佟德志 | 人民政协的制度优势与治理效能
作者简介：
佟德志，天津师范大学政治与行政学院院长，教授，博士生导师，研究方向为政治学理论。
摘要：人民政协是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果。人民政协制度以其特有的治理效能，在民主政治建设、政治体制改革、国家治理等各个方面起到了越来越重要的作用，成为当代中国最广泛、最真实、最管用的民主形式。党的十九届四中全会对坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践等作出了部署。
关键词：人民政协制度；制度优势；治理效能
党的十九届四中全会强调，要发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识，完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则等。全会对坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践等作出了部署。
人民政协是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。同时，也正是因为这一来源于实践、与中国国情相结合的伟大创造，人民政协成为马克思主义中国化的伟大成果，不仅继承了马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论和民主政治理论，而且与中国实际相结合，植根中国大地，深得人民拥护，是中国特色社会主义的制度优势。同时，这一制度也在当代中国政治实践当中表现出突出的治理效能。本文仅就人民政协的制度优势与治理效能加以探究，以期挖掘其在国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用。
人民政协的实践探索与制度优势
人民政协70年的发展历史，正是人民政协不忘初心、砥砺奋进的70年。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议第一届全国委员会，宣告中华人民共和国成立，也标志着人民政协制度的正式确立。70年来，在中国共产党的领导下，人民政协越来越成为统一战线的组织、多党合作和政治协商的重要机构、人民民主的重要形式，体现出自身的独特优势。
人民政协的制度优势在于它继承了马克思主义统一战线理论。早在马克思主义创立时期，马克思、恩格斯就曾经提出过工农联盟的思想、与资产阶级联合、与被压迫民族联合的思想，奠定了马克思主义统一战线的理论基础。列宁继承了这一思想并在革命中付诸实践，扩大了革命胜利的基础。在马克思列宁主义统一战线思想的基础上，毛泽东同志从中国实际出发，提出了工农联盟、抗日统一战线、“三个世界”等理论，不仅继承了马克思列宁主义统一战线思想，而且将这一理论同中国革命和建设实践结合起来，开创了中国统一战线的理论与实践。邓小平同志提出的爱国统一战线、“一国两制”伟大构想，更是马克思主义统一战线理论的创举。
在人民政协的实践探索当中，中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论同中国实际相结合，使人民政协制度具有了独特的政治优势。在不同的历史时期，统一战线分别形成了各具特色的形式，体现出独特优势，为中国革命、建设与改革作出了重要贡献。比如，大革命时期的国共统一战线、土地革命时期的工农民主统一战线、抗日战争时期的抗日民族统一战线、解放战争时期的人民民主统一战线，在旧民主主义革命和新民主义革命时期，其独特优势不可或缺，无可比拟，与武装斗争、党的建设一起并列为中国革命取得胜利的三大法宝。新中国成立以后，人民政协成为统一战线的组织。1954年全国人民代表大会成立后，作为统一战线的组织，人民政协仍然存在，继续发挥作用，并在中国特色社会主义的建设过程中越来越成为统一战线活动的重要组成部分、重要形式、重要场所。
人民政协的制度优势还在于它继承了马克思主义政党理论。马克思主义政党理论是马克思、恩格斯创立的，经过列宁的发展和实践逐渐形成，在中国特色社会主义建设过程中与中国实际相结合，得到全面发展和完善。马克思、恩格斯以《共产党宣言》等一系列光辉著作创立了无产阶级政党理论。这一理论被列宁继承，并在俄国建立了一个新型的无产阶级革命政党，领导十月革命取得社会主义的胜利，成为世界上第一个无产阶级执政党。在中国的革命、建设与改革的过程中，毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家把马克思主义政党理论与中国实际相结合，开创了中国特色的社会主义政党理论和制度，将人民政协建设成为多党合作和政治协商的重要机构。在中国特色社会主义建设的过程中，“三个代表”重要思想、科学发展观等一系列重要思想更是将中国特色社会主义政党制度的发展推向21世纪。在中国特色社会主义建设的新时代，习近平总书记关于全面从严治党等系列重要讲话，全面发展了马克思主义政党的理论与实践，提出了新型政党制度建设的时代命题。
在人民政协的实践探索当中，中国共产党把马克思列宁主义政党理论同中国实际相结合，使得人民政协的制度优势得以凸显。中国特色的社会主义政党制度形成于1949年，经历曲折，在改革开放后迎来了恢复和发展。从这个意义上讲，人民政协发展的历史也就是中国特色社会主义政党制度形成和发展的历史。正是在中国共产党领导的基础上，中国共产党与各民主党派之间形成了合作、和谐的党际关系优势，构成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础，而人民政协也为这一新型政党制度的形成提供了重要场所和途径。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是马克思主义政党理论与中国实际相结合生长出来的新型政党制度，而这一制度的建立与建设，离不开人民政协。人民政协发挥自身的独特优势，为民主党派和无党派人士发挥作用创造了条件，为新型政党制度建设提供了途径。
人民政协的制度优势还体现在中国共产党把马克思列宁主义民主政治理论同中国实际相结合。1949年的协商建国，是中国民主新路的一个伟大创举。1954年，全国人民代表大会成立后，人民政协继续作为新民主的一个特点持续存在。在中国特色社会主义建设过程中，作为专门的协商机构，人民政协将协商民主贯穿履行职能的全过程，不断推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化的水平，成为中国特色社会主义民主政治不可或缺的重要组成部分。中国的民主形式丰富多彩，不会也不能拘泥于刻板的模式，更不会以西方民主模式为圭臬。以人民政协为代表的协商民主是中国式民主，是中国特色社会主义民主的创造，是广泛的、真实的、管用的民主，发挥了独特的优势。
协商民主是马克思主义中国化在民主理论方面的重要创新，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。尽管“协商”这一概念在我国历史悠久，但是，“协商民主”进入中国特色社会主义民主理论体系是在中国共产党第十八次全国代表大会的报告当中。根据我们的检索，在党的十八大之前中国共产党的历史文献当中，尽管协商和民主都多次出现在同一个段落当中，也将协商视为一种民主形式，但是，没有出现过“协商民主”这一概念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展协商民主，为协商这一中国共产党传统的执政优势充实了崭新的时代内涵，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
人民政协制度优势的治理效能
我们看到，在70年发展历程中，人民政协最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，通过思想引领、凝聚共识，把大家团结起来，真正实现了大团结、大联合的本质要求。尤其在中国特色社会主义建设的新时代，人民政协更是围绕大团结大联合的主题，高举爱国主义、社会主义旗帜，坚持一致性和多样性统一，找到了最大公约数，画出了最大同心圆。
协商的执政优势越来越转化为协商民主的治理效能，在民主政治建设、政治体制改革、国家治理等各个方面起到了越来越重要的作用，成为当代中国最广泛、最真实、最管用的民主形式。根据民政部基层政权和社区建设司在《中国社会报》上发布的基层政权和社区建设报告，全国每年约有170万名村干部进行述职述廉，对23万名村干部进行了经济责任审计，民主评议村干部近210万人次。在农村，“村民议事”“村民决策听证”等协商形式逐步推广，群众有序参与的内容形式不断丰富、渠道不断拓展。在城市，基层协商民主实践同样蓬勃发展，“居民议事”“居民听证会”“业主协商”等形式的协商民主越来越制度化，成为常态。不仅如此，乡镇与街道的协商试验也纷纷涌现，协商民主恳谈从温岭走向全国。
人民政协的执政优势转化为协商民主的治理效能，不仅在数量上有了突飞猛进的发展，同时也在国家治理的各个领域广受赞誉，在质量上大幅度提升了广大人民群众对民主的满意度和获得感。一方面，协商民主全面提高了村民特别是村 民代表的民主素质和议事能力；另一方面，人民群众对中国特色的社会主义民主制度也有了更高的满意度。根据新加坡南洋理工大学2013年组织的中国34个城市的问卷调查，城市居民对于政府征求和采纳公众意见的评价都令人满意，分别达到6.12分和6.04分。通过对近500项协商民主案例进行内容分析，我们发现，在协商民主的实践当中，很多案例都在协商过程中要求全体一致同意，而且也常常能够达到全体一致同意的共识，这是选举民主或是其他形式的民主很难做到的。而且，有9成以上的协商民主实践能做到让各方都很满意，更是表现出非常高的治理效能。
人民政协在统一战线方面的独特优势转换为显著的治理效能。在同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的沟通联络方面，在联系台湾同胞、海外侨胞方面，人民政协有着通畅的沟通和联络渠道、灵活的合作机制，形成了独特优势。在全面贯彻党的民族政策和宗教政策方面，人民政协更是因为与各民族与宗教界的联系而具有独特优势。在全国政协，55个少数民族均有本民族的全国政协委员。人民政协还在妇女参政方面作出了重要贡献。十三届全国政协现有440名女性委员，占比20.4%,比1949年第一届全国政协女性委员占比提高14.3个百分点。在2018年各省级两会上，政协中的女性比例达到25.69%。
从政党政治的角度来看，70年来，各民主党派、无党派民主人士不忘合作初心、携手砥砺奋进的历史也证明，人民政协在中国新型政党制度建设方面有着独特优势，也发挥了显著的治理效能。人民政协是新型政党制度的政治形式、组织形式，在多党合作和政治协商方面发挥了独特优势。在中国特色社会主义建设的新时代，在以习近平同志为核心的中共中央坚强领导下，多党合作思想的政治基础更加巩固，制度框架更加完善，新型政党制度越来越完善，体现了中国特色、中国气派、中国智慧，是对人类政治文明的重大贡献。人民政协有合适的机制对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议、作出安排，发挥其作为新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用。
中国特色的新型政党制度是合作的政党制度，与西方以党争为特征的政党制度有着本质的不同。西方的政党以夺取或维护政权为目的，这使得党争成为一种必然的结果，而这正是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度力图避免的结果。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中明确指出，我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会各种力量的合作协调，防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。
作为专门协商机构，人民政协在协商民主方面更是具有显著的治理效能。以提案协商为例，截至2019年3月，全国政协共收到141807件提案，立案130299件，编刊及转送社情民意信息12096件，大多数提案的建议得到采纳和落实。近几年来，全国政协的提案办结率都超过90%, 全国政协十二届二次会议以来，提案办结率更是高达99.8%。作为人民民主的重要形式，人民政协在民主监督方面发挥的作用也越来越重要。十二届全国政协视察调研的监督性议题当中，2015年有12项，占11%,到2017年，议题数增加至20项，占比增加到28%。
人民政协的民主政治功能不仅体现在每年一度的政协会议中，更体现在人民政协的日常工作之中，表现出显著的治理效能。政协全体会议和常委会会议闭会期间，政协仍然会组织委员开展提案工作、视察工作、专题调研工作、民意信息工作、文史资料工作、港澳台侨工作和对外交往工作，等等，不仅内容丰富，而且直接联系群众，成为党的群众路线在政治领域的重要体现。改革开放以来，仅全国政协就开展了2000多项视察调研。根据全国政协主席俞正声代表政协第十二届全国委员会常务委员会作的工作报告，5年中，人民政协就供给侧结构性改革议题分8次深入13个省区调研；针对东北三省工业转型升级难点问题，由3位副主席带队，分16个子课题，深入22个市地、87家企业座谈讨论，形成专题报告；抓住涉及人民群众切身利益的实际问题，共开展171次视察调研和协商议政活动，等等。各省市区县政协的视察调研更是成为经常性工作，拉近了与人民群众的距离。我们看到，人民政协是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果。70年来，人民政协也担负起了历史赋予的光荣使命，成为统一战线的组织、多党合作和政治协商的重要机构、人民民主的重要形式。正是因为在历史发展的进程中，找准了自身的性质定位，人民政协发挥了专门协商机构的作用，成为新型政党制度的基础，聚焦党和国家中心任务履职尽责，广泛地凝聚人心和力量，这正是其独特优势的体现。Institutional Advantages and Governance Effectiveness of the CPPCC
Tong Dezhi
Abstract：The CPPCC is a great achievement by applying the Marxist-Leninist united front theory, party theory and democratic political theory to China's reality. With its unique governance effectiveness, the CPPCC system has played an increasingly important role in the development of democratic politics, political system reform, and national governance, becoming the most extensive, authentic and effective form of democracy in contemporary China. The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China has made arrangements for adhering to the unique advantages of socialist consultative democracy, building a consultative democracy system with reasonable procedures and complete links, improving the implementation mechanism for consultation before and during decision-making, and enriching the institutionalized practice of advocating discussion and letting the people discuss affairs affecting them.
Keywords：CPPCC, institutional advantages, governance effectiveness
文章来源：《学术前沿》2020年第1期
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排版：任亚肃 责编：苏蕾权
初审：李子鑫 终审：陈志超