宋林霖、陈志超 | 中国语境下的营商环境优化：核心议题与治理路径

作者简介：

宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，天津师范大学国家治理研究院副院长，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；

陈志超，天津师范大学政治与行政学院研究生，天津师范大学国家治理研究院研究助理。

    营商环境内涵丰富，涉及市场主体准入、运营与退出等全生命周期的体制机制；外延广泛，涵盖政治、经济、法治、社会、人文、生态等一般环境。新中国成立70余年来，历届中央领导集体立足基本国情，求索并形成了具有中国特色的社会主义制度体系与实践路径，因此，中国营商环境优化的指标体系、制度建设不能仅简单照搬国外标准，政府需考虑如何在中国国情的整体框架下制策、施策。2021年是“十四五”规划开局之年，面对新时代、新要求、新使命，中国营商环境优化的核心议题与治理路径是各层级政府亟待厘清和解决的焦点问题。

一、中国语境下营商环境优化的治理成效

（一）精简审批事项与流程，解决市场准入堵点

“放管服”改革以来，国务院与地方政府围绕市场主体需求，出台一系列放宽市场准入的政策文件，持续优化准入环境，以达到“筑巢引凤”的目的。一是下放与取消行政许可事项，精简审批流程，解除相互制约的前置条件。云南省昆明市推行“先建后验、容缺审批、并联审批”，工程建设审批服务管理事项由87项精简至主流程30余项，审批效率达到全国先进水平。二是压缩审批时限，地方政府对标对表世行、国家营商环境评价标准，多数城市迈入开办企业“1时代”。三是简化审批要件。审批部门运用信息化手段获取材料，最大限度减少非必要审批要件、杜绝非法定要件。天津市“一制三化”改革为行政审批标准化探索出一条有效路径。四是减少企业成本。央地政府持续降低电价、成品油、天然气等用能成本；切实降低港口、铁路等企业物流成本；清理降低商标注册等多项行政事业性收费标准。（二）创新监管理念与方式，解决市场经营痛点在央地互动的实践路径下，告知承诺、并联审批、先证后核等简政放权政策得以持续扩散；中央亦大力推广新兴监管工具，破解事中事后监管的阻滞因素。一是全面推行“双随机、一公开”监管，严格框定市场监管与执法流程，凸显出“控权论”的改革逻辑，是对监管执法程序和公开机制的缚权再造。二是创新包容审慎监管。基于大数据、云计算等新技术的新兴产业是科技与商业的新重心，也是政府监管对象之一。面对发展迅速且处于产业发展初期的新业态，政府采取包容审慎的监管方式，对未来尚不明晰的新产业采取容忍态度。三是健全信用监管机制，对守法诚信与违法失信企业分别采取“无事不扰”与“利剑高悬”的监管方式。全国信用信息共享平台已连接44个部门与全国32个省级信用平台，每周定时向部门与地方推送红黑榜名单、企业经营异常名录等信息，实现各类社会主体的信用状况跨部门、跨领域透明可查。（三）加强政务服务建设，解决服务市场难点为解决市场主体全生命周期中的痛点，政府持续拓宽服务领域、精准政策供给、转变管理理念。一是持续深化“互联网+政务服务”，倒逼政府的创新行为与服务理念。中央层面，强化全国政务服务“一张网”的顶层设计，实现“网上办”“异地办”；地方层面，浙江的“最多跑一次”、长三角地区的“跨省通办”等改革举措为政府治理提供全新思路。二是创新特色的延伸服务。在服务时间延伸方面，创新7*24小时不打烊服务、设置“自助办理”服务区等延时服务，最大限度解决市场主体办事时间与区域受限问题；在服务方式延伸方面，采取上门服务、代办帮办等前置服务举措，打通服务群众的“最后一公里”。三是推行政务服务标准化建设。在垂直系统上建成标准统一、上下联动、服务一体的政务服务标准化体系，依法依规办理政务服务事项，最大限度压缩审批的设租寻租空间。

二、中国语境下营商环境优化的特殊性

     世界银行作为国际三大金融机构之一，其旗舰产品《营商环境报告》已连续17年公开发布，是全球营商环境评价最具权威性的报告，也是中国对标世界前沿、持续优化营商环境的重要参考。2018年至今，由国家发展改革委牵头的营商环境评价已覆盖31个省的98个城市，主要参照世界银行制定指标的经验和方法，两年间成效显著，对内激发地方政府的改革热情、提升企业和群众的获得感，而且相较于其他经济体，中国在世界银行营商便利度的排名跃升47位，连续两年成为全球十大营商环境最佳改善经济体之一。但是世界银行营商环境指标体系对于中国改革的适配性仍有几个突出的问题，需要各级政府高度重视。

（一）动因的特殊性作为发展中国家最大的资金与知识来源机构之一，世界银行以消除极端贫困、促进共同繁荣为使命，致力于2030年前将生活在极端贫困中的全球人口比例减少到3%、增加每个国家中40%最贫困人口的收入。其营商环境优化动因在于消除中小企业发展面临的障碍，创造更加灵活的就业机会，增强经济增长的包容性与可持续性，促进全世界共同繁荣。而中国营商环境优化以激发市场主体活力、提升市场主体幸福感为内生动因，以增强国际竞争力、培育对外开放新优势为外生动因，顺应新时代政府治理与经济发展的内在规律，顺势而为、积极作为营造出各类市场主体公平竞争、公正监管的环境，一视同仁对待内外资企业，致力于打造市场化、法治化、国际化营商环境，务实推动经济高质量发展。（二）样本的特殊性世界银行《营商环境报告》收集全球190个经济体中最大商业城市的相关数据进行比较排名，其中人口1亿以上的经济体选取两个最大商业城市的数据。但是，在现实中，一国之内不同地区的营商法规及其实施情况常有不同，在联邦制国家和大型经济体中尤为突出。作为世界第二大经济体，中国营商环境优化样本的特殊性有二：一是样本数量的多样性。中国地域辽阔、区域间经济发展差异显著，营商环境优化需要考虑区域间经济基础、内部结构、文化资源等方面差异；二是样本对象的层级性。中国政府机构的管理层次依次为中央、省、市、县、乡，政府营商环境优化需要根据不同层级政府职权范围、市场发育情况等方面，施行精准化、精细化治理，广范围、多层次的治理对象呈现出营商环境优化的复杂性与层次性。（三）制度工具的特殊性支撑世界银行营商环境指标体系的经典文献，其理论基础多选择公共利益理论、公共选择理论等西方经济学理论。因此，世界银行营商环境报告关注企业生命周期全过程的监管，遵循成本效益原则，强调以风险防范、过程控制、影响评估为主要手段的政府干预。与西方的话语不同，中国市场经济是由计划经济转型而来，行政审批制度是政府对市场管控的主要制度工具，如何实现审批与监管的协同，如何转变政府的行政理念与行政方式，就成为了中国语境下营商环境优化的特殊问题，另外，世界银行营商环境将立法与各类法规的创立、修改、废止作为监管依托，测评中关注也较为认同的是法律法规在监管中的作用，而中国改革中主要运用的是较为灵活的政策工具。

三、中国语境下营商环境优化的核心议题

（一）推动有效市场：遵循市场规律与市场规则

党的十八届三中明确提出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”营商环境的优化目标在于实现市场主体的自由、公平竞争，建设“有效市场”。一是遵循市场规律，减少行政干预与权力寻租空间。在中国经济发展过程中，政府并非将自身角色仅定位为公共产品的提供者，还通过设立政府性基金、与社会资本合作等方式主动参与经济竞争。而一个有效的市场可以最大限度保持私有经济的运行效率，此时政府的任何干预都非必要。因此，在市场有效的前提下，政府应明确权力边界、遵循市场配置资源的原则，将资源配置交给企业、社会及国内外投资者。二是完善市场规则，强化有效市场的秩序根基。完善的社会主义市场经济体制需要具备系统性与完备性的市场规则。在优化营商环境过程中，政府应持续完善市场主体进入与退出机制的进出规则，禁止市场主体间存在不正当竞争、垄断等行为的竞争规则，规范市场主体的交易规则，解决市场主体经济纠纷的仲裁规则。（二）打造有为政府：强化法治保障与服务理念基于外部市场波动、内部要素失效、不确定要素影响市场秩序的情况，完全由市场驱动、脱离政府基本制度保障的营商环境，效果有待商榷，营商的可持续性难以保障，需要“有为政府”托底保障。一是加强法治保障，提升营商软环境的核心竞争力。法治作为“边界线”，保障政府依法行政，建立稳定的市场预期与政策预期；作为“防护网”，有效调整多元市场主体间的冲突利益关系，维护市场主体的产权与合法权益；作为“公平秤”，惩戒违法违规的市场化主体，营造公平公正、竞争有序的市场环境。例如，我国当前的企业破产退出机制已经比较完善，而非破产退出机制则相对匮乏。非破产退出机制需要确立清算优先、市场主体停业等制度。二是提升政务服务水平，增强市场主体营商环境感受度。营商环境优化过程中出现“政府改革热、企业感受冷”的局面，尤其是中小企业还仍面临“人找政策”的现状。因此，政府应转变“官本位”观念，实现“政策找人”，主动为市场主体提供前置服务，了解企业需求与运营难处，实现途径多元、便企利民、流程最优、态度规范、人员专业的政务服务。（三）建构良性政市关系：实现合理确位与互融共生中国经济发展迈入新常态阶段，政府与市场在资源配置过程中各有所长、又密不可分。市场运行的有效性需要政府提供社会公益与公共产品等非经营性资源、实施产权保护等；而政府治理的有效性需要通过政府购买公共服务等市场化手段弥补政府职能缺失。一是合理定位政府与市场边界，找准政府治理与市场运行的着力点。政府要有效补位市场未能有效解决的方面。有为政府的治理边界主要表现为：通过制定中长期发展规划等发挥引导作用，间接弥补市场资源配置“做不好”的方面；通过审批与监管等发挥规制作用，正面调节市场资源配置“做不对”的方面；通过提供公共产品等弥补市场“不愿做”的方面。二是互融共生，塑造有效市场与有为政府的平衡作用。作为政府与市场共同交集的领域，优化营商环境关键在于有效市场与有为政府相结合。政府要营造风清气正的政治生态，担当好政策实施者、公共产品提供者、经济参与者角色，做到服务企业之“亲”、廉洁自律之“清”，展现政府与市场关系走向法治与文明的双轨意义。

四、中国语境下营商环境优化的治理路径

（一）创新基层市场监管模式，营造公平的市场监管环境

“简政不等于减责，放权不等于放任”，基层市场监管职能被重新调整，亟需从“条抓”与“块统”两方面创新监管模式。第一，完善垂直职能部门“条抓”的纵向市场监管模式。“条抓”就是系统、全面推进职能部门放权基层、赋能基层、服务基层。落实基层的指挥协调权、管理考核权、推荐提名权，建立具有“弹性”特征的伙伴型府际关系。针对“领跑者”的企业，建立多元共治企业标准监管新格局；在出台反垄断、知识产权保护的相关立法、释法指南或修法时，充分运用数字化手段，满足信息技术推社会变革背景下国家治理体系与治理能力现代化建设的客观要求。第二，加强多元主体“块统”的横向协作模式。“块统”就是推进基层市场监管执法队伍建设，提高统筹管理能力。加快搭建横向管理部门的数据共享平台，聚焦多功能合一的定位，推进矛盾纠纷调处化解中心建设；打破监管的惯性思维，运用触发式监管、沙盒监管等新型监管方式，落实包容审慎监管与适应新业态的发展，瞄准保护与监管的最佳结合点。（二）推进政务运行全过程公开，营造透明的政务服务环境2020 年中央经济工作会议强调：“建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境”。“民之所盼、政之所向”的政务公开是规范行政权力有效运行、提高政府工作透明度的内在要求。一是全面准确的公开政府机构权力配置信息。依法依规公开政府机构设置等信息，坚持关注市场主体期盼，着力推进商事制度改革、减证便民行动等方面公开。二是持续推进政务服务信息公开。通过线上线下渠道公开政府服务事项、办事指南等信息，同时推进办事服务全过程公开，最大限度实现政务服务的透明化办事，积极探索供水、电、气、热等公共企事业单位信息公开工作。三是深化市场监管与行政执法的信息公开。加快制定形成简明易行的监管标准，按照“谁执法谁公示”原则，推动行政执法职责、依据、程序、结果等向社会公开。四是推进基层公开的标准化、规范化。基层政府信息公开要注意规范政府信息制作、获取、公开等相关流程，运用互联网、移动端等信息化手段建立全链条式信息公开。同时，加强重要政策解读的精准性，确保正确释放政策信号。（三）构建融贯的营商环境制度，营造可预期的法治营商环境营商环境制度建设涵盖经济、政治等多领域，制度融贯性要求制度在时间、空间、内容等维度避免逻辑的矛盾与交叉，具备继承性的价值导向。一是保持制度的连续性。官员更替带来已有政策的中断，不连续的制度导致营商环境的稳定性较差。要求政府将促进经济社会发展作为营商环境的宏观目标，保障同一制度在不同时期内制度目标、手段的稳定性。二是保持制度的互补性。营商环境涉及企业全生命周期，要求考量市场准入、运营、退出等环节配套制度的适度性、过程的连贯性，避免出现“制度真空”。例如，现阶段中国企业法人的破产制度较为完善，包括破产重整、和解、清算三种制度，而对非企业法人的破产机制尚存不足。目前，浙江、深圳等省市初步建立个人破产制度，填补市场退出破产路径的“制度漏洞”。三是保持制度的协同性。制度因不受地缘资金、资源等方面禀赋限制，具有可参考性与可借鉴性，政府部门在学习、模仿时需要明确辨析目标与主次矛盾，尽力避免制定多元环境冲突的政策，以形成纵向级别、横向部门、区域之间的深层次制度安排。
参考文献（略）文章来源：《中国行政管理》2021年第1期

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排版：苏蕾权 责编：苏蕾权

初审：李子鑫 终审：陈志超