高文胜、张永涛 | 日本“巨型FTA”战略：演变、特征、评估及对中国的影响
天津师范大学国家治理研究院
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作者简介：
高文胜，天津师范大学政治与行政学院教授，博士生导师；
张永涛，天津师范大学政治与行政学院博士研究生，山东财经大学外国语学院副教授。
摘要：大力推动“巨型FTA”是日本FTA战略逐渐深化的结果，代表着日本自由贸易的新动向。日本“巨型FTA”战略分为形成和发展两大演变阶段，其实施特征主要包括同时推进、重点突破、灵活机动，建立并完善“高标准”贸易规则模板，以主导推动亚太自贸区成行为最终目标。“巨型FTA”战略是日本亚太经济合作战略的体现，对于日本进一步获取国际经贸规则话语权有助力作用，不过在战略层面上难以摆脱美国的制约，而日本政权更迭又增大了战略实施的不确定性。日本“巨型FTA”战略在贸易规则、贸易环境与战略布局这三个层面上会对中国自贸区的建设与发展产生较大影响，有必要对其进行密切关注。
关键词：巨型FTA；战略亚太经济合作；CPTPP；RCEP；日欧EPA
安倍晋三第二次执政期间，日本对“巨型FTA”（mega–FTA）战略寄予厚望，将其视作自由贸易领域重要的长期课题之一，并取得了显著成果。“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）、“日欧经济伙伴关系协定”（日欧EPA）以及新“日美贸易协定”的生效，使日本对大力推动多边贸易机制建设充满了信心和抱负。菅义伟上任后，将被视为“日本自由贸易协定战略名片”的茂木敏充留任为外务大臣，表示要延续安倍的外交路线。“巨型FTA”对全球自由贸易有深远影响，推动其继续发展壮大，不仅能给日本带来巨大的经济利益，而且可以大大提升日本的国际经贸规则话语权和影响力。
围绕“巨型FTA”，首先在其概念界定方面，学界依然存在不小的分歧。到目前为止，其概念界定大致可以分为两类。第一类定义较为模糊，具有代表性的观点认为，“巨型FTA”包括巨型区域关系（mega-regionals）和巨型双边关系（mega-bilaterals），前者指的是多国参与的环太平洋、环大西洋等广域FTA，后者则指类似日本—欧盟这样经济规模的两国或地区间FTA。也有观点认为，“巨型FTA”是在世界贸易和外国直接投资（FDI）中占很大份额的国家或区域之间的深度一体化伙伴关系。第二类定义则主要表现为尝试进行更为精确的界定，如明确指出需日本、欧盟、美国和中国的参与，或进一步强调成员中要有两个或两个以上的国家或地区是全球价值链或者说全球生产网络的枢纽（如美国、欧盟、日本、中国），或强调成员中必须有两个超级经济体，如欧盟、美国或其他经济合作与发展组织（OECD）大国；也有从国内生产总值（GDP）占比的视角来界定的，如强调复数国家参与，GDP占全球总量的三至四成，生效后会形成巨大的经济圈等。综合来看，两类定义各有侧重，尚无统一标准。具体就日本而言，其在概念界定方面更倾向于模糊处理。从其政府文件等的相关表述可以看出，日本“巨型FTA”战略的推进对象主要包括“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、CPTPP、日欧EPA、新“日美贸易协定”、“区域全面经济伙伴关系协定“（RCEP）、“中日韩自贸协定“（CJKFTA）、“亚太自贸协定”（FTAAP）等，似乎与上述第一类定义中理查德·鲍德温（Richard Ba1dwin）的界定更为契合。
区域经济合作理念在全球范围内得到大力发展的背景下，尤其是进入21世纪后，世界贸易组织（WTO）多哈回合谈判受阻、区域经济一体化迅速发展，“巨型FTA”一词早已进入国内外学者的研究视野。国外学界对“巨型FTA”相关问题的探讨起步较早，最初与全球价值链（global value chain）理论的研究密切相关。全球价值链的研究肇始于20世纪80年代，2010年前后开始有学者从该视角切入研究“巨型FTA”问题，或基于全球价值链的特点探讨如何克服“巨型FTA”对世界贸易治理的不利影响，或分析“巨型FTA”与全球价值链的关系，或主张“巨型FTA”谈判需要各国加强与全球价值链的联系，或从价值链的视角剖析高质量的“巨型FTA”对东亚地区国际分工结构的影响。之后，学者们也开始从其他视角出发对“巨型FTA”展开研究，例如探讨“巨型FTA”对地区乃至全球的影响，或认为复杂而艰巨的谈判最终将限制其对世界贸易体系的影响，或肯定其能够促使地区乃至世界政治格局呈现出新的状况，或强调TPP和RCEP对亚太地区经济和政治的影响。此外，还有学者从“巨型FTA”与WTO的关系入手展开研究，强调二者可以互补；有学者对“巨型FTA”的实现路径以及发展趋势进行研究，探讨日本可以发挥的作用：有学者认为日本的区域经济合作取得了成功，推动了“巨型FTA”的发展。
中国学界对“巨型FTA”的相关研究虽然起步较晚，但出现了一批代表性成果。有学者对日本“巨型FTA”战略的动因、制约、挑战与课题等进行了详尽梳理和深入剖析。但更多成果是将“巨型FTA”作为论述的一部分予以呈现。例如，将“巨型FTA”归为国际自贸区发展的新走向之一；强调在全球化和区域化的趋势下，中国推动“巨型FTA”要有重振亚太经合组织（APEC）的意识；侧重从国际关系理论视角入手进行分析，或基于“平衡”考察“巨型FTA”，或围绕“身份”剖析包括“巨型FTA”战略在内的日本自由贸易战略；在“巨型FTA”框架下，分析具体条款；从战略转变或新进展的视角研究日本“巨型FTA”战略；探讨亚大地区“巨型FTA”的整合路径；从亚太区域合作角度剖析“巨型FTA”谈判的相关问题；在FTA战略实施框架下，解析日本推进“巨型FTA”的现象；等等。
本文拟在国内外先行研究的基础上，梳理日本“巨型FTA”战略的演变进程，剖析其实施特征，并结合国际政治经济形势的新变化对其进行战略评估和影响分析。这些探讨或将有益于我们更好地认识战后日本的亚太经济合作战略，更为宏观地把握日本新的通商政策，以为中国自贸区战略研究提供借鉴和参考，同时强化中日两国之间的合作。
一、日本“巨型FTA”战略的演变进程
同其他一些发达国家相比，日本推动FTA战略起步较晚。为了实现赶超日本政府从启动该战略伊始，就高度重视相关推进工作。推动“巨型FTA”建设是日本在实施FTA战略过程中逐渐形成的结果。
（一）形成阶段
日本于2002年10月发布了首份带有官方性质的FTA战略文件）——《日本的FTA战略》，标志着日本的FTA战略拉开序幕。之后，《关于今后推进经济合作协定的基本方针》（2004年12月）、《全球经济战略》（2006年4月）等政府文件陆续出台，为日本推动“巨型FTA”谈判奠定了基础。2010年6月又发布了《新成长战略》，强调要利用自身担任APEC轮值主席国的机会在探索亚太自贸区建设路线方面发挥强力领导作用。2010年11月初发布的《关于全面经济合作的基本方针》进一步确认了亚太自贸区对日本的重要性指出在促其成行的基础谈判中，TPP是唯一已经开启的自贸安排，日本有必要积极应对。这一思路与同年11月中旬召开的APEC横滨峰会上日本将“10+3”、“10+6”、TPP等确立为亚太自贸区实现路径的方针高度一致，时任首相菅直人在峰会致辞中也表明日本有意加入TPP谈判。至此，日本的“巨型FTA”战略已现雏形，即：以推进亚太自贸区成行为远景目标，以加入TPP谈判并推动其他可能的“巨型FTA”为主要路径。但是，严格来讲，此时日本对“巨型FTA”战略的实施路径等制度设计还相对模糊，存在诸多不确定因素。
（二）发展阶段
“巨型FTA”战略初步形成之后，日本政府继续发布了一些官方文件予以支撑和推动，逐步完善该战略。第一，明确了谈判目标。例如，2012年7月发布的《日本再生战略》指明要以早日开启中日韩FTA、RCEP等谈判为目标。第二，对FTA覆盖率提出了要求。如2013年、2014年、2016年的《日本再兴战略》以及《未来投资战略2017》和《未来投资战略2018》中均明确指出，要在2018年之前将日本的FTA覆盖率提升至70%。第三，表露出通过”巨型FTA“战略在国际经贸规则话语权方面发挥主导作用的意图，这在《未来投资战略2017》和《未来投资战略2018》等文件中均有体现。第四，将推动“巨型FTA”建设定位为日本“21世纪通商政策”的核心内容之一。《通商白皮书2017年概要》中明确提到了TPP、RCEP等，表示要战略性推进相关通商规则的制定。从这一系列官方文件以及实际进展状况来看，日本政府高度重视推动“巨型FTA”构建。其核心思想是强调通过TPP谈判构建亚太地区新规则的同时，积极推进RCEP和中日韩FTA等“巨型FTA”谈判，提高自身的国际经贸规则话语权。
日本对推动“巨型FTA”战略实施的持续发力取得了明显成效。首先主导CPTPP于2018年12月30日成行；其次，推动日欧EPA和新“日美贸易协定”分别于2019年2月1日和2020年1月1日生效；再次，推进RCEP于2020年11月15日正式签署。与此同时，日本还在“RCEP+”思想指导下，积极推动中日韩FTA谈判进程，并谋求美国重返TPP/CPTPP；对于其长期愿景——构建亚太自贸区，日本更是倾注了很大热情，表达出推进实现的决心。
二、日本“巨型FTA”战略的实施特征
推动“巨型FTA”战略“落地开花”是日本在实施其FTA战略过程中根据不断变化的国际形势和国内需求主动求变的结果，虽可将其视作日本FTA战略的高级发展形式，但日本“巨型FTA”战略亦表现出鲜明的自身特征。
（一）同时推进、重点突破、灵活机动
日本在2013年3月中旬正式宣布加入TPP谈判，同年3月底中日韩FTA、4月中旬日欧EPA、5月上旬RCEP均开启了第一轮谈判，虽然前期的准备时间不尽相同，日本也并非完全是主导国，但就其官方表态来看，日本对于这一系列“巨型FTA”都表现出了极大兴趣，表达出同时推进成行的意愿。日本之所以制定这样的策略，究其原因主要有两点。一是随着供应链（supply-chain）的全球化发展趋势，普通的双边FTA在资源整合方面的劣势俞加明显，“巨型FTA”则能够更为高效地扩大企业的国际生产网络。而与部分发达国家相比，日本在此方面相对滞后，同时推进多个“巨型FTA”发展，可以最大限度地加快追赶步伐，从而更好地增强企业活力、助力经济复苏。二是日本认为同时推动几大“巨型FTA”建设，能够使经济贸易等方面的资源得到共享，提高运作效率，互为补充，相互借鉴。
需要注意的是，虽然日本采取的是同时推进策略，但其中也设置了重点突破的对象，即TPP，日本重点推进TPP的动因主要有四点：一是谋求激活日本经济，实现新成长战略；二是TPP有可能成为亚太地区贸易协定的模板；三是希望借此与美国共同主导亚太地区经济秩序；四是可提升日本在国际贸易及投资领域的影响力。正因为如此，日本把加入TPP谈判视为“国家百年大计”，通过政府主导、官民一体来积极推动TPP进程，2015年10月9日还专门设置了“TPP综合对策本部”来统筹领导TPP推进工作。美国退出TPP后，随着2017年7月6日日欧首脑宣布双方EPA达成框架协议，日本迅速调整了推进策略，于7月11日设置“TPP等综合对策本部”，将日欧EPA纳入重点推进范围，充分体现了灵活机动的特点。2019年10月7日新“日美贸易协定”签署后，日本又对《TPP等综合相关政策大纲》进行修订，把该协定也纳入其中，意味着其重要性基本等同于CPTPP和日欧EPA。这再次显现出日本政府在“巨型FTA”战略推动方面灵活机动的特点。
（二）建立并完善高标准贸易规则模板
高标准贸易规则的制定和推广在日本“巨型FTA”战略中得到了高度重视。美国退出TPP后，包括日本在内的其他成员国将CPTPP定位为“21世纪新型贸易规则”，标榜“高标准”为其基本特征。所谓“高标准”，主要体现在两个方面：一是自由化率超过WTO以及其他一些FTA的自由化水平；二是在原产地规则、国有企业、知识产权等条款中，执行更为严格的规定或更有针对性的举措。日欧EPA属于发达国家或地区之间的FTA，在高标准方面并不亚于CPTPP，其至在某此条款上有更为大胆的尝试。例如，日欧EPA中设有“公司治理”章节，而CPTPP中并无同类内容；其他诸如“补助金”等个别章节也具有类似性质。日本在CPTPP和日欧EPA谈判中坚持“高标准”，其主要动机是借此框定自己参与的其他“巨型FTA”，这一点在RCEP谈判中早已有所体现。虽然RCEP已于2020年11月15日签署，但在其谈判过程中，日本联合澳大利亚等国坚持高标准贸易规则、主张大范围削减关税。这是造成RCEP进展一波三折的原因之一。
日本在坚持高标准贸易规则的基础上，已逐渐形成了以CPTPP、日欧EPA为核心的贸易规则模板。例如，在新“日美贸易协定”谈判中，日本实质上是以CPTPP规则为模板的，如“日美数字贸易协定”就基本上复制了CPTPP中“电子商务”章节的内容，只对个别条款进行了增加或强化。再如，2020年10月下旬，日英两国签署双边贸易协定，虽然双方都强调该协定在贸易规则标准等方面超过了日欧EPA，但这也恰恰说明日欧EPA是其参照标准，查阅两份协定的文本框架更可一目了然。简言之，日本在推进“巨型FTA”战略的过程中，已基本建立并完善了高标准贸易规则模板，这使得日本在今后的相关谈判中可以较为容易地在此基础上增减取舍、提高效率。
（三）以主导推动亚太自贸区成行为最终目标
亚太自贸区是以APEC成员为基础的亚太区域影响力最大、覆盖面最广的经贸合作机制安排，2006年开始被APEC视为长期奋斗的目标。实际上，2004年的APEC圣地亚哥峰会以及2005年的APEC釜山峰会上，APEC工商咨询委员会（ABAC）都曾提及亚太自贸区设想，但未引起重视。亚太自贸区设想得到广泛关注的最大契机是美国对其态度的转变。在2006年APEC河内峰会召开之前，对于构建亚太自贸区事宜，美国基本上持较为审慎的态度包括日本在内的许多APEC成员的立场也大致相仿。但在河内峰会上，美国一改过去的审慎态度，主动提出了构建亚太自贸区的建议。美国转变态度的主要原因在于，其判断该构想既可以对APEC域外国家形成压力从而促使WTO多哈回合谈判提速，也能够牵制缺少美国的东亚经济整合进程。对于美国态度的转变，日本虽然感到突然，但综合权衡后认为既然亚太自贸区建设被正式提上了日程，就应转变态度积极应对。日本开始对亚太自贸区设想进行认真研究，其“巨型FTA”战略的启动也与此密切相关。随着调研的不断深入，日本对于主导推动亚太自贸区成行表现出越来越大的兴趣，并将其设定为“巨型FTA”战略的最终目标。对此，日本前首相安倍晋三曾有过明确的表述：“TPP不过是（实施改革，踏入开放世界的）起点，今后（要实现）RCEP，乃至亚太自贸区，日本要同亚洲各国一起构建更为巨大的经济圈。”
目前看来，日本的亚太自贸区推进路径是吸引美国重返TPP/CPTPP并推动CPTPP扩容，以CPTPP和日欧EPA的高标准贸易规则为其他“巨型FTA”的参照标准，逐步建构日本在“后TPP”时期的“旗手”身份；在此基础上，不积累经验和“实绩”，进一步获取国际经贸规则话语权，从而以主导者或主导者之一的身份最终推动亚太自贸区成行。
三、日本“巨型FTA”战略的评估
“巨型FTA”代表着日本近年来施行自由贸易战略的新方向，“巨型FTA”战略也被视为日本的主要政策课题之一。对其进行客观理性的评估，有助于更好地把握日本区域经济合作战略，更清晰地认识日本”巨型FTA“战略的制约因素。
（一）“巨型FTA”战略是日本亚太经济合作战略的一种体现
在经贸战略制定层面，日本对亚太地区的重视由来已久。20世纪60-80年代，小岛清的“太平洋经济圈构想”、大平正芳的“环太平洋连带构想”、铃木善幸的“太平洋五原则”以及中曾根康弘的“太平洋经济文化构想”等，在很大程度上为其后的日本经济合作战略留下了“重视亚太”的烙印，而在具体操作层面，日本采取的策略是“伺机而为”。进入21世纪，在实施FTA战略的初始阶段，日本确定的重点对象区域为“中韩+东盟”，主要基于以下几点考虑。第一，二战后，以日本为中心引领了东亚地区的经济发展；第二，日本在东盟经营多年，与东盟各国的经济依存度高；第三，作为FTA战略起步较晚的国家，日本应首先稳固周边，夯实自己在这一地区的优势。日本也积极推进乃至强化同太平洋沿岸国家的经贸合作，例如2005年4月同墨西哥、2007年9月同智利生效了双边EPA。日本虽然在2006年出台的《全球经济战略》中指出应加强亚太地区的经济合作，但更强调对于实现APEC“茂物目标”而言，东亚经济整合至关重要。换言之，在当时的日本政府看来，将FTA战略重心扩至整个亚太地区的时机尚未成熟。直到2010年，日本才在《关于全面经济合作的基本方针》中明确提出：对日本来说，亚太地区是政治、经济和安全保障方面最重要的区域，该区域的安定繁荣与日本生死攸关。日本对亚太地区的这种定位与其“重视亚太”的传统思想密切相关。此外，截至2010年，日本已经与东盟部分国家以及东盟整体签署生效了EPA。中日韩三国也达成协议，决定共同开展产官学研究，这意味着日本在其FTA战略的重点区域即“中韩+东盟”，难以寻求继续发展的空间。2010年，APEC峰会在横滨举行，确定了实现亚太自贸区的大致路径为“10+3”、“10+6”、TPP等，日本据此认为将FTA战略重心扩至整个亚太地区的时机已到。在2012年发布的《日本再生战略》中，日本制定了“亚洲太平洋经济战略”，围绕EPA覆盖率、亚太自贸区建设等做了明确规定。22013年，日本开始加入由亚太成员国构成的TPP等谈判，充分表明日本欲在亚太地区大干一番的决心。
另一方面，近年来日本在其区域经济合作的宏观战略上也进行了较大的调整。在安倍政府时期，将“俯瞰地球仪外交”的视野和主战场从亚太扩容到印太，使得“印太战略”的重要性凸显。而当今的日本政府，在外交政策制定和执行方面更显现实主义色彩，特别是结构现实主义色彩非常浓厚，其“印太战略”有认同并从属干美国领导的特性，体现出安全。军事等“高政治”先行的特征。而在“低政治”的经贸领域，“印太战略”的影响也逐渐渗透，例如菅义伟内阁与拜登政府欲在印太地区加强高质量基础设施建设合作，针对中国“一带一路”倡议的意图明显。随着“印太战略”的进一步深化，亚太地区在日本外交战略中的重要性将有所减弱，但截至2021年初从签约范围来看，日本“巨型FTA”战略以亚太地区为重心的特征仍较为明显，推进该战略被视为日本亚太经济合作战略的体现。特别是拜登上台后，虽然没有提出类似于奥巴马时期的“亚太再平衡战略”，但从美国民主党近年来的一贯策略来看，提高对亚太地区的重视度是大概率事件。基于日美同盟关系和地缘因素，日本在大力推动“印太战略”的同时，也会着力于将美国影响力留在亚太，以更好地对中国实施制衡，从而实现国家利益的最大化。这符合日本外交“多层的”战略设计特征。
（二）有助于日本进一步获取国际经贸规则话语权
话语权既是权利，更是权力，而权力又体现为某种效力和威力。具体到经济贸易领域，经贸规则话语权是一个国家在经贸规则领域的话语效力和威力。经过战后高速发展，日本的GDP曾长期占据世界第二。在此基础上，日本也做过一些尝试来提高自身的国际经贸规则话语权，但真正在世界多边贸易中摆脱美国束缚发挥主导作用的成功案例是引领CPTPP成行。当然，推动日欧EPA成功签署也具备类似性质。CPTPP和日欧EPA的成行显然会让日本在后续推进“巨型FTA”战略时有更大的底气。不过，对日本而言，欲获取更进一步的国际经贸规则话语权，至少有两大制约因素客观存在。一是经济体量。当前，日本的GDP居世界第三位，但与中美相比差距巨大。而话语权实际上属于权力，其对应的是综合国力，特别是在一些多方参与的“巨型FTA”中，日本要达到其预设的目标并非易事。二是外交惯性。渡边昭夫认为，二战后，经济外交不仅被日本政府当作追求经济利益的手段，而且被用来追求政治、安全上的目标。在战后很长一段时期内，依托日美同盟开展经济外交、争夺国际经贸规则话语权并非日本的首选，日本对FTA战略的态度表现为“相对消极”。不过，进入21世纪，日本对话语权的重视程度越来越高，认识也不断发生变化，已经出现“主动出击”的趋势。
另外，日本在推动“巨型FTA”战略时采用较为务实的方法，例如在主导CPTPP成行过程中更多体现为努力协调游说和让渡部分利益。这种做法虽非绝对领导力和核心地位的体现，但也获得了一定层面上的认可。在数字贸易以及相关规则制定等细分领域，日本也充分利用“巨型FTA”这个载体，携手美国争夺数字贸易和治理的规则话语权。菅义伟内阁欲设置“数字厅”很大程度上被视为对安倍重视“数字化”意志的继承与发展。
总之，在“巨型FTA”战略实施过程中，日本日益展现出“倡言者”乃至“引领者”的国家身份和国际形象。“在日本看来，RCEP、中日韩FTA乃至亚太自贸区等”巨型FTA“都可以帮助自己在进一步建构“旗手”身份的同时，获取国际经贸规则话语权。随着大部分“巨型FTA”中出现日本身影，日本的态势或许会变得更为主动，在相关领域中的话语权也会进一步提升。
（三）战略层面上难以摆脱美国制约
日本高度重视与美国之间的安全保障体制。2013年，日本对1957年颁布的《国防基本方针》进行修订，发布了首份《国家安全保障战略》，进一步明确了日美同盟在其国家安全保障中的基轴地位，同时指出两国在经济领域通过TPP等协定共谋亚太地区的经济繁荣在《国家安全保障战略》中强调TPP等协定，这是日本综合安全保障战略思维的体现，同时也意味着TPP等“巨型FTA”战略是日本实现国家经济安全的重要保障。不过，基于日美同盟在日本安全保障战略中的基轴地位，日本“巨型FTA”战略难以摆脱美国的制约。战后，虽然日本一直都有追求自主外交的呼声，但随着安全上依附美国的“吉田路线”的推行，强化日美同盟逐渐成为日本外交的第一要务。这导致美国因素在日本一些外交决策方面能够发挥重大的甚至决定性的作用，因此日本“巨型FTA”战略也无法去除美国色彩。
以TPP为例。美国宣布退出TPP之后，日本“巨型FTA”战略受到打击。在很长一段时期内，促使美国重返TPP/CPTPP成为日本的工作重心之一。日本推动冻结了与美国相关的20项条款，为其较为容易地回归做好准备。日本之所以这样做，除去经济考量，最大的动机或许在于维系与美国的关系。再以RCEP为例，印度宣布退出时，日本的反应似乎有些过激，这种反应是多方因素造成的。其一，印度退出不利于日本“印太战略”的实施和推动；其二，在日本看来，这会使联手印度在RCEP中制衡中国的设想落空；其三也是最重要的一点，虽然美国退出了TPP，现阶段对RCEP也没有进行干涉但是一日RCEP成行，就意味着在这一成员多、影响大的经济协定中，美印两国缺席，而中日两国位列其中，日本很在意美国的反应，甚至出现了间接引用政府人士的观点认为“如果美国转为批评立场，也许会波及其他问题”。这种心态有多大代表性不得而知，但战后“与美协调”的外交传统使日本”巨型FTA“战略很难摆脱美国制约，美国因素是日本在战略实施层面上不得不考虑的最为重要的变量之一。
（四）政权更迭增大了战略实施的不确定性
日本“巨型FTA”战略带有安倍内阁的鲜明烙印。从2013年前后正式启动，到取得主导CPTPP成行、推动日欧EPA和新“日美贸易协定”生效等标志性成果，均发生在安倍执政期间。作为“安倍经济学”第三支箭即“刺激民间投资为中心的成长战略”的重要支撑之一，安倍对推动”巨型FTA“战略倾注了很大心血，将其视作日本在世界自由贸易领域的重要政策课题。菅义伟上台执政后，表示将继承安倍的政策，但是面对国际国内形势的变化，尤其是进入2021年，日本“巨型FTA”战略的推进实施一定程度上可以说进入了“瓶颈期”，具体表现为：CPTPP生效已接近三年，但其扩容进展低于预期，目前只有英国正式提出了加入申请；日欧EPA本身为高标准贸易规则升级空间不大；中日韩FTA由于日韩两国历史争端等原因暂难取得明显进展；日本有推进新“日美贸易协定”第二阶段谈判的动机，不过该谈判并非拜登政府的外交优先事项；RCEP尚未正式生效，其扩容与升级自然也无从谈起；亚太自贸区本身为长期愿景，虽将TPP、“10+6“等定义为推进路径，但究竟是基于单一协定还是双轨并行不甚明朗，学界也存在争议。目前相对可行的是继续推动CPTPP扩容和RCEP早日生效，这两点也是菅义伟首相在2021年1月国会施政方针演说中就“巨型FTA”战略提及的主要内容。
表面看来，菅义伟曾经宣称要继承“巨型FTA”战略的政治遗产，也在按部就班地推进相关工作，但客观来讲，战略的推进遭遇“瓶颈”，可操作空间受限。而且不可否认的是，与安倍相比，菅义伟缺乏全力推进该战略的意愿和动力，对于进一步建构“旗手”身份、获取经贸规则制定话语权也没有明显的表态和行动。除新冠肺炎疫情和东京奥运会等分散精力之外，最大的原因或许在于菅义伟有心打造自己的施政特色。自其执政以来，菅义伟对内较多关注数字经济和绿色经济，对外则重点致力于维系日美同盟和推动“自由开放的印度太平洋战略”。值得一提的是，菅义伟对推动“巨型FTA”战略的一大贡献是任命实施该战略的标志性人物茂木敏充为外务大臣，但问题在于，茂木敏充由经济产业大臣改任外务大臣后在外交方面需兼顾的事务明显增加，其在推动“巨型FTA”战略方面能够投入多大精力尚有存疑。2021年9月3日，菅义伟明确表示任期届满后将不会参加新一届自民党总裁选举。这就意味着，届时菅义伟将辞任首相。那么，菅义伟之后的政权对“巨型FTA”战略将采取何种态度？会否提高“巨型FTA”战略的优先顺序？政权更迭带来的不确定因素很多，将成为制约日本“巨型FTA”战略进一步发展的因素。
四、日本“巨型FTA”战略对中国的影响
在经历一系列波折后，中日两国于2014年11月7日达成了“四点原则共识”，双方同意利用各种多边和双边渠道重启政治、外交和安全对话，努力构建政治互信。在自由贸易领域，两国多次表示要加快推动中日韩FTA等“巨型FTA”谈判进程，对合作推进实施FTA、共同维护世界多边主义做出了确认。虽然中日两国在推动“巨型FTA”方面有合作空间，但“巨型FTA”战略是日本的国家战略，其实施的根本目的是日本国家利益最大化，必然会对中国带来一些影响，我们应客观看待、妥善应对。
（一）坚持“高标准”贸易规则，对中国有双面作用
日本在“巨型FTA”战略实施过程中倡导坚持“高标准”，会增加中国参与区域合作谈判的难度、产生一定的制约作用。但另一方面，这也可以刺激中国加速对标。
日本在已成行的CPTPP、日欧EPA以及已签署的RCEP中坚持“高标准”贸易规则的特征明显，预计今后也会继续以此来框定中日韩FTA、亚太自贸区等“巨型FTA”谈判。新“日美贸易协定”谈判虽然只是达成了“缩水版”协定，但美国在开始阶段提出的谈判目标在“美墨加贸易协定”（USMCA）文本中几乎都有体现，该协定也是以“高标准”为自我标榜。“高标准”贸易规则的衡量以WTO相关规则为基准，主要分为两类：第一类为“WTO+”条款，是在原有WTO规则条款基础上深化得来的；第二类为“WTO-X”条款，是没有包含在原有WTO规则中的新条款与日本推进的多数“巨型FTA”相比，中国签署的FTA在规则标准方面尚有较大差距。例如，2015年6月中韩两国签署的自贸协定中首次出现了电子商务、金融、电信等新条款，“WTO-X”条款为8项，但日本主导的CPTPP中，“WTO-X”条款达到了13项；而从“WTO-X”条款的内容深度来看，中国签署的FTA在有无法律约束力方面与CPTPP的差距更为明显。
综合来看，目前中国在竞争政策、知识产权等议题方面存在规则差距大、对标难度高等问题，这显然会对中国在国际经贸相关领域拓展业务、扩大规模等形成相当大的制约。但另一方面，我们也应该认识到，“高标准”贸易规则是国际上许多“巨型FTA”谈判的主要特征之一，加大步伐与之对标是中国在新一轮经济全球化中争取更大主动权的必要手段。一些“21世纪经贸议题”在中国尚处于摸索阶段，贸易规则标准方面有较大差距的事实会刺激中国加速对标。实际上，自加入WTO以来，中国致力于分批大幅降低关税、全面落实准入前国民待遇以及负面清单管理制度等，投资环境改善效果明显，近年来中国的贸易加权平均税率已接近欧美发达国家水平。特别是2018年4月习近平主席在博鳌亚洲论坛发表的主旨演讲中宣布大幅放宽市场准入，向外界展示了中国构建开放型世界经济的决心。总而言之，日本在实施“巨型FTA”战略中坚持“高标准”贸易规则的做法，确实给中国造成了一定压力，但客观上又会形成一些有益的刺激，同时还会带来一些参考和启发。
（二）加大了中国外部贸易环境的不确定性
日本推动“巨型FTA”战略使中国的外部贸易环境更为复杂，增大了不确定性，主要体现在以下两方面。
第一，客观上强化了美日欧三位一体的格局，这或许会使中国面临的贸易环境难言乐观。新“日美贸易协定”仅用一年时间就顺利达成，这既使美国减少了对日贸易逆差，又使日本获得了延后讨论汽车关税的承诺，提升了FTA覆盖率，巩周了两国关系。美国初步达到了目的，而在日本看来，在与美国的不对称权力博弈中获得这样的结果也完全可以接受。另外，美欧早在2018年7月即宣布将建立零关税自贸区。在日欧EPA、新“日美贸易协定”谈成的背景下，虽然美欧自贸区谈判面临着欧盟内部诉求多样化等诸多障碍，达成协议并非易事，但从理论上讲，该谈判有了更多的参照标准与加快进程的动机。从中长期来看，新“日美贸易协定”、美欧自贸协定、日欧EPA有助于美日欧三方共同主导以及重塑“高标准”贸易规则。换言之，日本的“巨型FTA”战略客观上会为三方联合对中国施压等营造更大的余地和空间。事实也是如此，三方近来动作频频。例如，美国联合欧日提出WTO改革动议，多次发表关于全球贸易秩序的联合声明，对中国施压的意图明显。WTO是中国参与多边贸易体制的基石，中国一贯主张在其框架内解决贸易争端问题。美日欧的联合行动将令中国面临更加复杂的国际贸易环境。
第二，日本“巨型FTA”战略的均势思维增加了亚太经贸博弈的变数抽象的均势理论是基于欧洲的历史发展起来的，而不是以东亚或世界历史为依据。不过，这并不意味着东亚国家在外交政策执行过程中就完全忽视均势思维。“均势思维”与“均势理论”并非同一概念。均势思维由来已久，其核心是“平衡”或者说“均衡”。在国际政治经济现象中，复合均势或者说复杂均势往往成为主要特征。冷战后，随着经济重要性日益凸显，均势理论出现了修正现象，其中对于经济战略的均势分析为传统均势理论注入了新的活力。日本推动实施“巨型FTA”战略可视为典型范例之一，既有传统均势思维的痕迹，也有威胁平衡思维的影子，即“国家结盟以制衡威胁，而不仅仅是制衡实力”。对于日美两国而言，TPP的重要功能之一是遏制中国。在中美日三国中，虽然中国并非实力最强的国家，但美日两国携手对中国实施遏制符合威胁平衡理论的分析。2019年11月，日本外务大臣茂木敏充指出，TPP的一些内容并没有体现在日美贸易协定中，这意味着美国依然保有重返TPP的动机这或许可以说明，在日本“巨型FTA”战略设计中，与美国联手是其取得更大进展的根本保障，也便于日本更好地在中美两国之间实施对冲，进一步协调中日关系的同时，联合美国制衡“威胁”。日本既希望美国重返TPP/CPTPP，也期望印度回归RCEP以牵制中国，还希望在亚太自贸区建设中同中国加强合作，以更好地发挥主导性作用。总而言之，日本“巨型FTA”战略密切了美日欧三方关系，使本就错综复杂的亚太经贸格局更为扑朔迷离，加大了中国外部贸易环境的不确定性。
（三）同盟意识影响中国自贸区战略布局
日本在“巨型FTA”战略推进过程中表现出较明显的日美同盟及“美日印澳四国联盟”意识，对于中国推进自贸区战略、优化战略布局将产生影响。首先是日美同盟意识的影响。梳理战后日本外交史会发现，虽然有过短暂的“漂流期”，但作为外交核心理念之一，重视日美同盟的思想几乎在日本政治、经济、安全等领域贯穿始终。日本已经习惯于在同盟框架内解决问题，作为日本新自由贸易战略集中体现的“巨型FTA”战略也无法摆脱这一点，日美同盟总是在日本战略思维中存在并且占据重要地位。从菅义伟内阁成立后其本人及内阁成员的一系列发言和举动中可以看出，维系日美同盟在菅义伟内阁外交思想体系中占据了首要位置。今后，无论是否重返TPP/CPTPP是否保留包含“毒丸条款”的贸易谈判模式，美国都不会放弃对华遏制，日本也会继续强化日美同盟关系。基于中日两国共同参与RCEP、中日韩FTA谈判等事实，日本的这种同盟意识会给中国的自贸区战略布局带来一定影响。
与日美同盟不同，“美日印澳四边机制”是新概念，是美日等国推动的“印太战略”深化的结果。对于“印太战略”，日本表现出的兴趣似乎不亚于美国，特别是安倍执政时期，更是将其视为“俯瞰地球仪外交”和“价值观外交”的重要一环。德国哲学家伊曼努尔·康德（Immanuel Kant）提出的“永久和平”（perpetual peace）思想中就有“自由国家的联盟”一说，这应是“美日印澳四国联盟”的主要理论基础。日本在实施“巨型FTA”战略时已经显现出这种联盟意识。例如，日本在推动CPTPP成行的过程中，与澳大利亚携手是其成功的关键所在。另外，从菅义伟执政后参加美日印澳四国峰会、派遣茂木敏充和岸信夫参加日美两国外长防长“2+2”会谈等举动来看，其沿袭安倍理念的倾向性很明显。
2015年中国发布了《国务院关干加快实施自由贸易区战略的若干意见》，其中明确指出争取同主要区域经济集团和部分发达国家建立自由贸易区。中国的自贸区战略布局既重视周边又放眼全球，日本“巨型FTA”战略的同盟意识会在一定程度上影响中日韩FTA、亚太自贸区等主要FTA的进展。这无疑会对中国推进区域多边机制建设、构建全球自贸区战略网络产生较大影响。
五、结语
对日本而言，“巨型FTA”战略既是FTA战略发展的延伸，亦是亚太经济合作战略的重要组成部分，有鲜明的特征，并且取得了较大成效。日本政府经过经济效果试算，认为已签署生效的几大“巨型FTA”对本国GDP的拉升效果明显，CPTPP约为1.5%，日欧EPA约为1%，新“日美贸易办定”约为0.8%，RCEP约为2.7%。这意味着，日本有进一步推动“巨型FTA”战略的经济动机。而且，日美同盟关系的再确认、与东盟国家关系的巩固、国际经贸规则话语权的提升等，也是日本通过实施该战略可以期待的结果。在区域合作方面，中日围绕如何重构秩序、建立规则存在分歧的同时，在维护多边主义、自由贸易体制上存在共识。目前，中国高度重视区域经济一体化的推动进程，特别是推进RCEP早日成行和加速中日韩FTA谈判，这在2019年12月的成都第八次中日韩领导人会议上再次得到了印证。另外，习近平主席于2020年11月20日在APEC领导人非正式会议上表态中国将积极考虑加入CPTPP，而且中国政府积极与有关国家展开前期磋商，计划正式提出申请加入CPTPP。从中长期来看，中国还特别关注亚太自贸区的建设并取得了一些成果，日本也多次表明对于推动亚太自贸区成行的兴趣和意愿。面对世界百年未有之变局，中日应当与时俱进，努力构建契合新时代的中日关系。中日两国在推进”巨型FTA“上的重合性和互益性增大了这种可能。
突如其来的新冠肺炎疫情使世界政治经济秩序加快了重构进程，对区域合作格局也产生了一定影响。从安倍执政末期开始，日本加大了在中美之间战术摇摆的幅度，这在一定程度上增加了其“巨型FTA”战略的不确定性基于如此背景，有必要对日本“巨型FTA”战略的未来走向进行探讨。今后，日本在进一步推动“巨型FTA”战略时或会更注意以下几点。第一，继续大力吸引美国重返TPP/CPTPP。当下，世界形势更加复杂严峻，进一步宣示同盟关系对日美两国而言都有较为重要的意义，而美国重返TPP/CPTPP可被视为“浓墨重彩的一笔”。当然，鉴于拜登政府目前的外交政策倾向、重启冻结条款谈判的难度以及美国是否有新的附加条件等不确定因素，美国重返与否充满变数。第二，依托“巨型FTA”战略加快数字经济发展。虽然安倍政府时期日本深耕数字领域的特征明显，但新冠肺炎疫情让日本看到了自身在数字支付、数字生活等方面还存在较大的不足。在CPTPP、日欧EPA、新“日美贸易协定”等“巨型FTA”中，数字条款成为一大特点，这为日本发展数字经济、加强同美欧在数字领域的合作创造了条件。日本会继续大力发展数字经济，而实施并依托战略是重要保障之一。第三，更为重视平衡策略。在“巨型FTA”战略中，日本已经采取了复杂均势策略，预计今后会继续将该策略贯彻下去并进一步细化。例如，在推动RCEP尽早生效、加快中日韩FTA谈判进程方面同中国加强合作的同时，有选择地推进CPTPP扩容，特别是对于中国的加入保持更为审慎的态度，并将其视为重要的外交筹码，以谋求在多个层面维系平衡态势。第四，寻求完成身份建构。日本在推进“巨型FTA”战略过程中虽然屡屡宣称自己为“自由贸易的旗手”，但与“他者”之间在“共有知识”的形成方面还有一定的差距，这意味着其“旗手”身份的建构尚未完成。今后日本在战略推进中应会继续加大同他国的协调力度，力求获取更多的“实绩”，在经贸规则制定方面发出更多的声音，以期早日完成身份建构。
面对日本“巨型FTA”战略，中国需保持战略定力。首先，洞晓日本实施“巨型FTA”战略的根本目的是谋求国家利益最大化。追随美国、遏制中国、在中美两国之间实施战略对冲等均是日本维护国家利益的手段，也是其“多层的”外交战略设计的集中体现。对此，我们需要有清醒的认识。其次，把握日本“巨型FTA”战略的限度，抵消对中国的不利影响。剖析日本“巨型FTA”战略本身存在的不足或矛盾，分析其在政治、经济以及文化等层面受到的制约，在此基础上，利用对冲、平衡等战术尽可能抵消该战略对于中国的不利影响。再次，引导日本正确认识中日FTA战略存在“竞合”系的事实，让日本意识到，在经济全球化的大潮中，过多采取迫随、遏制等策略最终只会加重对自己国家利益的损害。中日两国在FTA战略的实施路线等方面有相似之处，在推进“巨型FTA”建设上有充分的合作空间，应该继续大力推动第三方市场合作等有益尝试。最后，修炼内功，以我为主。中国应进一步发挥国内自由贸易区与自由贸易港的“试错”功能，加快对标高水平贸易规则，坚持贯彻“巨型FTA”辐射“一带一路”原则。应该以我为主，宏微结合应对日本“巨型FTA”战略，既要提高全局意识，在百年未有之大变局以及中国构建”双循环“良性互动等视域下看待日本“巨型FTA”战略与日本加强沟通、淡化竞争意识，也要抓住战略机遇、主动出击，争取早日加入CPTPP、协调日韩关系以切实推动中日韩FTA谈判进程、在RCEP后续扩容与升级中发出更多的中国声音，更好地维护国家利益与世界多边主义。
（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）
文章来源：《日本学刊》2021年第5期
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