法学名篇 | 全球化与区域化的互动关系

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译者导读

在当今这个各国互联的时代，几乎没有人质疑“世界已经进入全球化”这一命题。但如果简单地把国与国之间不断增强的联系等同于全球化的不断深入，或许是具有误导性的。本文《全球化的神话：为什么区域联系会赢？》提出了一个颇有新意的观点，即主导当今世界和未来数十年世界经济秩序的，并不是全球化，而是区域化。作者认为当今商品、资本、人口与国家间的国际互动主要都是在区域内部进行的，典型的例子就是欧洲、亚洲与北美三块大陆的一体化进程，而科技、人口、气候和政治变化则是导致区域化战胜全球化的主要原因。区域协定为世界一半以上的贸易确立了规则，而真正的全球化协定只是凤毛麟角。作者指出，在一个区域化不断增强的时代里，对美国而言，要想增强其在全球出口当中的竞争优势，不妨借鉴德国和中国等国家的区域化实践，推动北美地区的区域一体化进程。

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作者信息

香农·奥尼尔（Shannon K. O’Neil）

美国外交关系协会副主席

译者信息

邱劭文 华东师范大学政治与国际关系学院

文献来源：Shannon K. O'Neil, The Myth of the Global: Why Regional Ties Win the Day, Foreign Affairs, Vol. 101, No. 4 (July/August 2022): pp. 158-169.

*为便于阅读，推文省略脚注。

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01

外交政策中不断出现的、基本上无人质疑的一种老生常谈是世界已经进入全球化（globalized）。人们的衣柜里装满了其它国家生产的衣服；电子产品和汽车也往往是在远离消费者居住的地方进行组装的。美国的投资流向了亚洲市场，印度人来到美国上研究生。这些数字显示着国际交换的规模：所有国家间的贸易额徘徊在20万亿美元左右，比1980年增长了近十倍。在此期间，国际资本流动也以指数的形式增长，从每年5000亿美元增长到每年超过4万亿美元。和40年前相比，跨越国界旅行的人数几乎是五倍。

然而，认为商品、服务和人员的流动总是全球范围的说法是具有误导性的。人们通常所理解的全球化在很大程度上只是一个神话，事实则更接近区域化（regionalization）。当企业、供应链（supply chains）和个人去往海外，他们并不是随便去往某个地方。更多的情况是，他们选择离本国近的地方。

不妨考虑贸易。如果长距离不影响国际销售，那么任意一次交易的距离将会是5300英里（随机选择两个国家之间的平均距离）。相反，在海外销售的东西有一半的行程不到3000英里，和穿越美国的航班相比远不了多少，更不用说跨越大洋了。敦豪航空货运公司（DHL）和纽约大学（NYU）斯特恩商学院（Stern School of Business）学者的一份研究总结道：“如果一对国家的距离是另一对相似国家的一半，仅这种更有利的‘物理亲近’就有望使得它们之间的商品贸易额增长三倍以上。”

公司在海外的发展也是更加具有区域性的，而非全球性。一份《财富》世界500强——世界上最大公司的名单——的研究指出，每3美元的销售额中就有2美元来自于本国所在的区域。对365家著名跨国企业的研究指出，它们当中仅有9家是真正全球化的，意味着亚洲、欧洲和北美分别占据至少其20%的销售额。

此外，一个被反复提及的术语“全球供应链”（global supply chains）其实是一个错误的说法。跨国间的商品制造往往比交易制成品更加带有区域化的特征：现代制造业中组装在一起的零部件更可能在邻国之间运输，而不是从更远的地方获取。

国际资本流动也更具有区域性而非全球性的特征。股票、债券和其它金融工具的跨境买家并不因为他们的选择是全球化的就像人们所期待的那样进行远距离投资，他们的平均投资距离不会超过东京和新加坡之间的距离。外国直接投资（FDI）往往和贸易类似。所有跨境融资中超过一半都在欧洲内部进行。而亚洲银行和公司在亚洲的贷款、借款和外国直接投资也在不断增加。

人们也倾向于按照地区规划自己的生活。大部分人从未离开他们自己的国家；而对于那些出过国的人来说，一半以上的人也从未离开他们国家所在的区域。绝大多数在欧洲度假旅行的人都是欧洲人；亚洲和美洲也一样。那些永久移居国外的人也倾向于紧靠他们的原籍国家定居；大部分人不会离开离他们最近的那个区域。尽管在国际上冒险的学生们往往会比其他人走的更远一些，但仍有40%的学生从未离开他们出生的那块地理区域。

超过一半的商品、资金、信息和人员的国际流动发生在三个主要的地区内：亚洲、欧洲和北美。中国、韩国、中国台湾和越南的经济发展是从区域投资和区域性输入开始的。东欧的快速发展则得益于其与西欧的联系。从1993年到2007年，墨西哥的经济规模翻了一番，这主要归功于其与美国和加拿大在1993年签订的北美自由贸易协定（NAFTA）。

被忽视的区域化现实对美国的政策具有影响。尽管北美自由贸易协定已经于2020年被替代——现在是美国-墨西哥-加拿大协定（U.S.-Mexico-Canada Agreement, USMCA）——但是北美枢纽仍然没有像东亚和欧洲那样高度的一体化。在北美地区的供应链得到发展和巩固的产业，比如汽车和航空航天，本地的生产保持了其优势。但在包括电子和纺织在内的其他行业，北美较为有限的区域化导致整个行业选择转移到区域联系能够提供帮助的地方。

理想情况下，美国应该签署国际贸易协议以扩大其市场准入，并追求其地缘政治目标——比如对抗中国的崛起。然而，目前这在政治上似乎不太可行。一个更可行的政策是加强和利用美国的区域网络。这将使华盛顿能够进入更大范围的全球市场，并避免在竞争优势方面输给那些正在扩大自身区域足迹的国家。

02

为什么区域化战胜了全球化

网络倾向于地区化的原因很简单：地理是很重要的。即使有着巨大的集装箱船，跨越大洋的运输仍然需要花费大量时间和金钱。一个跨越大西洋的航行会使得交货时间增加一周，而跨太平洋的航程则会使零部件或货物在一个月后才能到达美国的仓库和工厂。这意味着生产商和商店需要保持更多来自远方的商品的库存。

在进行远距离贸易时，被延误和丢失的也不仅仅是货物。即使有着几乎免费的电话、视频和文件共享，跨时空进行沟通和协调也会增加做生意的成本。每个国家的语言和文化是不同的，而随着距离的增加这些差异往往会同步增加。（这是也为什么四分之一的贸易发生在运用相同语言的国家的原因之一。）法律法规和管理规范在距离近的国家往往更加相似，这意味着完全消除了对两套相同的律师、会计和人力资源专家团队的需求。而随着人与人之间距离的增加，为团队工作寻找共同点并建立信任这一看不见但却十分重要的工作的难度也在增加。

贸易协定也往往是区域化的。尽管1990年代见证了世界贸易组织（WTO）的成立和其成员国与监督权力的扩张，但过去30年发生的最为重要的事情是双边与多边自由贸易协定数量的激增，而这些协议往往涉及到的是相同区域内的国家。欧洲国家最先考虑相互贸易。在与以色列达成双边贸易协定之后，美国先和加拿大和墨西哥达成了贸易协定然后又和西半球的其它十个国家签订了相关的协议。亚洲国家通过东南亚国家联盟（ASEAN）和之后的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）创设的自由贸易区紧密联系在一起。如全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacic Partnership, CPTPP）这样的全球安排——由华盛顿策划但是随后却被美国放弃的协定——更像是例外而非常规。

公司会发现它们的利润差异取决于地理分异。许多公司出国是为了提高收入，它们受益于不同国家的不同技能和工资成本的优势。然而如果出去太远，成本就会再次上升。2010年，一份针对123家美国跨国公司的学术研究表明，当一家公司在其区域内进行国际扩张时，资产收益率有所提高；但当它远离本国的时候，资产收益率就会下降。麦肯锡咨询公司（McKinsey & Company）在一项对500家跨国公司的研究中发现，当它们的业务范围扩张的时候，收入反而降低了，其管理咨询团队把这称之为“全球化的惩罚”。看来，私营部门利润的最佳距离是一个“黄金地带”：不要太近但也不能太远。

03

三个区域

因而，一个国家所属的区域网络的力量非常重要。而在这方面，欧洲国家处在有利地位。尽管英国脱欧和日益增长的民粹主义的（populist）欧洲怀疑主义（Euroskepticism）思潮或许使得欧盟变得脆弱，但事实上，欧洲大陆还是世界上一体化程度最高的地区。将欧洲各国联系在一起的深厚纽带根植于半个多世纪以来创造了单一市场、共同护照和共同货币的外交谈判。今天，欧洲人共同生产产品并且相互出售，二分之三的欧洲国家贸易发生在欧盟的内部。同样地，欧洲内部的投资比世界其它地方的投资多出50%。

亚洲在一体化方面也不落后。根据亚洲开发银行（Asian Development Bank）的数据，该地区的内部贸易比例已经从1990年的45%上升到如今的60%，超过北美并接近欧洲。几十年来，在亚洲商界领袖的推动和官僚的支持下，出口导向型（export-oriented）的发展通过生产供应链将一个又一个国家捆绑在一起。亚洲国家一起生产产品，并且越来越多的相互购买：接近三分之一的亚洲制成品被卖到了亚洲的消费者手中。

北美国家也加深了彼此的经济联系。随着北美自由贸易协定的签订，加拿大、墨西哥和美国之间的贸易增长了4倍，超过了这些国家与该地区以外国家之间的贸易量增长。投资也变得更加区域化。尤其对墨西哥来说，自1993年北美自由贸易协定签订之后，每2美元的资本流入中就有1美元来自其邻国。特别地，北美的农业和高端制造业的供应链在1990年代的进程当中不断扩张和强化，使得地区商业跃升超过四分之一。

然而这个一体化进程并没有持续下去。在2001年中国加入世界贸易组织之后，北美地区内部的交换减少了，从2000年的47%（指区域内贸易占到北美地区总贸易的比例）从下降到2009年39%的较低水准，在2018年又略微恢复到40%左右。尽管北美内部的联系完全比不上亚洲和欧洲的内部联系那么紧密，但却远远超过非洲、拉丁美洲、中东和南亚国家间的联系，这些地区只有不到四分之一的贸易和投资发生在邻国之间。

04

恰逢其时

在新冠疫情大流行的时候，边境关闭和运输成本的上升促使公司考虑把生产放在离本国较近的地方。各国政府突然热衷于加强对药品和医疗产品国际供应链的控制。与此同时，持续的技术创新使私营部门更容易在不同的地理邻国扩大生产。尤其是自动化，使得远距离工厂和供应链变得不再那么重要，利润也比过去的少。随着传感器越来越多地被运用于监控组装线和设备、机器人和其它形式的机械化取代了许多生产流程和任务，工资占运营成本的比例越来越少。这种发展至少在一定程度上削弱了廉价劳动力地区曾经拥有的强大吸引力。

诸如3D打印和增材打印等生产产品的新技术也在改变制造工艺，使小批量生产的成本更低，并减少了对专业工厂的需求。这些进步都减少了企业需要的工人的数量，并且改变了它们对于技能的要求：在许多领域内，熟练的（高薪的）技术员已经比生产线工人更加重要。这样的转变减少了规模经济（economies of scale）的优势，至少使得某些企业能够在不牺牲利润的情况下将生产转移到离消费者更近的地方。

时间的价值也在增长。随着消费者渴望更快速的派送和近乎及时的满足感，对于千里之外的工厂生产的产品而言，更长的交货时间可能意味着销售损失。定制产品的流行也使得国外的大规模生产设施不再像过去那么重要。

此外，人口结构的变化正在使发展中国家的工资水平提高，而这些国家的低工资正是原先吸引许多公司进驻的原因。在中国，把超过2亿人从内陆地区带到制造业中心的人口大迁徙已经基本结束。在严格的计划生育政策之后，更多的工人选择离开劳动力市场而非进入。这种趋势看起来会加速：在未来20年里，全中国的劳动力预计会缩减1亿人。大部分亚洲国家的劳动年龄人口都在萎缩，限制了劳动力储备并推动了电子和其它供应链的工资率的上升。在欧洲，劳动年龄人口数量在下降或者正在朝这个方法发展。数以百万计的匈牙利人、罗马尼亚人和其他东欧人为了寻找更好的收入和机会而前往他们西边的邻国，而大量涌入的移民——最近是难民——只是补充了部分的劳动力。

另一个阻碍全球化的因素是气候变化。极端天气将越来越多地影响物流，因为港口洪水泛滥、铁轨弯曲、飞机更频繁地因风暴而停飞。更长的供应链使得这些情况更加棘手，也增加了潜在成本。与此同时，通过减少排放量来应对全球气候问题的政策抬升了全球运输的成本，给予了公司在靠近消费者市场的地方生产商品的激励。

05

政治的力量

不仅科技、人口和气候变化会抑制全球化并带来更多的区域化，政治变革也在其中发挥着作用。在向世界经济开放了数十年后，许多国家开始回撤。全球贸易预警组织（Global Trade Alert）——一个追踪和整理来自世界各地官方来源的贸易政策的非盈利组织——已经计算出自2008年金融危机以来，新的保护主义措施已经超过自由化措施的三倍。

与此同时，世界贸易组织已经被排挤在外了。它不再是协商贸易新规则的论坛。当所谓的多哈回合谈判于2015年戛然而止的时候，其重塑全球贸易的努力也终结了。更小众的努力——如试图在大多数富裕国家减少渔业补贴——也捉襟见肘。自2018年以来，世界贸易组织已经无法惩罚那些破坏规则的国家：比如特朗普和拜登任内的美国就拒绝批准其上诉机构的新法官。

相反，区域协议开始介入国际贸易的管理当中。美国-墨西哥-加拿大协议规范了北美的贸易关系并对争端进行仲裁。在亚洲，区域全面经济伙伴关系协定现在管理着15个国家之间的商业往来，取消了大部分的关税，并结合原产国的要求以发展区域的供应链。非洲大陆自由贸易区（African Continental Free Trade Area）希望能做类似的事情，用一个单一的、几乎覆盖整个大陆的商业体系来取代令人纠结的一系列双边协议。区域协定为世界一半以上的贸易确立了规则。

地缘政治的紧张局势有可能使得国际贸易进一步分化。经济竞争已经成为大国竞争的一个支柱。随着产业政策的重新流行，包括美国在内的许多国家都在设置保护主义屏障。美国政府已经把半导体、大容量电池、药品和几十种关键矿物确定为对国家安全至关重要，并且正在实施政策，花费数百亿美元扩大库存，增强国内和友好国家的制造能力，并重新规划这些指定行业的全球供应链。各国政府都在制定自己的清单，世界各地的国家都在制定自己的清单，其中一些国家增加了信息和数据流动，使服务的跨境流动变得支离破碎。当各国政府开始重塑更多产业间的商业环境时，它们也或隐晦或明晰地要求其它国家通过出口控制或者其它机制选边站。这将进一步限制国际联系。

几乎所有地方都在推动关键产品和服务转向国内。但是大部分国家会发现，除了一些高度敏感或者极为重要的产品，企业不能够或者不想把生产带回国内。那些试图这么做的公司可能会因为成本上升和创新不足导致破产。最为可能的一种情况是，跨国公司会放弃全球供应链，转而支持更短的、更同质的区域供应链。区域化而非全球化将会决定未来几十年的企业议程。

06

美国的优势

许多这些科技、人口和政策的转向是有利于美国的。低工资重要性的下降以及对于熟练劳动力需求的上升应当有利于高收入的美国工人。大量的知识产权和无形资产，包括改变工作和工作场所的几种新技术，将使许多总部设在美国的公司获得巨大的利益。丰富的资金意味着更多的发明、更多的专利和更多的产品。美国也有着明确的法律和监管体制——这也是为什么这么多投资者青睐根据纽约法律发行的股票和债券——以及一个被普遍接受和能够激发企业家精神的营商环境。基于所有这些原因，美国经济在下一轮全球化中应当表现良好。

然而，华盛顿的优势并非不可改变。其它的国家也在投资于教育、研究和研发，并推动它们自己的技术和国内企业的发展。此外，下一个10亿的汽车、服装和电脑订单的新买家将在亚洲，那里的中产阶级增长速度比其他任何地区都要快。为了跟上这种增长，美国的跨国公司和出口商需要适应。

为了有效地竞争，美国应当推动国内改革以更好地惠及它的人民和工人，并且让他们为一个更加充满不确定的经济未来最好准备。这将需要扩大安全网、保障劳动力权利并且增加能够升级美国人技能的教育机会。国内的基础设施也需要升级，以降低拖累美国制造商品的物流成本。2021年的《基础设施投资和就业法案》中预留的1.2万亿美元被用来进行高速公路、桥梁、电网和宽带的改善是一个好的开始。更多的基础科学研究与开发的公共支出应该紧随其后，以期获得最前沿的科学突破和技术。

除了把内部的事务处理好之外，美国在贸易方面需要一个更加具有战略性的措施。美国面临的挑战之一是，其出口产品在越来越多的国际市场上的价格竞争力不断下降。美国想要优先进入的国家占世界GDP的比例不到10%，其中很少有国家是增长最快的市场。当其它国家之间已经形成并且加入了贸易协定，美国的出口成本相对而言就上升了。由于区域全面经济伙伴关系协定的存在，在日本和韩国组装的汽车将不再面临两位数的关税，而美国生产的汽车则会在这片地区面临如此高额的关税；中国的钢铁、化学品和机器都面临比美国更低的税率。

在一个理想的世界中，美国将会推动一个强有力并且全面的贸易议程。加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定、重启曾经连接美国和欧盟市场的跨大西洋贸易与投资伙伴协议（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）的谈判、并振兴世界贸易组织将为美国的商品和服务开拓更大的市场，并加强更透明、公平和环保的经营方式。美国也可以很好地恢复其在国际标准制定机构中的领导地位，恢复其作为规则制定者而不仅仅是规则接受者的传统角色。

但是除非美国的贸易政策发生改变，这一切都不会发生。与此同时，华盛顿能够从转向它的邻国获益。加拿大和墨西哥拥有进入许多全球市场的优先权，而美国则需要支付全额的费用。它们各自的自由贸易协定组合覆盖了约15亿的消费者，代表着全球60%的GDP。融入加拿大或者墨西哥的供应链将会带给美国的生产商和零件制造者进入世界消费者市场的优先权利，而这点是他们自身所缺少的。例如，在欧洲销售的墨西哥汽车避开了美国制造的车型所面临的10%的关税，使得福特福克斯的标准价降低了约3000美元、奥迪Q5的标准价降低了超过4000美元，这个差价使得美国的汽车制造商难以参与竞争。对于总部设在美国的零件制造商而言，情况则恰好相反：墨西哥的工厂可以从不属于协议范围的国家的供应商那里采购多达40%的销往欧洲的车型。这意味着在法国或德国销售的墨西哥进口汽车也让美国的工厂保持运转。

在当今区域化日渐增强的世界里，当国家联合起来的时候，出口将变得更有竞争力。德国在国际商业上的成功，很大程度上来源于其与区域的制造业的联系。通过在整个东欧建立工厂和业务，德国的私人企业——也即是著名的中小型企业（Mittelstand）——加强了该国的制造业基础，并当其产品在全球市场上蓬勃发展的同时，也为国内创造了就业机会。中国惊人的崛起和出口活力也在很大程度上取决于其对区域供应链的融入。

如果美国想要帮助其企业复制这些成功，它也需要一套区域性的方法。区域化给一个单一的国家带来竞争优势，即便向美国这么庞大且富有的国家，单凭自己的力量也无法与之匹敌。为了使美国的产品和竞争对手一样优质、实惠和快速，美国企业需要能够从许多地方获取资源并且在他国完成一些生产任务和流程。

一个区域性的商业战略也使得更多的就业能留在北美大陆——也就是留在美国。相比起把生产转移到其它地方，当部分生产位于加拿大或者墨西哥时，美国的供应商更有可能维系或获得合同并保持业务。当订单增加的时候，供应链商的工作岗位也会增加。经济合作与发展组织（OECD）预计，平均而言，美国从墨西哥进口的商品中，近40%的价值是美国创造的。对加拿大来说，这个数字略超过25%。与之相对的是，美国对于世界其它地方进口来的商品的投入平均只有4.4%，反映了总部设在美国的供应商很少参与全球生产过程。

为了加强北美的区域化，北美大陆需要改善互联的基础设施。这意味着增加陆路过境点、升级进出边境的道路、扩大铁路和仓库、投资人员和技术并支持入境口岸建设。有着更迅速的联络和更少的物流费用，北美制造商生产的产品将更具有全球竞争力。

当零部件能够在三国之间流动的时候，工人也必须可以流动。为了提高整个地区的生产力，需要有更多、更便捷的合法工作移民途径，工人们将需要可转让的证件、执照和文凭；商务签证；以及更长期的移民途径。加强教育和培训方面的协调有助于解决技能差距、改善工作环境，以确保已经成为北美地区亮点的人口增长持续下去。教育交流、语言学习、跨境学徒和技能发展项目都可以帮助建立一支能够更好地吸引新企业和投资的劳动力队伍。加强移民壁垒只会导致更多的公司迁往别处。

随着美国政府推出为了增强许多关键供应链的抵御能力和获取渠道产业政策，其邻国可以提供帮助。地理上的多样化可以抵消自然灾害给库存与生产能力带来的风险。区域制造业可以降低公共财政补贴的负担，因为当利用了跨境供应商网络之后，商品更可能以一个较低的成本获得更高的质量。由于纺织、机械和生产供应链的扩张，北美的区域贸易已经从2009年的每美元仅39美分的最低点上恢复过来，尽管幅度不大。但是没有一个北美的领导人把整个北美大陆的商业前景放在首位。墨西哥开始向内转，能源和自然资源的民族主义正在威胁着它的制造业根基。作为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定的成员，加拿大正寻求通过与英国和欧盟以及亚洲的贸易协定获益，从而使其国际商业关系多样化。而拜登政府则被另一个经常被提及但却从未被证实的老生常谈的思想所指导，即北美自由贸易协定和其它贸易协定损害了而非帮助了美国工人。这是具有误导性的：大多数抨击北美自由贸易协定的研究并没有计算由于美国两个最大出口市场的优惠条件而获得的更高收入的出口导向型工作；他们也没有考虑北美较低的生产成本是如何让汽车制造业等行业存活、甚至让它们在面对其他地区竞争中心生产的汽车的全球价格竞争时还能得以蓬勃发展的。

通过一体化，一个更加具有竞争力的北美经济是可能的。持续了三十年的更自由的贸易、特定部门存在的复杂供应链、以及由于数千万人的流动而导致的社区和工人之间广泛的跨境联系，都可以由此被激发和扩大。但更加深入和可持续的区域化也需要思想上的转变。人们需要认识到，美国的中产阶级和工人阶级能够从参与到世界经济中获益，而撤回到本国市场则无法获得那么多的利益。如果美国决定接受一个巨大和不断增长的经济蛋糕的一部分，那么美国人可以获得更多的工作、利润和金融安全。

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编辑  李卓珺

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