“有编不用”与“编外用工”何以共生？ ——基于县乡权责关系视角的解释 | 公共管理

Original 庞明礼于珂学习与实践杂志

2024-09-04

导读

近日，为响应国家机构改革号召，多个地区出台关于机关事业单位编外人员清理的规范性文件。普遍而言，清理编外人员是为了规范用人行为，让编内人员职责回归，避免“编内清闲、编外忙碌”的现象。这一做法引发了关于编外人员该不该清理、该如何清理以及相关权益如何保障等方面的讨论。本文从县乡权责关系的视角出发，对“有编难用”“空编待用”进而“编外用工”的内在机理进行阐释，以期更加准确地理解基层治理的独特场景，提出优化编制资源配置的有益建议。

“有编不用”与“编外用工”何以共生？

——基于县乡权责关系视角的解释

作者：庞明礼于珂

摘要

“有编不用”是公共部门中拥有正式编制的人员少于核定编制数量，“编外用工”是公共部门通过人事代理、合同制等方式招聘无编制工作人员，二者看似相互矛盾，但在基层治理实践中却共存共生。政策模糊、选择性放权策略以及承接能力不足加剧了基层政府业已存在的有限权力与无限责任之间的矛盾，县级政府的选人权与乡镇政府的用人权分隔了本应一体化的人员管理权限，导致基层政府“有编难用”“空编待用”，进而“编外用工”。因此，要从县乡权责关系和基层治理效能的视角进行解释，实现行政管理资源的优化配置。

关键词 ：有编不用编外用工权责关系基层治理

一问题的提出

党的十九届四中全会提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”[1]这对各级政府的服务能力和服务绩效提出了更高的要求。同时又要求“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”，这对各级政府的行政资源形成了一定的约束。对于基层政府而言，二者的叠加造成了基层治理中的常见矛盾，即公共治理任务的逐渐增加与公职人员相对不足之间的矛盾。在编制的刚性约束下，基层政府往往会采取聘用编外人员的外部扩张策略予以应对，即“编外用工”。

中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）中明确指出：“坚持机构编制刚性约束……经批准发布的各部门各单位‘三定’规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。”由此可见，编制数量是基层政府无法改变的、具有一定稀缺性的执政资源，也是基层政府“编外用工”行为的外在催化条件。

在具体的基层治理实践中，编外人员在保证政府部门核心职能和队伍稳定的同时，提供了弹性化制度框架以回应不断增长的任务需要和阶段性人员需求。[2]学界从软财政约束[3]、软编制约束[4]、自主性扩张[5]、组织的适应性[6]、政府的隐性规模[7]等方面讨论了编外人员的群体特征、行为机理与增长机制，丰富了编外人员研究的学术话语与文献积累。值得注意的是，已有文献的共同特征是把“编外用工”的起点归因于编制内人员不能满足公共治理的需要。与这些研究不同，笔者在基层调研时发现，乡镇政府一方面“编外用工”，聘用了大量的编外人员，另一方面却“有编不用”，即行政编和事业编并没有达到饱和状态，拥有正式编制的人员少于核定编数。二者看似相互矛盾，但在基层实践中广泛存在。根本原因在于，基层权责关系不对等，乡镇政府的编制管理权在县级政府手中，无法自主决定编制的使用，只能等待县级政府的下派、借调、选调，县级政府安排的工作人员未必匹配乡镇政府岗位要求，而“编外用工”的权限在乡镇政府手中，可以根据具体的工作要求招聘“顺手”的工作人员。

本文以湖北省H市MK镇和CH镇[8]为例，从县乡权责关系的视角解释基层政府“有编不用”与“编外用工”的共生现象。具体研究思路是：将“有编不用”与“编外用工”的共生样态放置于基层治理的场景之中，从县乡之间的权责倒挂理解二者共生的原因，在此基础上探讨“有编尽用”与“编外不用”的现实困境，提出要从公共治理有效性与正当性相统一的角度理解这一问题，实现基层治理效能的可持续性。

二“有编不用”与“编外用工”的共生：基层治理的独特场景

乡镇政府在属地管理原则下承担大量的公共治理任务，但并未拥有相应的行政资源。具体到人力资源管理领域而言，由于行政编制和事业编制的管理权限属于县级政府，乡镇政府无权决定编制内人员的录用。当出现编制空缺时，乡镇政府会向县级政府报告人员变动情况，并对所需人员的学历、专业、能力甚至性别提出诉求，在经历了报告、等待、催促等过程之后，这些诉求仍然不一定能得到满足，甚至县级政府有可能根本就不想满足乡镇政府的这些诉求。为缓解人手紧张的局面，乡镇政府通常会“编外用工”，由此形成了“有编不用”与“编外用工”共生的独特场景。

（一）刚性约束与“有编不用”

《条例》规定：“适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用，科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。”湖北省在实际工作中贯彻了这一基本理念和政策导向，在2018年印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》（鄂办文[2018]18号，以下简称《意见》）中，将原本属于县级政府的268项行政管理权限下放给乡镇，同时增加乡镇的编制数量。以笔者调研的两个乡镇为例，行政编制的数量一般为45~50人之间，能够满足乡镇党政机关运行的需要。为承接被下放的财政管理权、审批权和行政执法权，乡镇重组或新设了财政所、综合行政执法管理局和政务服务中心，并核定能够满足工作需要的事业编制数量。然而，这些编制并没有得到充分利用。例如，CH镇综合行政执法管理局有15个事业编制，仅仅落实4名工作人员；财政所有15个事业编制，仅仅落实9名工作人员。与CH镇类似，MK镇综合行政执法管理局也有15个事业编制，仅仅落实10名工作人员；政务服务中心有5个事业制，仅仅落实1名工作人员。由此可见，乡镇的行政编制和事业编制数量虽然都是刚性约束，但也是充分考虑当地的实际情况，保证能够承接相应的行政管理权限和履行行政管理职能，乡镇人手不足的原因并非编制的刚性约束，而是“有编不用”。

（二）弹性需求与“编外用工”

乡镇政府作为基层政权组织，处于回应人民群众对公共服务需求的一线。大量的社会问题解决在基层，大量的社会矛盾化解在基层，这就需要相对充足的公共人力资源组成高度回应性的、相对弹性化的服务型政府。当在编制内实现这一目标遇到困难时，乡镇政府不会也没有能力将精力集中用于增加编制，而是以解决问题为导向，绕道而行，通过“编外用工”的方式尽快完成人力资源的配置。因此，虽然试点乡镇的编制数量相对宽松，但是“编外用工”问题也十分突出，以综合行政执法管理局和政务服务中心最为典型。CH镇综合行政执法管理局只有15个事业编制，但实际工作人员有71名，负责20个行政村和2个居委会的行政执法工作。在人员相对密集的镇区、学校、商铺等地方，每个片区往往集中了十名左右执法人员，通过所佩戴的袖章可以分辨出他们身份的差异，通常是1~2名正式队员带领若干名“编外用工”的协管员。MK镇政务服务中心有5个事业编制，在审批权下放的要求下设置了公共服务、行政审批、自然资源管理、人社服务、农业服务、卫生健康等窗口，服务29个行政村、8个社区的10.4万人口，实际上全部工作人员共计9人，其中只有1名事业编制工作人员，其他8人都属于“编外用工”。显然，在权力下放的同时，大量的公共治理任务随之而来，试点乡镇为满足辖区治理的需要，往往通过相对灵活的、弹性化的用人方式来缓解工作角色分配的压力。

（三）实用主义与“空编待用”

大量的乡镇干部曾经被下派到村，执行征收涉农税费、计划生育、促进社会和谐的任务，成为乡镇政府人手短缺的主要成因。目前，虽然也有乡镇干部下沉以完成脱贫攻坚任务，但已不再是大范围、常态化的人员配置现象，取而代之的是市直部门的干部下派到乡镇。这一变化导致乡镇的编制被进一步挤占，空缺的编制并不能由乡镇统筹使用，而是用于县直部门下派干部。例如，MK镇综合行政执法管理局有15个事业编制，目前只落实10人，另有5人用于县直部门下派干部；CH镇综合行政执法管理局也有15个事业编制，目前只落实4名，另有1人用于县直部门下派干部。这就为解释乡镇政府“有编不用”提供了一个新的研究视角，即“空编待用”。在现行的选调生和公务员招录考试程序下，乡镇政府可以招录具有专业知识和年龄优势的工作人员，这本应是加强乡镇公务员梯队建设、优化人员结构的大好时机，但现实却并不如这般理想。这些通过选调或者公开招考进编的公务员缺少基层工作经验，在处理复杂的社会问题时，不能根据情势的变化在行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段之间快速切换和有效组合，更多地扮演着“学徒”的角色，并非基层最需要的人才；与此同时，乡镇的工资待遇和生活环境与县城相比都存在一定的差距，难以匹配年轻人的期望，新招录的年轻人经常辞职离开乡镇。

由此可见，当前基层治理中的编制管理问题有了新的变化，并不仅仅是在编制约束下通过“编外用工”补充工作人员，而是出现了“编外用工”“有编难用”“空编待用”的共生局面。这就需要进一步研究共生现象背后的原因，提高基层治理的合理性和有效性。

三“有编不用”与“编外用工”的共生原因：县乡之间的权责倒挂

当权责匹配时，基层政府可以正常实施履职行为；当有权无责时，基层政府可以不受约束、随意地实施履职行为；当有责无权时，基层政府便无法履行为人民服务的宗旨，履职行为受到一定程度的限制，甚至可能面临着以“人民群众不满意”为由的问责。“有编不用”与“编外用工”的共生缘于基层政府有公共事务管理的职责而无相应的人事权，对此虽然短期内可以借助“临时工”完成一些非常规性的治理任务，但并非基层治理的合理性选择。

（一）乡镇政府的有限权力与无限责任

简政放权是我国行政体制改革的基本原则之一，但落实到基层则出现了“事权下沉、实权上移”的现实问题，基层政府往往不仅承接了行业部门以属地管理名义下移的事项和责任，而且扩大了责任边界。[9]治理重心下移要求赋予基层政府更多自主权，行政体制改革也给乡镇政府下放了一定的审批权，但“有编不用”意味着乡镇政府没有得到与行使这些行政职权相匹配的人力资源，所以只得通过“编外用工”来缓和事权有限与责任无限的矛盾。

笔者在调研中发现，乡镇政府的有限事权突出表现为有限财权、有限执法权和有限审批权三个方面。MK镇和CH镇实行的是“乡财县管”体制，辖区内产生的财政收入有的完全属于县级政府，有的则属于按照一定比例分割的共享收入，还有的属于乡镇所有。彼此之间没有严格的标准，通常受到历史传承、企业规模大小、收入难易程度等因素的影响。由此，乡镇政府没有独立的财政预算，其财政收入严重依赖于县级政府。尽管乡镇拥有来自中央和省级政府的转移支付，但这些转移支付是由县级政府统筹分配的，而且很多转移支付需要县政府的配套资金，于是乡镇政府的财政支出就更加依赖县级政府了。因此，县乡之间收入和支出划分较为模糊，形成了“你中有我，我中有你”的情形，这成为县级政府管控乡镇政府的重要方式，其中就包括编制使用和人员配置的控制。另外，在属地管理原则下，乡镇政府直接面对人民群众，发挥着处理社会纠纷、化解社会矛盾、维护社会稳定的桥头堡作用。虽然组建了乡镇综合行政执法管理局并明确了“三定”方案，但是乡镇政府实际上只掌握了案件受理权以及部分案件的调查权，处罚权仍掌握在县级政府手中，乡镇无法直接对违法违纪行为作出处罚。最后，项目审批和建设规划决定乡镇的发展水平和综合实力，一方面乡镇政府缺少专业人才，另一方面县级政府想分享MK镇、CH镇等经济发达镇的部分财政收入，并没有把重大项目审批权、土地规划建设权等关键性权力下放给乡镇。

MK镇和CH镇被确定为行政管理体制改革试点镇之后，县级政府提出了明确的建设要求。《MK镇行政管理体制改革实施方案》中指出：“今后三年，力争地区工农业生产总值年均增长11%以上，财政总收入达到5亿元，城镇化水平70%以上，成为发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市。”《CH镇行政管理体制改革实施方案》中指出：“今后三年，力争地区工农业生产总值年均增长11.5%以上，财政总收入达到3亿元，城镇化水平70%以上，成为湖北省区域协作与镇企融合发展示范镇、武汉城市圈新兴节点与H市域副中心、工农商旅协同的滨江田园型宜居新市镇、湖北省‘四化同步’发展示范中的示范。”可以看出，H市对这两个镇确定的发展目标相当高，也就意味着发展责任相当大，并提出要“把行政管理体制改革工作列入镇领导班子考核的重要内容，逐步完善考核机制，强力推进改革方案的实施，确保改革各项任务圆满完成”。

显然，在有限财权、有限执法权、有限审批权的约束下，在经济社会发展重大责任的压力下，MK镇和CH镇需要包括人力资源在内的充足资源支持。因此，编制管理中表现突出的“有编不用”，并非基层政府编制不足或为缓解财政困难而有意不用，而是由于基层政府并没有合理使用编制的自主权。与此相反，“编外用工”不受权责关系的影响，乡镇政府会选择通过聘请临时工缓解公共治理的人力资源紧张局面。

（二）县级政府的人事权延伸与基层准退出

虽然“三定”方案重新确定了MK镇和CH镇的行政编制、事业编制的数量，而且行政编制人员也得到落实，展现了县级政府对改革政策落实到位的景象，但是，其综合行政执法管理局、财政所和政务服务中心的事业编制人员迟迟没有到岗。在缺少编制管理权的情况下，乡镇政府只能将用人需求报告给县级政府。县级政府为乡镇补充正式编制人员的方式有选调、公开招考、安置军队转业干部、下派等，其中，选调、公开招考、安置军队转业干部等方式安排工作人员可能面临周期长、留不住的情况，下派则成了乡镇政府补充编制内人员的主要方式。然而，部分下派到乡镇的人是那些在原单位能力不强、主动性不高的人，从主观上而言，这些下派干部有一定的思想包袱，不可能全身心投入到基层工作中去；从客观上而言，基层工作的复杂性、群众利益诉求的多样性和人情关系盘根错节，下派干部的综合素质也未必能够满足现实需要。因此，下派干部大多很难获得乡镇政府及下属单位的认可。面对这种情况，乡镇政府便转而开辟新道路——“编外用工”来解决“权小事多”的难题。“编外用工”大多从本地人中聘用，对于处理地方性纠纷得心应手，能够巧妙地将矛盾消灭在萌芽状态，而且乡镇政府能够通过奖励和处罚形成对“临时工”的硬约束。最重要的是，在权责不匹配的困境中，基层政府虽然“有编难用”，但拓展了“编外用工”的空间，这有助于充分动员完成非常规性任务和应对考核检查，成为基层治理的有效经验。

（三）“一针穿千线”强化乡镇政府的自保意识

“有编不用”和“编外用工”是基层政府有责无权的突出外在表现，更深层次的原因则是部分基层干部对“不出事逻辑”的心理认同逐渐增强。基层政府的权力和责任短时间内不仅难以弥合，而且其缝隙可能会越来越大。在职责同构体系下，公共政策经过层层传达、条条分解，最后都要归结到基层来执行落实，而基层行政组织处于金字塔结构的底层，政策资源相对匮乏且缺乏讨价还价的能力，面对不断变化的纵向中心工作任务层层下压与多个横向部门标准化、程序化的条条考核，基层行政组织常常陷入资源不足与事务繁多的矛盾之中。这就是人们常说的“上面千条线，下面一根针”。更有甚者，有些上级政府往往不考虑基层的承受能力，不断增加基层负担，乡镇干部称之为“上面千把锤，下面一根钉”。乡镇干部在如此重压之下，很难把工作做实做细，往往只能通过“痕迹管理”的方式证明自己做过此项工作，同时不会在行政权力归属中与上级发生矛盾，以免得罪某些上级部门及其领导。

四“有编尽用”与“编外不用”的困难：县乡权责匹配的现实困境

“有编不用”与“编外用工”看似同属于编制问题，实则前者属于基于权责关系的行政管理问题，后者属于基于编制约束的人力资源管理问题。无论是加强对人员编制管理技术的研究，建立基层政府人员编制核定与调整的数量模型，[10]还是实现行政编制法的体系化、规范化、标准化、刚性化、责任化，[11]都只能解决静态的制度问题，最终还需要通过动态的科层运作体系予以落实，这就又回到与“有编不用”同样的问题上。而且，“编外用工”在基层已经是具有一定规模的普遍性现象，通过编制改革消化如此大规模的“临时工”显然不是现实之举。一个看似可行的方案是，理顺县乡权责关系，实现乡镇政府的权责匹配，做到“有编尽用”，限制“编外用工”。然而，模糊性的改革政策给市县政府留下了充足的自主选择空间，乡镇政府“议价”能力不足，放权的力度受到削弱；数量有限的试点乡镇被赋予部分权力，但是财权、审批权等核心权力则被有意搁置，放权的速度虽然很快但力度很弱；再加上乡镇政府的承接能力与改革所需还存在较大差距，因而以权责匹配为目标的改革最终陷入了权责匹配度不断降低的矛盾之中。

（一）政策模糊弱化放权力度

政策模糊是指决策者有意用含糊的、不太确定的形式表达政策目标，以增加应变能力。[12]在经济发达镇行政管理体制改革过程中，《意见》列举了经济发达镇赋权事项指导目录，其中行政审批类44项、行政执法类214项、其他类110项，特别强调“各市县根据实际情况参照执行”。这种模糊性表述不是《意见》所特有的，而是具有一定普遍意义的、应对区域差异化的政策选择之一。对于省级政府而言，任何公共政策都可能涉及多个市县，这些市县存在着经济发展水平、社会治理能力、自然地理条件、人文环境等方面的差异性。过于清晰的公共政策会无法兼顾区域差异性，降低公共政策的现实可行性，产生被学术界和实践界共同批评的“一刀切”现象。因此，省级政府在改革政策设计时，往往会树立“因地制宜”的政策理念，把政策目标作为行动的主要方向和指引，笼统性和原则性地要求地方政府根据本地实际情况，依据政策要求和政策精神，在地方开展治理创新，以提高治理绩效。[13]湖北省的经济发达镇行政管理体制改革起始于2012年，有33个乡镇于2012年被纳入试点范围，2018年又在试点范围的基础上将改革扩展到了40个乡镇，这些乡镇大多是具有自身优势的“特色小镇”，存在明显的差异性，模糊性的政策表述有利于彰显这些特色并转化为发展优势。然而，各地市在落实赋权事项清单时有很大的自主权，乡镇只能被动地承接市、县两级政府下放的部分职权。对于乡镇迫切需要的规划审批权，市县政府则以时机不成熟或是不具备放权条件为由继续保留，从而间接给予市县政府充足的政策空间。从MK镇和CH镇实际承接的放权事项数量及其差异，可以明显看出模糊性政策对强镇扩权改革力度的影响。县级政府出台了经济发达镇行政管理体制改革实施方案，将省政府规定的368项赋权清单全部下放，但截至2019年10月，两个乡镇都只承接了136项，承接率为37%。市县政府将这种模糊性政策下有选择的下放策略称为“一次性下放，分部逐渐移交”。因为缺少明确的职责划分和细化的赋权要求，乡镇政府在与市县政府的权责分配上依旧处于弱势地位。乡镇政府承接的136项事权，严格意义上讲应该是上级政府不愿处理的“事务”，在任务下移的同时却没有给予相应的财力和人力资源支持。

（二）选择性培育延缓放权速度

选择性培育是高层级政府在经济社会管理权的维度上赋予乡镇政府更多自主权，但并未实质性地赋予乡镇政府财政自主权，也较少涉及乡镇政府治理结构的重塑。[14]在湖北省经济发达镇行政管理体制改革中也深刻体现了选择性培育的特征。首先，从覆盖面看，此次改革根据经济发展水平在全省范围内确定了40个试点乡镇，其财力和社会发展水平相对较高，改革成效肯定会相对较好，但是却无法获得可复制、可推广的经验。可以预见，当从试点阶段向推广阶段发展时，乡镇之间的经济差异将决定行政管理体制改革的成效差异。其次，从改革内容看，省政府赋权事项清单中共有368项权限，其中行政执法类有214项，主要由新成立的综合行政执法管理局承担，但是，决定乡镇自主权的独立财权和审批规划权没有充分授予乡镇政府，县级政府有选择性地赋权让利。例如，改革前的县乡财政体制为“划分收支、核定基数、差额补缴、超收全留”，改革后的财政体制向乡镇倾斜，但是远远没有达到与一级政权相匹配的一级财权。可以看出，此次放权成效将主要体现在提升公共服务水平上，无形之中将责任和风险转移到乡镇政府。以环境保护为例，当前环保领域实行“一票否决”式考核，乡镇政府承接此项事权之后面临的工作负担和考核压力将大大增加。这种选择性的培育方式，在一定程度上提高了乡镇政府的综合实力，但是，如果行政权力、资源支配权力、财政管理权力没有相应的扩大，将会导致权责不匹配的矛盾在基层政府进一步加大。

（三）承接能力不足降低放权效度

乡镇政府的承接能力决定了下放事权能否“安全落地”。乡镇政府在行政管理能力、社会治理水平、可支配财政资金以及工作人员文化水平和业务素质等方面要远远弱于上级政府，因而在改革实践中面临无法有效承接下放事权的困境。事权承接困境会造成两方面的消极后果：一方面，上级政府将权力下放，下级政府却没有能力承接，形成地方治理中的权力真空和管理混乱局面。另一方面，下级政府承接能力不足为上级政府的部门利益保护提供了理由，从而导致权力截留，即上级政府遇到不愿意放手的权力便以下级政府“承接能力不足”为由进行截留，从而阻滞了简政放权的改革进度。[15]笔者在调研中发现，一方面，乡镇政府要求加大放权力度，强化政府职能，落实权力下放政策，提高乡镇政府工作的自主性；另一方面，乡镇政府也认为涉及技术审批事项的专业人员的能力一时难以满足承接事权的需要，主动请求从市局、市直部门下派专业人员。上级政府以此为由继续保留相关权力，反映在编制管理上就是 “空编待用”“有编难用”。事实上，县级政府下派的干部很多素质落后、不适应基层工作，所以乡镇政府只能转向“编外用工”，借助“临时工”完成大量的行政任务，在保住编制存量基础上，编内编外相结合，形成了“要求放”“不肯放”“接不住”的尴尬局面，最终结果是基层政府权责匹配困难加剧。

五“有编不用”与“编外用工”的共生效果：整体思维下的治理效能

“有编不用”与“编外用工”看似是一个简单的基层人力资源管理问题，实则是一个县乡权责关系问题。高翔认为，化解基层治理困境的关键并不在乡镇，而在上级政府如何明晰乡镇政府的权力清单和责任清单，并在此基础上优化配置乡镇的财政资源。唯有遵循事权与支出责任对等的原则，合理划分各级政府的职能、事权、事责与财权，避免上级政府将本该属于自身的事权与事责下压至基层，乡镇政府才能得以从源头上解困。然而，这一解困之策本身非常复杂，在基层治理结构中实现的难度较大。事实上，可以跳出权责关系的局限，从基层治理效能的角度来理解编制问题。虽然“有编不用”与“编外用工”客观上对基层政府运行构成一定的限制，但从短期看，对于县乡两级政府的协调运转和基层治理效能提升具有促进作用。

（一）从优化人力资源配置的角度理解“有编不用”

“有编不用”表明，县级政府不仅没有在乡镇事务杂、任务重的境况下增加编制予以应对，甚至未能及时地、有针对性地、以乡镇需求为导向地为编制内空缺岗位补充人员，乡镇公务员队伍结构尚有进一步优化的空间。但是，就县乡两级政府人力资源优化配置而言，“有编不用”却有其现实合理性。首先，拥有一定文化程度、专业知识、业务能力的年轻人通过考试选拔进入公务员系统之后，对个人的职业发展和生活质量抱有较高的期待。而县城的工作条件、职业挑战性、生活环境等都优于乡镇，对于年轻人的吸引力更大，能够吸引更多的年轻人报名竞争，使用县级政府及其职能部门的编制更容易招录到优秀的人才。其次，乡镇政府工作人员要直接面对人民群众，处理较为繁杂的公共事务，承担较大的工作量和工作压力。这要求其对当地的风土人情非常熟悉，而且有做群众工作、与人民群众打交道的能力和耐心。在不能设置地域门槛的前提下，新招录的年轻人对当地的人文环境未必十分了解，也缺乏基层工作经验，无法满足乡镇政府的工作需要进而实现人岗匹配，容易产生职业倦怠感甚至离开现有工作岗位。最后，“有编不用”既可以为县级政府下派干部提供编制空间，也可以为县级政府招录年轻人提供编制空间，客观上实现了县级政府的人力资源结构优化。同时，对乡镇而言，这些下派干部的工作经验、职业预期、工作心态能够匹配乡镇行政执法、公共服务等一线岗位的需要。当然，即使这些下派干部不能满足乡镇的需要，也可以通过“编外用工”的方式补充人力资源，并不会对乡镇政府的正常运转造成严重的负面影响。

（二）从基层治理有效性的角度理解“编外用工”

解决人民群众的实际问题、维护人民群体的切身利益是基层政府的行为目标。因此，对于基层治理工具和治理行为而言，带有明显主观性的好坏、美丑、好恶等不应成为主要的评判标准，可检验的、结果导向性的针对性、可行性、有效性等评判标准应该占据主导地位。一方面“编外用工”具有灵活性，另一方面它又具有随意性，容易导致机构臃肿、人浮于事的官僚主义现象，甚至还可能在极端情况下因其滥用职权而影响政府公信力。但是，“编外用工”通常带有明显的区域性特征，编外人员一般是拥有当地户口、对当地的经济社会环境和风土人情比较熟悉、具有处理一线公共事务知识和能力的人员，在面对人民群众的实际问题时，能够采取更有针对性、可行性的处置措施和沟通方式，为处理复杂且难以处置的基层事务提供了策略空间，起到刚性的法律条文、政策文本无法起到的治理效果。因此，在编制刚性、招录权限的约束下，当新招录的编制内人员难以实现人岗匹配时，“编外用工”就为基层政府提供了一种短期的、临时性的、以基层治理有效性为导向的人力资源配置选择。

六结论与讨论

作为一种相对灵活的人力资源配置方式，“编外用工”有一定的现实合理性甚至普遍性。已有的文献大多从编制约束的角度关注这一现象，也以编制约束为基本前提对未来发展提出了政策建议。笔者在调研时发现，编制约束并不是“编外用工”的必要条件，“有编不用”与“编外用工”同时存在于基层治理行为之中，需要从县乡权责关系和基层治理有效性的视角观察和分析这一现象，也同样需要从这一视角来展望乡镇人力资源配置的走向。

首先，从短期看，以规范化为导向约束乡镇政府的“编外用工”行为。要摸清乡镇人力资源的数量和结构，充分利用人岗匹配的技术与方法，合理分配现有人员的岗位和职责，在此基础上分析乡镇人力资源缺口大小。要公开发布招录信息，明确招录流程，加强编外人员招录过程的监督。完善编外人员薪酬福利制度，根据岗位职责、工作时长、工作量大小合理确定薪酬福利。加强编外人员工作能力、职业规范化、敬业程度等方面的考核，对无法胜任或不合格人员及时清退，尽量避免机构臃肿、人浮于事的现象。

其次，从中期看，以“为基层减负”为抓手减少乡镇政府的编外人员数量。“上面千条线、下面一根针”是对基层工作头绪多、任务重的真实写照。这不仅要求基层干部努力增强大局意识，强化责任担当，提高为人民服务的能力，更要完善体制机制，切实为基层减负。2019年中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着力解决困扰基层的形式主义问题，让基层干部轻装上阵，取得明显成效。2020年，中共中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，提出要深化拓展基层减负工作，坚持标准不降、力度不减，紧盯老问题和新表现，全面检视、靶向治疗，加强源头治理和制度建设，进一步把广大基层干部干事创业的手脚从形式主义的束缚中解脱出来。充分落实这些政策措施，可以大大减轻基层工作负担，对编外人员的需求数量也自然会大大减少。

最后，从长期看，以理顺县乡权责关系为目标优化乡镇人力资源配置。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”这为解决基层治理困境指明了方向。因此，要进行机构、职能、权限、程序、责任法定化，明确各级政府的权力清单和责任清单，缓解“责任下放、权力上收”给基层治理有效带来的障碍。乡镇政府在权力与责任、事权与财权等方面，应更加保持制度性平衡和协调。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的政府。[16]在行政管理体制改革过程中，逐步赋予经济发展镇相对独立的财政管理权，形成稳定的县乡政府事权、支出责任和财力相适应的制度，构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，保障其能够根据自身情况决定发展速度和方向。当然，乡镇政府位于国家政权体系的末端，改革的重视程度、资源投入程度会受到一定的限制，问题的解决可能需要一定的时间，但是，实现基层治理的有效性与正当性的统一、将短期治理绩效转化为长期治理效能应该成为基层政权建设的方向。

综上所述，机构编制工作在加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面发挥着至关重要的作用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。[17]乡镇政府作为国家治理的基层单元和国家有机体的重要组成部分，其编制管理工作及其相关联的权责匹配、人岗匹配问题同样不容忽视。“有编不用”“空编待用”“编外用工”本质上都是未能实现执政资源优化配置的表现形式。要从国家治理效能的视角谋划机构编制工作，不被眼前的、短期的、局部的治理绩效所蒙蔽，让“一针穿千线”运行得更加顺畅。

注释：

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华社，2019年11月5日。

[2]杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》，2019年第2期。

[3]叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，《社会学研究》，2016年第1期。

[4]吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》，2016年第5期。

[5]颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》，2019年第4期。

[6]郑崇明、孙宗锋：《市场、科层与组织的适应性——来自公安机关警务辅助人员的经验发现》，《新视野》，2017年第3期;杨志云：《社会治安的政治定位与调控中的社会秩序——当代中国警务运行机理的解释框架》，《社会学研究》， 2019年第2期。

[7]吕芳、程名：《公共治理与政府的“隐性规模”——基于中美两国差异的比较分析》，《上海行政学院学报》，2016年第6期。

[8]笔者于2019年11月对湖北省H市MK镇和CH镇进行了深入调研，听取了H市委编办、MK镇和CH镇主要负责同志对经济发达镇行政管理体制改革情况的介绍，并前往两个镇政府机关、便民服务大厅、行政执法局、财政所等单位实地了解情况，对改革背景、过程、成效、问题等有了较为全面的认识。本文是在此基础上完成的，对调研过程中提供支持的相关单位和人员一并表示感谢。

[9]倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》，2018年第5期。

[10]周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以 A省 YZH市 CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》，2010年第12期。

[11]关保英：《论行政编制法的新定位》，《社会科学研究》，2019年第2期。

[12]陈庆云：《公共政策分析（第二版）》，北京，北京大学出版社，2011年，第28页。

[13]庞明礼、薛金刚：《政策模糊与治理绩效：基于对政府间分权化改革的观察》，《中国行政管理》,2017年第10期。

[14]高翔：《选择性培育：赋予乡镇政府更多自主权的实践逻辑及其优化》，《探索》，2019年第1期。

[15]付宇程：《我国简政放权改革中基层政府的事权承接困境及相关域外经验》，《中国社会科学院研究生院学报》，2019年第4期。

[16]周少来：《乡镇政府体制性困局及其应对》，《甘肃社会科学》，2019年第6期。

[17]赵兵：《让机构编制工作更好服务党和国家事业大局——中央编办负责人就<中国共产党机构编制工作条例>答记者问》，《人民日报》， 2019年8月16日。

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作者简介

教育部人文社会科学研究规划基金项目“为基层减负的关键问题及其化解机制研究”（项目编号：20YJA810003）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“省直管县改革间断的影响因素与未来走向研究”（项目编号：2722019JCT032）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“政府间权责划分及运行绩效研究”（项目编号：31510000114）。

作者简介

庞明礼，中南财经政法大学国家治理与公共政策研究中心主任，教授，博士生导师；

于珂，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生。

本文原载于《学习与实践》2022年第4期。

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