购价、临时收储、托市收购等价格支持政策，但在愈加严格的国际规则约束下，中国农业支持政策的实施空间逐步收窄，农业政策体系实施难度加大。二是中国与他国粮食贸易争端摩擦加剧，中国农业支持政策体系正受到美国、巴西、加拿大等粮食生产出口大国的全面审视，中国在农业领域遭受的国际诉讼频率增加。加入WTO以来，中国接受到的农业诉讼案件已达5起，涉及诉讼国家有美国、加拿大、危地马拉和墨西哥。2016年美国就中国的小麦、玉米、稻谷发起诉讼，认为中国农业支持水平违反入世承诺，并指控关税配额管理违反《1994年关贸总协定》。根据WTO最终裁定结果，中国不得不调整粮食作物的价格支持政策和进口关税配额管理办法。可见，在中美贸易摩擦升级背景下，中国如何调整完善国内农业支持政策体系，使其既符合本国自身利益，又不违背国际规则与入世承诺，且更好地服务于本国充分利用国际、国内粮食市场两种资源，已成为保障新时期粮食安全长远发展必须思考的重要问题。
中国作为世界粮食生产、消费、贸易大国，理应在国际粮食治理，尤其是国际粮食定价方面有较高的话语权。但实际上，中国在参与国际粮食治理道路上遭遇重重阻力，其主要表现为两方面：一是西方发达国家常以“中国的粮食贸易保护政策”、“国际国内粮食市场整合度不高”为由，诟病中国对全球粮食治理体系的融入程度不高；二是当中国增加农产品进口数量、增加农业对外直接投资时，时常受到西方国家的“中国威胁论”、“新殖民主义”的恶意指控，阻碍中国向全球粮食治理核心成员角色转换。中国融入全球粮食治理体系受阻，在国际粮食治理方面的国际话语权弱，则降低自身抵御外来输入性粮食安全风险冲击的主动防范能力。例如，因新冠疫情和自然灾害的影响，2020年8月全球食品价格连续3个月上涨，其中粮食和食用油价格指数环比涨幅分别达到6.7%和5.0%。由于缺乏对国际粮食价格和粮食产业链的掌控力，国际粮价变动的负面影响可能波及国内市场，中国粮食安全保障处于明显被动局面。
三、新时期中国粮食安全面临主要挑战的应对策略
习近平在党的二十大报告中指出，“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪。”保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候粮食安全这根弦都不能松。新时期我国粮食安全保障工作必须坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，从抓好粮食生产、化解粮食供需矛盾、分散粮食输入性安全风险、增强国际粮食安全治理话语权方面入手，全方位构建高层次、高质量、高效率、可持续的粮食安全保障体系，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手里，始终掌握粮食安全主动权。
（一）提升粮食综合生产能力，保障粮食可持续供给
1.牢牢守住粮食耕地红线，确保耕地保量保质并行
坚持“藏粮于地”，耕地是粮食生产的命根子，采取一系列“长牙齿”硬措施，保住耕地数量，稳住耕地质量，管住耕地用途，保证粮食稳定生产。一是严格实行耕地保护制度，坚持一条红线、两条基本底线原则，即牢牢守住18亿亩耕地红线、17亿亩粮田和15.5亿亩基本农田底线。二是加强耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”和“非粮化”趋势，大力整治大棚房、违章建筑等各种破坏、占用耕地行为，确保耕地面积不减少、粮食产量不下降。三是实行耕地保护党政同责，严格落实耕地保护责任制，任何地方都不应以任何借口推卸、转移耕地保护责任，依法依规做好耕地占补平衡工作。四是恢复耕地生态，必须牢固和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划农业发展，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和管控机制，建立健全耕地休耕轮作制度，维护耕地生态平衡，增加优质粮田比重。
2.提高农业规模经营水平，提升粮食产业管理效率
为弥补我国粮食规模经营的先天不足，降低粮食生产成本，提高种粮经济收益，必须转变传统小农户、分散化经营方式，延长粮食产业链，增加高附加值产业环节，推动粮食产业高质量发展。一是推动农业规模经营，发挥党建引领作用，培育发展农业生产新型经营与服务主体，由社区网格党支部牵头领办的合作社与新型农业生产经营主体签订土地流转合同，促进小规模、分散化经营向适度规模、主体多元的土地流转和服务引领型规模经营转变。二是提高农民生产积极性，全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，提高农民待遇，调整农资价格及质量水平，稳定粮食收购价格，宣传粮食生产重要性以提升粮农自我价值荣誉感。三是转变农业经营管理方式，构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系，减少生产、加工、流通、存储、消费环节成本消耗，因地制宜发展粮食主体产业与高附加值关联产业有效衔接的集团化发展模式，着力提高粮食产业全要素生产效率。四是提高粮食产业信息化智能化水平，依托互联网、大数据、数字孪生等前沿数字技术，推广应用数字化储粮技术，推进粮食生产、储备、流通智能管理系统建设，提升粮食产业管理效率。
3.加强农业科技研发推广，推进粮食产业绿色转型
坚持“藏粮于技”，大力推进农业领域“卡脖子”技术攻关，抓好现代种业、先进农机装备、新型农业人才队伍建设，实现粮食生产更高效、更环保目标。一是突破粮食种业技术攻关，坚持科技是第一生产力，实现从基础研究、前沿技术、共性关键技术、品种创制到示范应用的全产业链育种科技攻关，实现种业科技自立自强、种源自主可控，不断挖掘粮食生产新动能新优势。二是提升农机装备研发应用水平，坚持创新是第一动力，由专门机构统筹、强化跨界、跨学科的农机装备研发，打造智能农机产业链发展高地，扩大农民购置农机的补贴范围，提高农机装备使用率。三是培育农业拔尖技术人才，坚持人才是第一资源，全面提高农业人才自主培养质量，支持“双一流”高校学科建设与国家粮食安全战略相结合，将粮食生产技术人才培养纳入政府定向人才培养计划，逐步形成企业、地方农业高校、协会与研究所一体的产学研联合体，同时提高粮食生产从业人员的科学理论和实践技能。四是加快农业发展方式绿色转型，我国应由过去拼资源、拼消耗的生产方式转变到拼技术、拼人才的新型农业发展方式，发布化肥绿色增值、稻渔综合种养模式的病虫害防控，推广喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉技术，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先型、节约集约型、绿色低碳型的粮食产业发展。
（二）增强粮食供需宏观调控能力，优化粮食结构
1.顺应粮食消费变化趋势，优化粮食供给品种结构
确立“大食物观”，既确保口粮绝对安全，又要满足现代居民的营养需求，主粮副粮同时抓，深化粮食供给侧品种结构性改革，提升粮食综合供给能力。一是推动主粮安全观向“大食物观”转变，既要向耕地要粮食，又要从耕地向整个国土面积拓展，实现宜粮则粮、宜牧则牧、宜渔则渔，丰富优化食品供给结构，适度进口必需食品，强化粮食优价优质特征。二是实施粮食供给侧品种结构性改革，根据食品市场需求变化，深化粮食收储制度改革，抓好粮食收购与不合理库存消化，积极调整粮食各品种的种植比例，稳定稻谷、小麦产量的同时扩大玉米、大豆种植面积，满足工业时代饲料粮、能量粮消费需求。三是关注国民饮食营养健康需求，紧跟消费者膳食结构变化趋势，开展满足国民营养标准的饮食需求调研，研究不同地域、人群的膳食健康状况，提供精准的食品供应策略，为居民提供更健康、更科学的饮食条件。四是加强粮食消费市场监测，通过建立可靠粮食市场消费信息获取渠道，及时获取市场变动信息，重点关注主要粮食品种供需平衡状况，提升粮食供给应变能力。
2.协调粮食产销区域矛盾，强化粮食供应链韧性
提高国家粮食安全空间资源调控能力，建立粮食主产区、主销区之间良好合作关系，提高粮食区域流通畅通性，提升粮食产业供应链韧性及安全水平。一是落实主产区粮食生产责任，主产区要把粮食生产摆在首要位置，巩固提高主粮生产能力，坚持粮食数量增长与质量提升并重，确保主产区粮食生产供给稳定。二是主销区、产销平衡区保持应有粮食自给能力，两区自主划定并执行本区粮食自给水平底线，维持应有粮食产能，抵制耕地减少、占用现象，确保永久基本农田用于粮食生产，共同承担国家粮食安全责任。三是完善粮食储备运行管理机制，推动中央储备与地方储备、政府储备与企业储备相互补充、协同发展，增强对粮食市场波动的反应能力与调节能力，同时优化粮食储备区域布局，保证突发情况下粮食主产区向主销区供应的畅通性、及时性。四是强化产购储加销协同保障机制，加快粮食生产体系、流通体系升级，推动粮食生产、收购、存储、加工、销售等供应环节有效衔接、融合、运转，提升后疫情时代中国粮食供应链安全水平。
（三）强化粮食国内国际两个市场协同治理能力，分散输入性安全风险
1.提升外粮资源管控能力，主动避免各类外部安全风险
积极应对后疫情时代外粮进口输入性风险，提升外粮资源自我管控能力，弱化国际粮食供应链不稳定性对我国粮食安全的冲击。一是继续坚持“以内为主，以外为辅”原则，增强国内粮食安全保障的内生动力与可靠性，从提高自主创新能力和提升品质角度出发，提高我国粮食产品竞争力，减少不必要外粮涌入，稳固国内粮食稳产保供基础。二是建立粮食安全“三元平衡”思维。深刻认识到外部资源对本国粮食安全发展的重要性，摒弃传统粮食供给、需求二元平衡思维范式，构建新发展格局下集粮食国际贸易、供给、需求于一体的“三元平衡”框架，推动相应粮食安全政策转型。三是实施粮食进口多元化战略，拓宽外粮来源，避免主要进口粮食的来源集中在少数供应商手中，谨慎把握粮食进口规模、节奏、方式与布局，确保外粮品种结构、空间布局结构、运输方式、运输路线多元化，降低进口粮食流通供应链断裂可能性。四是建立农产品进口监测与预警系统，强化对国际市场粮油棉糖肉等大宗农产品的监测预警工作，密切追踪重要粮食进口国家的粮食生产、出口情况，提高中国对外部风险的防范能力。
2.升级农业支持政策体系，增强国际粮食安全治理能力
坚持对外开放基本战略，深化农业贸易与投资领域合作，升级国内现行农业支持政策体系，坚定奉行互利共赢的开放战略，积极参与农产品贸易国际规则制定与秩序重建，创造粮食安全良好外部发展环境。一是继续落实“引进来”与“走出去”的农业开放方针，吸引外来资本与先进技术，同时鼓励国内大型粮食企业走出国门，加快农业贸易强国建设，提高中国在国际粮食贸易舞台上的地位。二是升级中国现行农业支持政策体系，综合考虑国际贸易规则、国内粮农的需求和未来WTO农业政策走向，改革调整我国现行农业支持政策体系，充分利用WTO规定所允许的“黄箱”支持空间，增加“绿箱”补贴力度，使我国农业支持政策与国际准则有效衔接，提高政策实施可行性。三是积极参与国际粮食安全治理体系改革与建设，完善自身粮食流通、储备体系，加强国际国内粮食市场整合能力和突发情况应急能力，增强中国参与全球粮食安全治理的底气。四是共同营造全球粮食安全良好发展环境，对外利用我国周边地区政治经济共识，构建区域粮食治理多边平台，并逐步扩大粮食安全合作范围，为世界粮食及农业发展提供新机遇，遏制粮食安全单边霸权主义，推动全球粮食治理朝着更加公平公正的方向发展。
编校：杨小梅
审校：马耀斌
审核：文 丰