碳中和目标下的气候治理国际法治体系建设 | 法律

Original 杨解君詹鹏玮学习与实践杂志

2024-09-04

导读

作为碳排放大国，实现碳中和不仅对我国产业转型与绿色升级具有重要推动作用，更对我国协调自然和社会资源、掌握国际话语权具有积极意义。我国主动参与国际气候治理，积极落实应对气候变化的治理责任，并在国内通过一系列政策法规呼应其作出的碳中和承诺，如“1+N”政策框架的形成、绿色《民法典》的推出。这表明中国参与国际气候治理、实现绿色低碳发展的极大决心。

碳中和目标下的气候治理国际法治体系建设

作者：杨解君詹鹏玮

摘要

现有的国际气候法治体系建立在《公约》《京都议定书》《巴黎协定》的框架基础上，这一体系在一定程度上推动了国际碳减排行动，但总体而言仍难以显著延缓气候变暖。一方面，不少国家碳中和专项法律的缺失使得碳中和行动落实缺乏具体依靠；另一方面，现有遵约机制下，《巴黎协定》规定的共同但有区别责任原则、绿色基金机制、技术支持机制以及国家自主贡献机制难以落到实处。对此，我国应发挥大国作用，制定气候治理与碳中和法律，以公约机制与公约外机制共同落实气候行动义务，并督促发达国家履行国际减排义务，从而助力我国和全球碳中和目标的实现。

关键词 ：碳中和共同但有区别责任国家自主贡献气候治理

在全球气候环境变化和我国高质量发展的现实需求下，我国主动参与国际气候治理，并在合作中推广与坚持人类命运共同体之理念，发挥我国作为世界大国在应对气候变化领域的担当作用。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣示，中国将力争二氧化碳排放“2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。[1]这一目标承诺在随后的领导人气候峰会[2]等重要国际场合中被重申。在国家战略层面，党的二十大报告指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，积极参与应对气候变化全球治理，[3]这表明中国参与国际气候治理、实现绿色低碳发展的极大决心。作为碳排放大国，实现碳中和不仅对我国产业转型与绿色升级有重要推动作用，更对我国协调自然和社会资源、掌握国际话语权具有积极意义。法律作为稳定社会秩序的利器，是公平正义的最后一道防线，小至个体与个体、个体与组织之间，大至国家与国家之间的利益与公共秩序，都需要法律维护。气候变化与全球变暖是关系到全世界人民共同利益的重要议题，如何以国际法治保证国家之间的友好合作关系至关重要。然而，综观现有气候治理国际法治体系，气候合作秩序长期被发达国家主导，若不推动其向更为理性的方向发展，我国和其他发展中国家或将难以融入国际气候治理体系中，也将掣肘全球气候环境发展和社会进步。《中国应对气候变化的政策与行动》（2022）表示，中国参与全球气候治理的基本立场是构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。[4]从多边主义和中国视角出发，剖析如何构建气候治理国际法治体系，将有助于碳中和目标的有效实现与国际治理秩序的优化提升。

一气候治理国际法治体系的主要内容与基础框架

合作是全球气候治理的重要介质。各个国家、地区和国际组织通过交流协商产生了多份气候合作治理的倡议或协议文件，但这些文件大多仅具有政治敦促意义，且部分文件的主体与对象范围较小，并不必然具有国际法上的意义。故而，本文所讨论的气候治理国际法治体系的内容，仅指那些在气候治理活动中形成的具有普遍法律约束力的国际法文件。总体而言，该法治体系框架主要由《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》）、《京都议定书》（Kyoto Protocol）和《巴黎协定》（The Paris Agreement）构成。

（一）《联合国气候变化框架公约》奠定气候治理合作基础

《公约》为气候治理国际合作奠定了法律基调，它是一部具有总纲性意义的气候治理国际法文件。在内容上，《公约》开创性地确定了“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities，CBDR）原则（以下简称为“共区原则”），并设置了几项原则确保气候治理合作进行。

一是“共区原则”。其内涵包括两个方面：“共同”是指全人类（无论发达国家还是发展中国家）对于应对气候变化负有共同责任。“区别”则在于，从历史的角度看，发达国家原有的工业变革是碳排放增多的主要原因，而其工业转移使当前发展中国家碳排放居高不下，故发达国家应当对碳减排承担主要责任；从现实的角度看，发达国家与发展中国家的实力与能力各不相同，因而减排责任要视各自的减排能力而定。

二是公平原则。即部分缔约方国家（特别是海拔较低、面积较小的国家）极易处于气候变化的威胁当中。世界上已经产生了图瓦卢——第一个即将受气候变化影响而消失的国家，而类似于图瓦卢的一些小岛国家，如基里巴斯、托克劳等，也时刻处于海平面上升的威胁之中。[5]因而，在国际气候治理合作中应当对这些国家的现实情况与现实需要特别考虑。

三是风险预防原则。此原则是国际环境法的一般原则之一。基于环境问题事后处理的复杂性与损害扩大性，各国应当预先对可能引起气候变化的各种原因进行预测与防范，避免不利情形的发生。

四是可持续发展原则。应对气候变化不仅关系到当代人的代内利益，还关系到未来人的代际利益——人类子孙后代永续生存的条件保障，因而必须转变发展方式，采取行动，形成长久而稳定的气候环境。

此外，在指导性原则的基础上，《公约》还指明应对气候变化的各项具体制度措施。如《公约》第四条规定，缔约方国家应当采取行动落实管制清单制度、区域规划制度、技术合作制度、信息公开制度等，且在《公约》附件一及附件二中，发达国家还需承担更多的附加义务。

（二）《京都议定书》铺垫气候治理合作的具体路径

《京都议定书》是第一份具有法律约束力的专门应对气候变化的国际法文件。尽管最终因发达国家不满强制责任等原因导致京都体系解体，但不可否认《京都议定书》开创了国际气候治理合作的种种制度先河，对降碳减排具有显著意义。在京都时代结束后，继而代之的《巴黎协定》也延续了《京都议定书》的诸多传统。

《京都议定书》的全称为《联合国气候变化框架公约的京都议定书》。顾名思义，《京都议定书》是《公约》下的附属法律文件，与《公约》有着不可分割的关系，其内容基调与《公约》保持一致，并细化解释了“公约机制”。如《京都议定书》对“共区原则”的执行采用的是明确的“二分法”，即将发达国家与发展中国家的减排义务区分。具言之，在《京都议定书》的第一承诺期中，发达国家的温室气体排放至少要比1990年减少5.2%，而在第二承诺期中这一目标更是提高到18%。[6]发展中国家则不受这一温室气体限排义务的限制。

在一些具体的减排事务上，《京都议定书》进行了突破和创新。首先，《京都议定书》开放了以“净排放量”计算排放额度的新机制。在该机制下，各国的排放量计算不再仅仅考虑温室气体具体排放了多少，而是也将森林碳汇所抵消的二氧化碳等温室气体的额度囊括其中。

其次，《京都议定书》规定了发达国家之间的“排放权交易”（Emission Trading，ET）制度。即未达成温室气体排放限制指标的发达国家，可以从已经超额完成限排任务的发达国家购买其剩余的排放额度。这一制度利用灵活的市场机制鼓励缔约方国家积极实现温室气体的减排目标，为缔约方国家提供了更丰富的减排路径与履约出口。

再次，《京都议定书》建立了具有特色的“清洁发展机制”（Clean Development Mechanism，CDM）。如果说碳排放权交易（ET）是发达国家与发达国家之间的交易合作，那么清洁发展机制（CDM）的作用就是将发达国家与发展中国家的应对气候变化行动联系起来。清洁发展机制（CDM）承诺，若某一缔约方国家在他国投资能够减少温室气体排放的项目，则其项目的减排数额可以抵消本国的相应排放额。这一特色机制既能充分利用发达国家的技术优势与资金优势，也能促成发展中国家进入减排行动。

最后，《京都议定书》中“联合履约机制”（Joint Implementation，JI）允许一些国家以整体计排的形式计算碳排放量。如欧盟作为一个在经济、政治上都密不可分的联合体，其温室气体排放也必然“牵一发而动全身”，故而对于这些组织中的缔约方国家，可以不单独计算某一国家的排放额度，而是以排放总量衡量其是否达成减排目标。

《京都议定书》无疑为发展中国家提供了更多的发展空间，但对发达国家而言，强硬的“二分减排机制”使其认为自身承担的国际减排义务远远超出在前工业时代积累的责任限度，且日益繁重的减排任务严重影响其权益，渐而许多发达国家表示将不再参与第二承诺期并退出《京都议定书》。最终，《京都议定书》可适用的国家只剩下30多个。[7]《京都议定书》框架下各国减排意愿与减排行动的低迷，宣告《京都议定书》时代近乎败落。

（三）《巴黎协定》优化气候治理合作的责任分配机制

鉴于继续以《京都议定书》来实现《公约》目的已不可能，必须尽快订立一份新的具有可操作性与法律拘束力的文件，才能继续推动国际气候治理。

2015年12月，《巴黎协定》在巴黎气候大会上订立，它是继《京都议定书》后第二份具有明确法律约束力的应对气候变化的国际法文件。脱离了《公约》的附带形式，作为一份独立的法律文件，《巴黎协定》以灵活形式吸引了178个国家与地区参与签署，以《巴黎协定》为准的新的国际气候治理秩序开始形成。

虽然《巴黎协定》并非《公约》的附属，但实际上《巴黎协定》也与《公约》保持着密切的联系纽带。在坚持“共区原则”与“公平原则”的基础上，《巴黎协定》摒除了《京都议定书》的“二分减排机制”，代之以“国家自主贡献”（Nationally Determined Contributions，NDC）重新定义温室气体减排的国际模式。相较于“二分法”，NDC强调的是“自下而上”的治理模式。《巴黎协定》只规定了总体目标是在2050年前实现净零排放，即将温度“控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”。至于如何实现以及是否能实现，则由各缔约国根据自身实际情况定期向UNFCCC报告本国的减排目标。UNFCCC也将对各国的减排情况进行评估，避免缔约方国家懈怠减排责任。

除NDC外，《巴黎协定》依然延续了《公约》及《京都议定书》的某些机制。例如，《巴黎协定》确立的“国际转让的减排成果机制”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes，ITMOs）和“核证减排机制”（Sector-based Clean Development Mechanism，S-CDM）是对《京都议定书》排放权交易制度和清洁发展机制等体制的升级优化，发达国家和发展中国家均可借此契机打开本国的碳交易市场，不断升级和发展本国的绿色技术，提高本国在全球化中的适应能力。

《巴黎协定》弥合了《京都议定书》时代下发达国家与发展中国家的意见分歧，使各国的减排意愿重新回温。这是因为：在法律形式上，相较于《公约》的附属形式，单独条约的形式使《巴黎协定》的生效门槛更低，[8]各国在后续合作过程中更容易根据实际情况协商修订，发达国家对义务分配的顾虑也降低。在法律效力上，《巴黎协定》兼具“软法”与“硬法”的特征使其实施更为自由。在“硬法”属性上，《巴黎协定》规定了自身生效条件、缔约方义务与参与或退出程序，具有确定性；而在“软法”属性上，诸如自主贡献、金融技术支持等规定仅作为原则性内容指导缔约方落实减排义务，[9]大部分国家愿意放下损益顾虑，更加积极地参与国际气候治理。

二气候治理的国际法治缺憾：碳中和实现之困

目前，虽然有《公约》《京都议定书》及《巴黎协定》等法律文件作为各国应对气候变化行动的国际法治框架，但这一体系的实效仍难以缓释碳排放激增对全球气候带来的威胁。基于此，各国纷纷在近两年明确碳中和目标。碳中和是气候治理的阶段性目标，也是减缓气候变化的重要手段。若对国际气候法治体系和碳中和之间的互动关系加以观察，可发现其主要存在以下问题：

（一）碳中和专项法律的缺乏

非强制性作为国际法治的一大特色，虽能使有需要的国家减少顾虑，积极参与合作，但也恰恰造成了它的缺憾——无法保证参与国百分之百发挥力量，甚至在国情与利益的博弈中，部分参与国可能会态度大变。在应对气候变化的国际法治合作中，便有如此付之东流之先例，如美国基于本土保护主义曾退出《巴黎协定》[10]、俄乌冲突发生后一些国家重启煤电。可见，单靠政治合意形成的条约框架并不能完全规制实践。为了使国际条约落于实处，还需要各国完善国内法的配套设置，将基于政治的国际条约转变为具有强制性、稳定性的国内法律。故而，碳中和的实现在全球范围内仍缺乏行动力，降碳减排的任务仍然任重而道远。

（二）对“共区原则”的认知分歧

“共区原则”是国际气候治理的最重要与最基本的原则，这一原则奠定了应对气候变化合作的责任分配基调。长期以来，发达国家对“共区原则”的认识与发展中国家存在区别，这也是导致国际气候谈判屡屡需要进行“车轮战”的主要原因之一。发展中国家认为，发达国家在前工业时代的碳排放积累是造成现在全球气候问题的主要原因，甚至有观点认为发达国家至少需要承担80%以上的温室气体减排责任。[11]此外，发展中国家还认为，虽然发展中国家的碳排放量普遍高于发达国家，但这是发达国家在过去几十年间持续向发展中国家转移工业生产所造成的，不应在此时要求发展中国家承担减排的主要责任。因此，在“共区原则”下，发展中国家认为发达国家要承担大部分的减排国际责任。与发展中国家的观点不同，发达国家认为，其在过去的国际气候治理中所承担的减排责任已经足够抵消其排放积累，且前有金融危机的冲击，后有新冠疫情和俄乌战争的多重影响，发达国家已无力对发展中国家进行无条件的帮助与支持，不应当永无止境地将气候治理责任归责于发达国家。

（三）绿色气候治理基金短缺

自《公约》开始，就有发达国家需对发展中国家提供资金帮助的规定。根据《公约》规定，绿色气候基金的形式包括全球环境基金信托基金、气候变化特别基金、最不发达国家基金以及适应基金四种。在《公约》框架下，绿色气候基金应当通过赠与、转让的方式实现，即该资金完全为公益性质。但在实践中，除少数赠款为无偿资金，发达国家向发展中国家提供的资金往往为贷款或者贴息等有偿资金。[12]也就是说，发达国家不仅可从发展中国家手中收回前期投资的成本，甚至还能从中得利，可谓是“双赢”。除此之外，发达国家的绿色气候基金承诺往往不能完全兑现。如在德班气候大会（COP17）上，发达国家集体承诺将在2010至2012年间每年向发展中国家提供300亿美元，在2013至2020年间每年提供1000亿美元的气候资金支持，但这些承诺皆未实现，美国、加拿大、新西兰等国家有时甚至连一半的应付资金都无法提供。[13]在2021年的格拉斯哥气候大会（COP26）上，其妥协成果为继续保持发达国家对发展中国家1000亿的气候治理基金资助，但观照此前经历，这一资助目标能否落实亦犹未可知。

（四）发达国家的贸易壁垒与技术限制

近年来，发达国家大有利用贸易壁垒片面减排之势，主要体现为缩紧进口产品的条件，提高碳关税。欧盟委员会在2019年颁布《欧洲绿色协议》（European Green Deal），该协议设立了碳边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）。基于CBAM，欧盟在进口铝、钢铁和水泥等高排放产品时将对某些国家增收碳关税，这些被征收碳关税的国家主要是碳排放限制相对宽松的发展中国家。碳关税进可以增加经济收入，退则可以减少高碳排放产品对本土碳排放量的占用，在诸多优势的吸引下，美国与加拿大等国表现出加入碳关税联盟的强烈愿望。实际上，这一举措违反了《公约》确立的“共区原则”、公平原则与各自能力原则。准确来说，在国际贸易中工业产品必然占多数，若碳关税联盟持续扩大，发展中国家无疑会被发达国家设置的碳税门槛绊倒于门外。因此，CBAM的实质仍是片面减排。

此外，发达国家长期的技术封锁也是制约温室气体减排进程的重要原因之一。《巴黎协定》第6.8条规定，应当提供一部分的“非市场方法”（如技术转让），帮助部分能力不足的缔约方国家提高与执行NDC。但当2019年中国与77国集团向发达国家寻求低碳控制的技术援助时，发达国家不予配合，导致这项提议最终落空。[14]近两年，发展中国家急切盼望发达国家将某些有益于全球减排目标实现的低碳技术转变为公共技术，但这一需求至今也没有得到回应。

（五）国家自主贡献力度不足

最新的《排放差距报告》（联合国环境规划署，UNEP，2022）表示，地球的温度上升极有可能在未来的20年突破1.5℃。除非迅速地以极大幅度降低碳排放，否则实现《巴黎协定》约定的1.5℃理想目标及2℃的升温目标的可能性极低。这表明完成减排任务的时间十分紧迫。自确定NDC模式以来，各国完成减排任务的自由度增加，不过这种自由也增加了减排力度下降的风险。2021年9月，UNFCCC秘书处发布了一份国家自主贡献综合报告，报告表明，不少国家更新或提交了新的NDC目标，但经评估，总体的NDC离温控目标差距仍然较大，全体191个成员国在2030年的总体温室气体排放量将比2010年升高16%。[15]除此之外，《排放差距报告》还特别指出，G20成员国排放的温室气体占总量的80%，只有当他们明确了其NDC目标是短期内实现净零排放，且以强力的决心加以实现时，对全球变暖的控制才有可能向明朗的方向发展。可目前似乎未能明显看出G20成员国实现净零排放的身影。因此，NDC制度的实施机制还有待完善，并且需要更透明、更强力的监督机制保证其有效运转。

三中国在气候治理国际法治体系建设中的引领

我国已将碳中和明确作为国家发展的重大任务之一，[16]形成了以《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）为首的“1+N”政策体系。《意见》明确提出，在重视国内法治建设的同时，还应加强国际合作及其国际法治建设的要求：积极参与应对气候变化国际谈判，坚持我国发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，维护我国发展权益；履行《公约》及其《巴黎协定》，发布我国长期温室气体低排放发展战略，积极参与国际规则和标准制定，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系；加强应对气候变化国际交流合作，统筹国内外工作，主动参与全球气候和环境治理。据此，在国内与国际需求的双重驱动下，中国须完善国内法律体系并积极参与全球气候治理的国际法治建设。一方面，国内法律与国际法治的衔接需要有相应的法律转化机制，以此推动碳中和目标下的国际法治体系建设；另一方面，中国必须发挥自身力量，在现有的国际合作机制基础上，与其他国家特别是发展中国家一同助力形成公平、合理的国际合作秩序与责任分担秩序。

（一）气候治理合作和碳中和目标促进：中国与气候治理国际法治体系的关系

中国作为碳排放量趋高的国家之一，并未因顾及自身经济体量的发展而逃避碳减排的责任。在《公约》《京都议定书》及《巴黎协定》中，中国皆作为重要的参与者与见证者，帮助建设良好的国际气候法治环境，并积极落实应对气候变化的治理责任。

1990年，中国发布《关于全球环境问题的原则立场》，为加入《公约》做好政策铺垫。《公约》通过后，中国随即积极批准加入，成为《公约》最早的10个缔约国之一。[17]由于气候治理涉及诸多利益，因而在气候治理国际法治的形成过程中，国际气候谈判是一个艰难的过程。当部分发达国家企图以反对“共同但有区别责任”逃避历史责任时，中国坚定地坚持发展中国家在短时间内不可承担任何强制义务，并敦促发达国家尽快履行资金与技术支持的责任，为广大发展中国家争取了国家能力建设的空间与时间。

在自身碳减排贡献上，中国多次在国际会议中强调碳中和目标。这一承诺的实现是中国的国际责任。在国际环境保护法律制度上，中国是《公约》《京都议定书》《巴黎协定》等关于气候治理的国际条约的缔约国，这些文件在国际法中具有重要地位。在中国的法律体系中，经批准的国际条约系具有实质法效力的法律渊源，因而在“条约必须遵守”[18]的国际法原则之下，中国对其签订、参与的国际条约负有遵循与履行的义务。

不仅如此，中国在国内通过一系列政策和相应的法律制度安排，呼应其在领导人气候峰会作出的碳中和承诺，如“1+N”政策框架的形成、绿色《民法典》的推出。由此可见，中国的气候治理决心绝不是简单的国际发声，而是设定具有确定力的法治目标。我国提出碳中和愿景，体现了中国主动承担应对气候变化的国际责任、推动构建人类命运共同体的责任担当。但是，也应充分认识到此项工作在我国所面临的过渡期短、经济发展水平总体不高、排放基数大、资源禀赋不足、成本高昂等挑战，这些困境需要国际社会的充分理解和支持。[19]

（二）国内突破：以国内法治建设带动气候治理国际法治体系转变

1.通过立法实现国内法与国际法的衔接

目前，绝大多数国家尚未出台碳中和相关法律，中国作为具有气候治理领导力的国家之一，可以制定完善国内配套法律，并推动其他国家完善气候法治。

《意见》明确要求，全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。应研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。当前，中国因应碳中和目标已出台多部专项政策，但政策往往描述的是一种目标愿景，仅具有引导性与指导性的作用。中国是《公约》与《巴黎协定》《格拉斯哥气候协定》等国际条约和协议的缔约国，作为传统的成文法国家，还需要有明确的国内法律为国际法治参与背书。

2009年8月，第十一届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，指出应将应对气候变化立法作为一项重要的立法任务纳入工作议程。但目前，我国立法机关仅对《气候变化应对法》的制定进行了社会意见征集、草案发布等步骤。全国人大常委会近两年发布的立法工作计划表明，应以“生态文明”“绿色发展”“人与自然和谐共生”为未来立法重点，但其所列出的具体计划仅强调了野生动物保护、湿地保护、防治环境噪声等领域的立法。可见，启动全国性的应对气候变化立法或者促进碳中和立法还有一定难度。

国家2021年及2022年度立法工作计划表示，将修改环境保护法和能源法。应以此为突破点，在环境保护法中加入低碳发展原则，并在能源法中融入“共区原则”、能源低碳化的激励机制等气候治理内容，为应对气候变化或促进碳中和的专项立法提供基础。在未来进行碳中和专门立法或修订相关法律时，应考虑与《公约》《巴黎协定》《格拉斯哥气候协定》等国际条约接轨，以“共区原则”为基础，结合我国实际情况，科学确定国内碳中和法律的制度安排。

2.完善国家自主贡献制定机制

根据联合国的定义，NDC是一个旨在减少排放、适应气候影响的气候行动计划。[20]NDC机制的遵守将对实现碳中和发挥重要作用。在原始的NDC中，中国的减排目标为：2030年左右二氧化碳排放达到峰值；2030年将二氧化碳/GDP比2005年降低60%至65%，非化石燃料占一次能源消费比重提高到20%左右；以及2030年森林蓄积量增加约45亿立方米。2021年，中国更新了NDC承诺：二氧化碳排放量在2030年之前达到峰值；到2030年，将二氧化碳/GDP比2005年的水平降低65%；将非化石燃料在一次能源消费中的份额提高到25%左右；增加森林蓄积量约60亿立方米；将风能和太阳能的装机容量提高到1200万千瓦。从这一更新目标承诺中可以看出，此次NDC内容更丰富、更确切也更强力。

虽然国外部分研究认为，在现有政策下，中国要实现新的NDC难度很大（或将难以如期实现）。但从2020年碳排放曾短暂下降的经验看，中国实现低碳创新和绿色转型并非不可能。中国向UNFCCC秘书处提交的《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》，证明其在温室气体排放控制、能源消费转型、碳汇提升、碳市场运行等方面取得的较大成就。从长远看，中国还可从以下几个方面发力：一是通过财政支出、政府补贴等方式，支持企业开发绿色产品、鼓励居家办公等，形成绿色经济模式，不断优化社会生产结构；二是完善碳排放权交易领域的法律及配套制度，构建统一碳市场并与国际碳市场接轨，以经济形式带动全国范围内的碳减排行动；三是在技术化方面，注重攻关低碳技术，实现减碳技术、零碳技术和去碳技术，助力NDC目标和碳中和目标达成。

（三）国际促进：以中国之力优化气候治理的国际参与机制

1.在《公约》谈判机制中督促发达国家履行国际减排义务

大气是具有整体性、循环性特征的环境要素，唯有各国通力合作，采取有力的措施限制二氧化碳等温室气体的排放，才能有效应对全球气候变化。然而，由于存在利益的博弈，各国需要通过气候谈判平衡合作关系，气候国际法治手段也基于这些谈判而不断的变化。

中国在国际气候谈判中发挥了重要作用，为发展中国家适应气候治理争取了宝贵的空间。在过去的几十年间，发达国家屡次试图削弱“共区原则”给自身带来的义务负担，并要求发展中国家承担强制减排责任。这样的治理逻辑显然是不合理、不公平的，中国在气候谈判中均明确表示反对。

其实，早在《公约》制定以前，中国就通过国务院环境保护委员发布了《我国关于全球环境问题的原则立场》。该文件强调，“发达国家是世界资源的主要消耗者和污染物的主要排放者”并且对人类拥有的资源进行了“长期且无偿”的使用，在资源消耗与破坏的基础上，他们的经济与技术才得以迅猛发展，因而无论从哪个角度而言，发达国家都应当承担更多的义务。这表明，我国从一开始就坚定支持气候治理中的“共区原则”，并以其为宗旨推动《公约》的制定。

时至今日，COP26与COP27对煤炭使用、气候融资等争议性问题再次进行了深度讨论。在能源使用问题上，COP26与COP27的论调基本一致，即发达国家要求中国、印度等发展中国家定下“逐步淘汰”煤炭和化石能源等低效能源使用的目标。然而，在经历工业转移后，发展中国家并无条件向这一结果迈进，这一要求无疑是对发展中国家产业与经济进行裹挟的筹码。在中国的不懈努力与坚持下，最终达成的共识为“逐步减少”煤炭等高耗能能源的使用。在气候融资问题上，COP27相较于历次会议有较大突破，其形成的《沙姆沙伊赫实施计划》首次确定了“损失和损害基金”，旨在为因气候变化遭致损害的国家（主要是发展中国家和脆弱国家）提供资金补偿。“损失和损害基金”的建立为气候融资的落实带来了曙光，但囿于该基金涉及利益谈判，本次大会仍未敲定关键细节，出资国和受益国名单也有待来年商榷。尽管如此，气候谈判是一个曲折的过程，发达国家往往难以设身处地地考虑发展中国家在应对气候治理中的两难困境，其可能会逃避历史责任，甚至要求发展中国家承担不对等的国际责任。对此，中国必须与其他发展中国家一起，在国际气候谈判中为形成合理、公平、实际有效的气候治理体系作出努力。

2.以公约外机制辅助落实气候行动义务

在国际气候治理领域，除《公约》外，还有各国自发形成的公约外机制。这一机制多以零散性合作为特征，由某个国家发起，其他国家自愿参与。譬如，21世纪初，美国与中国、澳大利亚、印度等六国启动了一项名为“亚太清洁发展与气候伙伴计划”的合作，虽然参与该计划的国家只有寥寥数个，但这些参与国都是当时全球温室气体的主要排放体与能源资源的主要消耗体（约占全球总量的一半），因而该行动一度被认为对走向衰败的“京都体系”具有替代意义。[21]2007年，当时的美国总统小布什曾邀请了15个主要温室气体排放国参与有关的国际会议，并在不久后由下任总统奥巴马带领举办了“主要经济体能源与气候论坛”（Major Economies Forum，MEF），这一论坛一直延续至今，成为有关公约外的主要多边谈判机制与协商机制。当然，除“主要经济体能源与气候论坛”外，还有一些国际组织与集团并不直接形成专门的气候谈判与协商体系，而因其会对应对气候变化的议题有所涉及，也成为公约外机制的一部分。如八国集团（G8）、二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）等，他们基于自身需要会通过发布有关气候变化的立场、决议文件等形式，推动国际气候治理体系的发展。[22]虽然公约外机制并不能替代公约机制，但公约外机制对推动公约机制发展有着极大影响。因此，在应对气候变化的全球环境治理中，大可利用公约外机制鼓励各国对气候治理议题进行广泛的多边谈判与协商，从而为形成公平、合理的国际气候治理体系助力。

故而，除了在《公约》框架下坚持“共区原则”外，我国还应通过公约外机制与其他国家加强联系，推动碳中和行动的落实。譬如，可以依托现有的“一带一路”倡议平台，与沿线国家积极开展“南南合作”，打破当前南北国家全球气候治理权利义务不平衡的尴尬局面，搭建注重发展中国家气候治理与利益保护的公约外机制，并以公约外机制配合公约机制，督促发达国家尽快落实气候融资与技术支持等义务，从而为全球气候治理贡献中国之力。

注释：

[1]《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话》，《人民日报》，2020年9月23日第03版。

[2]《习近平出席领导人气候峰会并发表重要讲话》，《人民日报》，2021年4月22日第01版。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，北京，人民出版社，2022年，第51~52页。

[4]《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》，https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/syqhbh/202210/t20221027_998100.shtml。

[5]冯寿波：《消失的国家：海平面上升对国际法的挑战及应对》，《现代法学》，2019年第2期。

[6]何晶晶：《从<京都议定书>到<巴黎协定>：开启新的气候变化治理时代》，《国际法研究》，2016年第3期。

[7]戴宗翰：《论<联合国气候变化框架公约>下相关法律文件的地位与效力——兼论对我国气候外交谈判的启示》，《国际法研究》，2017年第1期。

[8]李春林、王耀伟：《<巴黎协定>义务的基本构造与制度启示》，《东北农业大学学报》（社会科学版），2018年第6期。

[9]李山中、任俊成：《巴黎气候协定的法律效力及实施进展》，《人民法院报》，2021年12月24日第8版。

[10]胡炜：《碳排放交易的再审视：全球、区域和自愿的兼容模式——以美国退出<巴黎协定>为切入点》，《国际法研究》，2018年第1期。

[11]温家宝：《凝聚共识加强合作推进应对气候变化历史进程》，《人民日报》，2009年12月19日第01版。

[12]高翔：《应对气候变化不能“光说不练”》，《光明日报》，2021年11月03日第08版。

[13]Julie Bos, Lorena Gonzalez, and Joe Thwaites:"Are Countries Providing Enough to the $100 Billion Climate Finance Goal?" World Resources Institute, https://www.wri.org/ insights/developed-countries-contributions-climate-finance-goal.

[14]董亮：《“碳中和”前景下的国际气候治理与中国的政策选择》，《外交评论》，2021年第6期。

[15]UNFCCC Secretariat:" Nationally determined contributions under the Paris Agreement", https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2021_08_adv.pdf.

[16]习近平：《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》，《求是》，2022年第10期。

[17]Wang Changjian, Wang Fei. China can lead on climate change. Science, 2017, 357(6353):764.1~764.

[18]杨国华：《条约必须遵守——作为WTO成员的中国实践》，《行政管理改革》，2021年第7期。

[19]鲁成钢、莫菲菲、陈坤：《主要国家碳达峰、碳中和比较分析》，《环境保护》，2021年第Z2期。

[20]United Nations:"All About the NDCs", https://www.un.org/en/climatechange/all-about-ndcs.

[21]王瑞彬：《国际气候变化机制的演变及其前景》，《国际问题研究》，2008年第4期。

[22]高翔、王文涛、戴彦德：《气候公约外多边机制对气候公约的影响》，《世界经济与政治》，2012年第4期。

（▲向下滑动查看全部注释）

作者简介

广东省高校人文社科重大攻关项目“应对气候变化的区域合作及其法制回应对策研究”（项目编号：2013ZGXM0006）、澳门基金会2022年学术资助项目“粤港澳大湾区‘双碳’实现的法律合作研究”（项目编号：I00524-2112-553）。

作者简介

杨解君，南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院教授；