市监部门对“毒芹菜”案件没有查处权了？基层执法人员千万别被误导，否则失职渎职的板子等着你！
昨天，中国人大网全文公布了十三届全国人大常委会第三十六次会议刚刚表决通过的新修订的《农产品质量安全法》。这部法律的修改，广大基层市场监管执法人员自始至终都十分关注，因为其与基层市场监管执法密切相关。从几次征求意见稿的内容看，对市场监管部门与农业农村部门的职责分工一直没有“颠覆性”的改变，从昨天公布的修订全文看，在两部门职责分工方面与征求意见稿没有任何改变。
但出人意料的是，有几个公众号在转发这部法律全文时，加上了自己的观点，认为“按新法第70、71条等规定，榆林芹菜案等违法行为由农业主管部门查处，市场监管部门不再负责。”
此种观点一出，立即在多个业务群引发热议。
为避免这一错误观点对基层执法人员产生误导，老梁马上发朋友圈进行了提示，但误导还是已经产生了。
唉，看来，老梁还是得专门说说这个事儿了。
为啥说市场监管部门没有管辖权的观点是错误的？下面咱们从《食品安全法》和《农产品质量安全法》这两部法律的相关规定说起。
2006年4月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《农产品质量安全法》并自2006年11月1日起施行，其中第五十条第一款规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。”第二款规定：“农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。”第三款规定：“农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。”第四款规定：“农产品批发市场违反本法第三十七条第一款规定的，责令改正，处二千元以上二万元以下罚款。”
第五十二条规定：“本法第四十四条，第四十七条至第四十九条，第五十条第一款、第四款和第五十一条规定的处理、处罚，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定；第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由工商行政管理部门决定。法律对行政处罚及处罚机关有其他规定的，从其规定。但是，对同一违法行为不得重复处罚。”
根据上述规定，农产品销售企业、农产品批发市场中的农产品销售者销售的农产品有本法第三十三条规定的“含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的；农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的；含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的；其他不符合农产品质量安全标准的”情形之一的，由原工商行政管理部门处罚。
这就是市场监管部门农产品监管职权的最初来源。
2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《食品安全法》并自2009年6月1日起施行，其中第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”
注意，这时的《食品安全法》仅规定“制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息”要遵守本法规定，并不包括现行法中的“市场销售”。
重大变化发生在2015年。
2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订《食品安全法》并自2015年10月1日起施行，其中第二条第二款被修改为“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，有关食用农产品的质量安全标准的制定、食用农产品安全有关信息的公布和食用农产品的市场流通，应当遵守本法的规定。”
注意，这时候《食品安全法》的“但书”内容已经增加了“食用农产品的市场流通”。
其实从这个时候开始，市场流通领域的食用农产品质量安全管理就应当适用《食品安全法》了。
但由于《农产品质量安全法》迟迟没有修改，致使从那时开始，在食用农产品质量安全监管还能否适用《农产品质量安全法》这个问题上，在基层执法中一直存在争议。
事实上，按照新法优于旧法的法律适用原则，自修订后的《食品安全法》在第二条第二款增加了“食用农产品的市场流通”开始，市场流通领域的食用农产品质量安全管理就应当适用《食品安全法》了，而市场监管部门仍然能够适用《农产品质量安全法》监管的应当仅限于除“食用农产品”以外的其他农产品。也就是说，市场监管部门不能再适用《农产品质量安全法》监管食用农产品了。
根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》，《食品安全法》第一次修正，将第二条第二款修改为：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”将原来的“食用农产品的市场流通”修改为“食用农产品的市场销售”。这次修改只是表述更加直观而已，内容没有实质性改变。
近两年，经过市场监管总局的反复强调或明确答复，基层逐渐统一了认识，再坚持适用《农产品质量安全法》监管食用农产品的已经微乎其微了。
现在，新修订的《农产品质量安全法》终于公布了，其中第三条“与农产品质量安全有关的农产品生产经营及其监督管理活动，适用本法。《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的，应当遵守其规定。”第六十条“县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照本法和《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规的规定，对农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的生产经营活动进行监督检查。”第七十七条“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚”的规定，本来是与《食品安全法》实现了无缝衔接，老梁想，这下以前持错误观点的那“微乎其微”的人也该转变观点了，没想到新法刚刚公布，就出现了“市场监管部门已无管辖权”的观点。
据了解，持这一观点的人归根到底还是出在对《食品安全法》第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”这一规定的误解上。
持这一观点的人认为，《食品安全法》第二条第二款第一句话是“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。”这一句话是大原则，就是说涉及食用农产品质量安全的所有行为，都适用《农产品质量安全法》，这是非常明确的，“但是”后面的“食用农产品的市场销售”，只包括《食品安全法》规定的食用农产品的索证索票等具体规定，不包括食用农产品的质量安全监管。
对《食品安全法》第二条第二款能够作出这样的理解，显然是由于不知道法律“但书”是咋回事儿所导致的。
在法律条文中，当同一条款的后段要对前段内容作出例外、相反、限制或补充规定时，往往使用“但是”一词，“但是”以后的这段文字被称为“但书”。主要包括如下情况：
——与前段构成例外关系。如《刑法》第八条规定：外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外。该条文中“但书“表示的是前段规定的例外情况，即按照犯罪地的法律不受处罚的行为，是前段的例外，不适用我国刑法。
——与前段构成相反关系。如《刑法》第十三条规定：一切危害国家主权、领土完整和安全……的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。该条文中“但书”之后的部分所规定的与前部分相反。
——与前段构成限制关系。如《刑法》第七十三条规定：拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月……。该条文中的“但书”是对前段规定的限制。
——与前段构成补充关系。如《刑法》第三十七条规定:对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过……。该条“但书”是对前段规定的补充。
在行政法中，“但书”用于“例外关系”的情形较多。比如，《食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品……”。这说的是：可以免予处罚，但有一个例外，那就是涉案食品还是要没收，这个处罚不能免。
同理，《食品安全法》第二条第二款的“但书”也属于这种“例外关系”，准确理解本条款有关“市场销售”的规定就是：食用农产品的质量安全管理遵守《农产品质量安全法》的规定，但是有一个例外，那就是食用农产品市场销售的质量安全管理不遵守《农产品质量安全法》规定，而是要遵守《食品安全法》规定——这也就是说，只有“食用农产品市场销售”之外的食品农产品质量安全监管才应遵守《农产品质量安全法》的规定。
准确理解“但书”，就会发现，只要用上“但书”的，后段内容肯定是针对前段内容说的，如果前后内容说的不是一个事儿，那就不会使用“但书”，就要分别表述。不但法律上是这样，日常生活中也是这样表述的。
比如我们可以说“机关干部明天早晨七点前必须到单位扫雪，但58周岁以上的可以不参加。”这肯定说的都是扫雪的事儿，“58周岁以上的”是例外。
但我们不能说“机关干部明天早晨七点前必须到单位扫雪，但58周岁以上的不能到单位吃早餐。”——如果这样说了，那就是病句。因为这是两个事儿，要说也要分开来表述，不能用“但书”的表述方式。
综上不难看出，《食品安全法》第二条第二款既然使用了“但书”，既然“但是”的前段说的是食用农产品的“质量安全管理”，那后段说的也肯定是食用农产品市场销售的“质量安全管理”。也就是说，如果后段说的不是食用农产品市场销售的“质量安全管理”，而是“质量安全管理”以外的事儿，那就不能用“但书”。
说了这么多，老梁觉得应该是说明白了。
因此，老梁提示广大基层市场监管执法人员，千万不要被“没有管辖权”的观点所误导，对“毒芹菜”，该管还得管，否则失职渎职的板子随时都可能打到你身上。
要知道，不履行法定职责这个错误，可比所谓的“过罚不当”要严重多了！
【法律链接】