数字经济时代营商环境中的“有为政府” | 数字社会
导 读
数字经济时代，政府与市场的定位和作用虽争辩不断，但双方不再是作用“多少”之争，而是在复杂数字经济背景下，政府如何更好地发挥“有为”的作用。具体而言，政府在数字经济时代营商环境优化改革中，面临进退失据的现实困惑：一方面因治理手段单一而难以为进，另一方面因职责履行担当所在而难以为退。针对上述困境，应从优化公共政策供给、深入市场化改革、补足公共物品供给、建构激励与规制机制、风险防控治理几方面，刻画数字经济时代营商环境优化中的“有为政府”，回应营商环境优化改革的时代需要，为数字经济时代营商环境优化提供实践指引和制度思路。
作者：黎江虹 周坤琳
摘 要
政府与市场之关系渊源既久，关涉亦广，时下在数字经济中亦不断拉锯。不过，政府与市场之定位不再是“多少”之争，而是政府如何在数字经济主体多元自治与复杂经济事实中更好地发挥“有为”之义。具言之，政府在数字经济时代营商环境优化改革中落入进退失据的现实之惑，不仅因治理手段单一而难以为进，而且因职责履行担当所在而难以为退。鉴于此，应从优化公共政策供给、深入市场化改革、补足公共物品供给、建构激励与规制机制、风险防控治理几方面重新锚定数字经济时代营商环境培育优化中的“有为政府”，回应营商环境优化改革的时代需要，尝试为实现数字经济时代营商环境优化提供实践指向与制度生态。
关键词 ：数字经济 营商环境 有为政府 政府职能
（一）市场或政府：市场与政府亘古争论的纷纷扰扰
市场和政府的关系一直是法学研究中亘古争论的命题。市场治理和政府干预在内在机理和生成机制上截然不同：市场派基于理性经济人假设和政府失灵，依托公共选择理论，寻求通过市场自动达到帕累托最优；政府派则主要在面对“市场失灵”困境时，以“看得见的手”展开对社会公共事务的治理。当然，在逻辑起点上，根据公共选择理论，市场失灵并非是将问题交给政府的充分条件，[1]但无论各派论者作何论述，都不同程度地承认市场和政府各自具有积极作用。[2]
对政府或市场的选择常常是不完善的政府和不完善的市场之间的妥协。诚然，公共选择理论中关于政府失灵的论述并非当然适用于社会主义国家，在资本主义国家，对政治家和官僚个人利益及阶级利益的理解是诠释政府失灵（失败）的重要前提。[3]与之不同，在我国经济发展中，政府进行经济干预常常出于公共利益的考量，政府、市场两种配置资源方式具有相互增强、相互促进的特点，政府经济职能的履行需要基于市场资源配置功能的基本规律，而市场功能得以充分发挥以市场秩序得以维护为前提。[4]即便如此，在不同时代背景下，政府和市场双重失灵的形式会发生变化，对市场和政府的选择并非是在完善的政府和不完善的市场或不完善的政府和完善的市场之间进行，[5]甚至是以“一种不平衡制约另一种不平衡”。如何在政府与市场之间探求动态均衡，始终是中国特色社会主义市场经济需探明的路径。
（二）数字经济时代营商环境优化改革中政府定位的现实之惑
数字经济时代营商环境的优化需要政府与市场协同发挥作用。2020年，我国顺应数字经济发展与政府建设情况，率先提出数字营商环境的概念，[6]站在了全球营商环境变革的前沿，但在制度优化改革中稍显滞后。在世界银行、国际电信联盟、联合国贸发会议、联合国经社部、世界知识产权组织、世界经济论坛六个国际组织的评价体系中，其主要由五个指标构成：数字基础设施、数字经济创新、竞争与消费者保护、数据与安全、监管和服务。[7]其优化改革一方面需要政府发挥职能维护好市场秩序，即保障数据安全、保护弱势消费者群体、规制引导竞争秩序；另一方面，需要市场充分发挥调配资源的能动性，政府应优化数字基础设施建设，吸收民营资本和社会资本，在保障公共利益实现的基础上拓展经营性，为社会资本进入数字经济基础设施建设、提供公共产品等留有空间。换言之，数字经济背景下更需要政府突破时空限制以实现职能的自我调适和演化创新，以期为数字经济市场发挥内在发展优势提供保障。
数字经济时代营商环境塑造中，政府定位的现实之惑在于，政府自身治理能力与新型治理问题之间的脱节。结合上述对数字营商环境要件的界定，可将问题简要归结为：数字营商环境中存在数字基础设施建设薄弱且分布不均、数字经济创新要素匮乏、竞争与消费者保护不足、数据安全与监管服务缺乏回应等问题，而政府的治理能力与治理手段难以对上述问题作出有效回应。譬如，新型财税营商新政、行业监管机制、释放公共数据“新红利”、数字经济监管“新链条”等，无不对政府治理能力提出新挑战。与此同时，数字经济市场正处于发展初期，市场自身的调控能力尚未完全成熟，数字经济时代营商环境的培育和优化无疑是一项过程日趋复杂、边界不停变化、内容不断细化的系统性工程。新时代需要新思维，政府如何对具有创新特性的数字经济进行治理并优化其营商环境，需要对政府如何有为所面临的困境进行分析，为政府切实优化数字经济时代营商环境寻求理论支撑和实践对策。
二 有为政府：数字经济时代营商环境优化的新挑战
（一）政府调控中治理手段掣肘
1.手段单一难以回应复杂数字经济事实
数字经济治理是政府进行经济治理的新形态。数字经济背景下的治理需要对新型经济现象进行治理，这要求在已有治理模式下探讨数字经济治理新模式的必要性和可行性。显然，固有治理模式并未考虑数字经济发展这一新形态。换言之，治理目标的达致需要通过治理手段对社会问题进行化解，但现有政府治理手段单一，难以解决新型数字经济发展模式中的治理难题。
首先，我国政府对数字经济时代营商环境进行治理的主要方式是依托法律法规、规章制度及标准的适用，而政府所依规范性文件对营商环境治理的规定显然不足。经济实质和法律形式存在偏差，变动不居的数字经济发展事实与不完备的法律规范之间存有巨大差距，法律规范的社会控制工具在一定程度上存在治理失效。
其次，对数字经济的治理和监管需要精细化、动态化手段。时下政府对于数字经济存在发展规律把握不清、风险认知不足等问题，政府进行干预或规制的试错成本较大，加之现有治理手段多以自上而下的方式进行，而数字经济的本身属性模糊了经济形态的类型界限，常以混业经营的模式出现，传统治理手段捉襟见肘。
最后，作为治理手段之一的治理技术尚未发展成熟。技术治理即以技术的视角或以技术作为手段对复杂数字经济进行了解和治理的过程，而行政执法队伍和行政资源的不足引致政府运用技术能力水平较低，导致政府对数字经济问题的低反应力和低敏感性。
2.摸索阶段的非政府失灵
非政府失灵是指并非因政府本身引发的政府干预失效的情形。政府失灵即因政府公共决策失误、政府体制机制僵化、政府寻租等原因，导致政府干预的低效或无效。[8]在数字经济背景下，政府除上述自身治理手段单一的内生性原因外，还存在导致其治理失效的外生性原因。
其一，数字经济领域尚未形成成熟的市场机制，市场功能尚未得到完全发挥。宏观上，工业数字经济未形成规模效应，农业互联网总体效益尚不明显，服务业数字化发展程度参差不齐，数字经济的流量效应未能充分转换为经济效应，对提高生产力水平并推动周期性技术创新的能动不足；微观上，为市场主体赋能并推动数据资源生产要素实现市场化配置的激励欠缺，诸如市场准入、资产评估、政策环境等机制体制尚待完善。
其二，基于上述问题，政府理应进行治理，但客观上政府可借鉴的有益经验和资源有限是治理失效的重要原因。压制的存在并非因为强制力的存在，而可能是因可利用资源的匮乏所导致。[9]推而论之，上述数字经济市场问题亟需政府对市场进行干预，但数字经济治理逐渐朝向网络化、多样化、自组织的复杂科学管理范式发展，此时有为政府不能是简单的放松或加强的路径选择，而需依托已有经验进行斡旋与规整。
综上，数字经济治理领域的政府有限作为，恐难以怠惰为由对其批评。政府需对数字经济市场进行有限度、有针对性的干预，但鉴于客观上可资借鉴的有益经验不多，即使其本身出于激励目的进行市场调控，也极易引发失灵或带来负效应。
（二）数字经济时代营商环境亟需政府有所为
1.市场主体政策诉求焦灼
数字经济内生秩序和自发力量尚未成熟，决定其发展走向受政策影响。时下，数字经济的创业者和投资者在政策指向、技术定性不明时往往面临较大风险，投资者和行业发展利益无法得以保障。一方面，各中小企业在技术指向不明时难以进行融资；另一方面，营运底线不清极易增加企业的信息成本和交易成本，影响企业扩张市场。
数字经济市场需要可预期的政策倾向，以消除反复无常的信息带来的弊端。“让法律机制像一种技术合理性的机器那样来运转……使利害斗争受制于确定且不可侵犯的游戏规则。”[10]习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调：“要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度，完善体制机制。”[11]无疑，在现有立法资源有限和立法事实复杂的情况下，政策制度的构建尤为关键。诚如前述，数字经济时代营商环境除数据安全外还包括其他四个方面，但涉及其他方面的配套规范性文件仍付之阙如，稳定有效的制度和规则供给显得不足。
2.财政支持制度桎梏
数字经济得以充分发展的基础是技术和产业支撑，而技术和产业的前期培育需要政府的财政支持。在数字经济时代的营商环境中，最为重要的基础支撑是数字基础设施建设，其是数字经济发挥效应的前提条件。数字经济基础设施虽一直处于不断变化的过程中，但如何塑造数字经济基础设施的未来格局是可以清楚识别的。在投资建设方式上，一方面，可指引社会资本、民间资本向投资环节的更前端延伸，弥合政府预算与数字经济基础设施需求的缺口；另一方面，应对数字经济发展设施建立相应财政政策支持。
反观现有财政政策尤其是财政配置政策，其并未体现出对政府、市场与社会三者之间内在关系的引导，并未解决数字经济企业遭遇的市场竞争起点不公平和机会不均等问题，而难以营造良好外部环境来优化数字经济市场。譬如，数字经济相关的专项资金渠道缺失或不畅通，资金运用准确性不足，财政资金的补空缺作用和带动效应不明显，社会资本也因此处于观望态势，而对数字新兴产业和技术的经营性投入持审慎态度，阻塞了政府、社会有效互补供给的通道。
3.市场运营成本居高难下
数字经济市场主体投资运营成本的高低与营商环境直接相关。于新兴数字经济企业而言，其成本主要包括作为基础设施的数字基础设施成本、作为生产要素的数据聚合分析利用等技术成本、风险防控成本等。营商环境的优劣直接影响着上述营运成本的高低。
其一，从作为生产要素的数据要素看，数字经济的不正当竞争或垄断行为将大大增加企业数据要素积累的成本。企业为抢占市场份额，利用数据、技术优势以低价位甚至免费的形式进行竞争，长此以往将扼制良性竞争、减损消费者福利，甚至出现劣币驱除良币的现象，行业创新发展难以为继。
其二，数字经济的发展主要是以替代性或协同性的方式对要素进行重新配置，在产权不甚明晰的背景下，数字红利或政策红利分配不均。即使在优化营商环境的大背景下，原本的弱质企业难以跟随营商环境优化发展以利用政策红利，反而会因政策的实施增加企业的非生产性支出和其他运营成本。
4.数字环境生态均衡性差
数字经济运营环境生态均衡性差直接影响了数字经济企业的生存状态。
首先，从数字经济的发展路径看，现阶段处于数字经济发展尚未成熟时期。数字经济产业的发展路径多元，导致数据资源分散、浪费问题严重，难以形成有效合力，直接影响了数字经济主体的发展环境。
其次，生态技术话语权体系不均造成对数字经济生态的技术分割。大型数字企业在技术研发、运用推广方面掌握了较强话语权后，也就掌控了生态进入门槛和技术认证权，而市场中更多数量的中小企业因受到技术路线的限制，逐渐成为缺乏行业生态目标认同和支撑能力的附属企业，风险规避能力和创新能力受限。
最后，区域发展协调统一性差造成对数字经济生态的制度分割，运营环境生态均衡呈现出规划布局的同质化。不同区域对数字经济产业的布局和发展战略跟风雷同引致同质化低水平竞争严重；而同一区域内，在有限的市场中政府更愿意支持和发展较为成熟的数字企业，未形成补位协同发展的生态环境。
5.公共数据供给匮乏
数据要素资源（资产）掌握情况决定着各市场主体竞争力。数字经济背景下，生产要素供给新方式在实践中已影响全国一半以上(56%)的企业。[12]数据要素的供给是数字经济生产力得以发展、数字经济资本得以深化和数字市场得以成熟的重要一步。反观数字经济现状，各类公共机构积聚了数量极为庞大的公共数据资源，但市场公共数据要素供给仍显不足。
首先，公共数据资源存量的丰富，并不当然意味着所有主体对公共数据资源的接触和使用能力获得了同步提升。诚然，在诸如金融、电信等具有天然数据积累优势的行业，数据资产化运用和数据价值释放较为顺畅，但在其他新型数字经济市场主体中，数据流通共享服务模式、服务平台仍然欠缺。
其次，公共数据供给不足逐渐表征为数据利益分享机制的缺乏。于市场主体而言，公共数据资源的缺乏逐渐异变为数字经济背景下的社会不平等、不公平的新型载体和作用机制。特别是在政府掌握大部分公共数据、龙头企业掌握大多用户数据的当下，公共数据资源生产要素供给不足从某种意义上说也削弱了第一次分配公平的实现程度。
最后，公共数据要素的市场运行机制仍在探索中，实践经验累积不足。诸如报酬机制、授权营运监管机制、公共数据资产评估等环节的欠缺，在诸多因素羁绊下进一步阻碍了公共数据的有效供给。
（一）公共政策供给的价值圭臬与协商路径
公共政策的核心功能即为支持和增强社会秩序和经济秩序。[13]在瞬息多变的数字经济中，市场行为和社会利益冲突愈加复杂，现代市场的复杂性使得政府规制更具决策于未知的色彩。由是，政府应针对市场构建提供政策支撑，让市场主体通过遵循已知的秩序获得自由，在规范中发展、在发展中规范。
1.数字经济公共政策供给的价值圭臬
（1）正向价值追寻：以维系和增进数字经济主体的福祉与公平为依归。公共政策的制定目标在于，政府借由对利益的协调整合，以期实现社会利益的有效增进和公平分配。[14]那么，对数字经济中公共政策的正向价值评价必然包含主体利益的实现与分配。
其一，对数字经济公共政策制定中经济机会是否分配公平进行评价。要确认数字经济发展的公共政策是否产生经济机会不平等的外部性。譬如区域数字市场主体的准入门槛与资质认定，若因公共政策的制定影响了数字市场主体获取准入资质的机会，则直接在根源上丧失了数字经济机会的分配公平性。
其二，对数字经济公共政策制定中数字资源、利益的分配差异进行评价。当社会利益资源集中流向利益结构中的某一群体，则其垄断了利益资源而导致利益流动失去平衡。数字经济亦然，数字利益集中流向某一类市场经济主体的特征更为显著，譬如大型商务平台垄断用户数据，此时应对其基于数据垄断而产生的数据抓取、数据市场支配地位等问题进行评价并予以纠偏。
（2）反向价值约束：克服政策供应惯性以形成政策合力。现有研究尚未关注数字经济政策瓶颈对数字经济发挥创新激励效应的抑制作用。实际上，我国数字经济市场发育程度和政策惯性等原因，决定了数字经济领域存在政策供给与数字经济发展水平的匹配程度不足的现象，进而导致资源错配、政策失效，最终削弱企业创新动力。鉴于此，需克服政府的政策偏向以有机协调数字经济政策，形成体系性的、兼容自洽的数字经济政策安排。
其一，政策设计理念上，衡平规制、促进与治理理念以克服政策供给的不适宜性。譬如，数字经济监管政策缺失在数字经济发展水平较高的地区容易引发垄断，而激励型数字经济政策冗余在数字经济发展水平相对滞后的地区容易造成重复建设。
其二，政策实现机制上，以政策实现的有效性克服“大水漫灌”式政策供给倾向。即摈弃以政策密集性来检验政策强度和有效性，不以数量作为核心评价指标，而应看其是否以深化分工、优化创新要素配置的方式间接激励数字经济的发展。
2.构建法治维度的公共政策协商与反馈机制
（1）数字经济公共政策的协商机制。立法资源的有限性和数字经济发展的复杂性，决定了对数字经济的调整必然伴随着大量经济性政策的出台。数字经济政策在调适数字经济过程中兼具灵活性和不确定性，增加了企业的决策失误风险。是故，企业更注重自身获取并利用政策信息的能力，希冀从不确定性中获取信息资源以熟悉经济政策的走向和执行强度。鉴于此，应构设合理的政策沟通机制，让市场主体平等并可真诚表达自己的意见，建构数字经济主体与政策制定者间的政策沟通机制。
一方面，对市场主体而言，作为数字经济的直接参与者和营商环境的感知者，其对数字经济发展的实际状况最为了解，具有历经实践的数字素养，应将其意见纳入决策考量之中，与政策制定机构进行充分商谈，提高决策的科学性和精准性。这也是面对法律尚未作出指引、规定事项时，为市场主体的业务开展和事项处理提供沟通可能，避免可能产生的法律风险，为友好型营商环境提供路径。
另一方面，对政策制定者而言，与市场主体进行商谈的过程中，让市场主体充分了解数字经济政策制定的考量因素，能增强其对政策的认同，减轻政府的监管负担，提高监管质量和政策包容性，为后续政策的执行提供推动力并减轻阻力，同时也赋予政策有效性。[15]此外，政府要承担起在协商过程中协调各方参与者的多重角色，包括参与者之间不同表述方式的转换。[16]
（2）数字经济公共政策的反馈机制。依公共政策进行规制是一个渐进式反馈和不断修整的过程。反馈机制的建构能为政府在立法信息不充分背景下进行规制探索积累经验、反馈信息。数字经济的高度不确定性和情景依赖性，决定了政府难以通过事先的认知与想象制定出完备的公共政策。“规则以及整个规则体系靠人类经验而形成”[17]，只有在连续不断的实践与落地过程中，通过对公共政策实施效果的反馈分析，才能为数字经济规制机制的标准制定与立法建构提供实践智识。
第一，通过建构面向数字经济市场主体的评估数据采集系统，依托政府数据平台统计、数据公开、合作机构提供、直接问卷等方式获取具有连续性、动态性的原始反馈数据。
第二，以评促建，在供给政策反馈机制的基础上，对数字经济公共政策的落地效果与营商环境改善的优劣进行评价，重新审视数字经济时代营商环境中政府-市场关系的重构。
（二）引导建构符合数字经济时代的价格机制与技术回报市场
数字经济时代营商环境市场化改革关涉现实性较强的价格、价值机制等方面。实践中，数字经济商品定义困难，数字商品价值、价格、质量标准难以达致统一，连同底层技术难以实现市场化转换，最终影响市场竞争机制的形成。鉴于此，应引导市场形成稳定的价值评价机制和价格机制，同时以市场化激发数字经济科技成果的转换动能，以期引导数字经济市场从不完全市场逐渐迈向成熟市场。
1.引导价格机制和价值评估机制的形成
价格是市场重要的信号灯，价值是数据要素资产化、资本化的重要衡量尺度，也是数字经济市场最终得以发展成熟的重要基础。推进价格机制和价值评估机制的形成须经以下几步：
首先，应对数据要素的收益和价值进行评估，征求各方意见，形成价值评估标准。再试点探索数据交易的定价模式，形成具有公信力的数据要素价值评估机构，推动数据资产抵押的开展，鼓励创新数字金融产品。
其次，政府在市场价格体系尚未成型或严重偏离市场主体业务诉求时可进行价格指导。在进行价格指导时，应确保透明性与科学性，以数字经济行业的运行成本为依据，对企业的成本资料、数字经济发展程度有准确的了解，充分发挥行业协会和社会组织的专业作用，对价格或价值的评定进行衡量。
最后，在具体内容层面，引导不同数字商业模式形成收入-支出-风险系统的价值评价机制，从数字商品的收入创造、支出节省、风险防控三个层面而非单一层面对数字商品进行价值判断。当然，鉴于真实业务环境的复杂性、价值难以直观感知的特征（如收入的提高），可依托技术赋能价格确定与产品量化。
2.搭建技术市场以创新回报模式
搭建数字技术市场为技术聚集和转换提供平台。科技成果并非成熟的商品，很难通过市场价格机制进行激励，但技术市场的搭建是数字经济市场体系的重要支撑部分，是作为底层数字技术得以高效集聚并得以转换的场所。政府应加强提供信息等公益性服务，为解决信息不对称问题建立统一服务规范，培育和扶持技术转移机构和运营团队，形成系统化的技术市场。[18]此外，还应吸引市场对底层技术进行投资，畅通底层技术创业公司获取资本市场的资金注入路径。我国在2020年出台了《科技成果经济价值评估指南》，诚然，很多财政支持的科技成果可能是具有先进指标的样品，但距离商品化仍有差距。由是，可对科技技术进行筛选，为资金投资方衡量风险提供参考依据，同时探索科技入股定价、合作对价、协议定价、挂牌交易、拍卖等技术市场机制。[19]
（三）夯实公共数据与基础设施的公共产品供给
政府是承担数字经济公共产品供给的天然主体。市场主体缺乏公共产品的供给意愿，与此同时，法治政府的核心就是积极履职、科学履职，政府应考量优化数字经济时代营商环境要求下政府职能的侧重、公共产品供给效率及争议的减少，保持公共物品供给范围界定的动态性和合理性。一方面，应聚焦公共数据供给，为数字经济市场主体提供基础要素；另一方面，应科学部署新型基础设施建设，为数字经济时代营商环境的优化提供底层支撑。
1.公共数据供给
公共数据[20]供给程度直接关乎区域内营商环境的开放程度。数字经济发展的动力与血液在于是否有高质量、可信可用和充足稳定的数据供给。时下我国数字经济主体对数据要素的需求与数据要素供给之间存在紧张张力。鉴于此，应从以下两点建构有序的公共数据供给体系：
其一，政府作为归集数据的天然优势主体，在履行职能或提供服务过程中已然掌握大量公共数据，为避免数据要素资源分配不公和供给不足，应逐渐以新思维、新方式、新准则推动数字经济时代营商环境的改善，优化数字经济发展中公共数据的供给。
其二，基于分类分级的标准，应将公共数据区分为无条件开放共享、有条件开放共享和禁止开放共享三种，为市场主体从事数字经济活动提供充分的数据要素供给，这也是增进社会福祉和社会公平理念，进而改善公共产品供给质量、最大程度释放数据经济社会价值的时代意蕴。
2.数字基础设施供给
数字基础设施是数字市场得以稳健高效运行的支撑，是宏观审慎监管和有效风险防控的重要抓手。数字经济的融合发展催生出异于传统的数字生态。与此同时，以科技为推进力的数字新型基础设施建设正当其时。数字基础设施建设能为数字经济发展赋能，为数字经济的长足发展提供广阔的市场和空间。但因数字基础设施建设本身具有投资大、见效慢的特征而容易出现“搭便车”现象，政府应考虑先行投资。
首先，在数字基础设施建设过程中，新型基础设施建设具有技术性强、专业性高和风险评估难等特点，应综合第三方组织、专业技术意见等进行考量；其次，应从回应实践的角度出发摸清市场供需现状，对市场预期规模和现有规模进行评估，针对有效需求适度超前建设。再次，制度保障方面，从组织机构、财政供给、税收优惠等层面提供保障，同时在方案设计时应避免重复建设，推进共建共享；从次，实际投入方面，应考虑各级数字基础设施建设的实际投入承受能力，契合宏观政策；最后，建成后应依托配套的评估机制和调整机制，以数字经济体商事活动所面临的基础设施优劣及时对基础设施建设进行评价，妥善实现优化数字经济基础设施的投资方向和投资结构的动态目标。
（四）激励与规制双重面向下市场主体培育与市场秩序维系
适度超前的激励机制和有效的约束规制机制，是数字经济时代营商环境优化的双重面向。人的理性既不能预见未来，亦不可能经由审慎思考而型构出理性自身的未来，秩序是人之行动而非人之设计的结果，需要在不断试错、累积经验中获致。[21]鉴于数字经济发展过程中市场主体和政府均具有有限理性的特征，一方面，政府应克服自身有限理性，激励、培育、引导数字经济市场的形成；另一方面，市场主体应借由激励机制形成蓄力，同时遵循竞争规则以克服自身的有限理性。
1.激励维度：以包容审慎监管理念培育市场主体
包容审慎监管是政府与市场关系在监管领域的最新理论表达，在被写入《优化营商环境条例》后，“包容审慎监管”也从公共政策话语转变为法律概念。在数字经济领域具体是指：
其一，在市场主体准入方面，应厘清数字经济领域的各项经营资质类许可。在市场准入门槛的设置上，既要利于社会公共利益的维系和增进，又要避免因不当自由裁量权的行使出现限制市场准入的情形，确保企业线上经营在审批事项的设置上与实体经营别无二致。
其二，降低数字经济主体运营成本。其财政保障主要指向降低数字经济主体的运营成本，促进数字红利分享，为数字人才培养、数字创新文化、搭建中介平台提供政府服务；也要降低公共数据资源获取成本，这是数字经济企业的重要成本之一，也是公共数据是否得以有效利用的评估标准。
其三，培育和壮大投资资金市场主体。取消不合理的投资者要求和门槛，形成结构合理且多层次的市场结构，构建数字产品投资配套制度以嫁接市场投资资源，引导基金、供应链金融、技术授权、战略入股等叠加融资支持。依托我国数字金融优势，针对不同阶段的数字经济主体创新金融产品，丰富融资渠道。
2.规制维度：规制框架建构及其法治进路
对数字经济的规制是立法、执法的共同行动，其源头是法律而非行政。其目的旨在借由法律规范竞争行为，营造良好营商氛围和制度生态，这是解决数字经济监管困境的根本进路。
首先，对数字经济的规制应以维系竞争为目的。竞争是创新发展的原动力，数字经济的发展创新具有非价格竞争和动态竞争等特征，诸如反不正当竞争法与反垄断法等规范的目的在于，通过维护有效的市场竞争机制而最终从根本上促进创新。基于此，其他规范性文件应以符合数字经济发展趋势为理念，设计稳定、可预期的长期规范监管体系，为数字经济发展提供良好规范环境和竞争环境。
其次，在监管执法过程中，应强调对无序竞争的规制，但监管环境依然是宽松的，加强的是监管规范性而非监管力度。譬如，允许市场集中和市场份额的扩张但打击垄断行为，强调集中后的技术创新但打击扼杀性收购。[22]
最后，强化落实责任与免责机制。鉴于数字经济侵权与违法的隐匿性，责任的落实是发挥震慑效应的必要手段，责任的免除则是激励与容错的体现，譬如，市场主体在试点容错范围内出现违规行为，可减轻其违规行为的责任。
（五）数字经济时代的风险防控与信任重构
现代社会是一个“生活在文明的火山上”的风险社会，具有高度理性化的特征，而理性化逻辑本身的发展为现代社会带来风险，即“不确定性”的回归。[23]数字经济语境下的现代社会风险更具不确定性，数据资源累积的有限性和人类对数据资源的无限博弈加剧了这种不确定性，不确定性蕴含价值却也带来风险。由是，数字经济时代不仅强调政府要依法治理，更强调政府对数字经济市场主体的舆情要及时回应，提高数字经济发展的态势感知能力、风险判断能力和实时处置能力，使数字经济市场总体风险处于可控状态。
1.制定数字经济风险补偿优惠政策
风险补偿政策即政府根据本地区的财政情况，为支持特定数字市场主体的发展提供风险分担机制。围绕数字主体创新链完善资金链，政府通过风险补偿的激励机制，衡平不同数字经济子领域的成本收益与可能风险，以激励数字经济主体对增进数字项目的研发投资和运营管理。比如，设立政府风险补偿基金为数字经济主体在融资环节增信，以政府风险补偿金按比例分担逾期授信本金。当然，还应避免因政府风险补偿而带来风险，应确保风险补偿金的使用方式受预算控制，强化核实基金来源，以保障其合法合规。
2.培育企业风险判断与主动合规意识
风险出现的原因在于社会成员对秩序的反叛。[24]企业合规本质上是公司基于风险防控的治理方式，如若没有监管部门等外部监管力量的推动，没有任何企业会自生自发地建立合规管理体系。[25]由是，监管部门可通过发布合规指引或者合规指南等软治理的方式，增强数字企业风险防控意识与合规意识。一方面，政府应以激励引导等方式推动企业建立针对数字经济发展的专门化合规体系，重视现有法律体系中与数字经济发展相关的规定；另一方面，数字企业应建立主动的风险判断意识和合规意识。数字经济中风险具有隐蔽性、跨领域和不可逆性，合规意识与风险意识并非简单的“依法经营”，而是需要针对数字经济业态中可能存在的隐患和漏洞主动进行预防，而非补丁式的纠正和修改错误。
四结 论
未来是世界尚未展开且人类尚未经历的时间，法治使命尚未完成，这是人类的自我述说。[26]数字经济对未来世界的塑造最终将会如何尚未知全貌，在此背景下似乎进行任何界定的行为都是危险的。有为政府之使命与定位就在于，于风险未定中为数字经济市场发展提供可预期的营商环境保障。数字经济快速发展亟需优化营商环境，由此催生出政策诉求、财政支持、降低运营成本、均衡运营环境生态、补足数据要素供给等要求，政府回应该系列问题不仅是对自身定位的审视与界定，也深刻影响着数据经济未来发展的格局与走向。通过对数字经济主体之动态能力及其营商环境优化需求进行分析，可使市场主体不再限于“规制”，而借由优化政策、要素、财政等方面为其赋能。通过政府发挥市场赋能作用，引导、推动市场进行充分有效的竞争，培育、增进市场功能，为市场发挥资源配置决定性作用做辅助，让政府与市场各归其位，最终整合于数字经济增长与营商环境优化的全过程中。
注释：
[1]（美）詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，北京，北京经济学院出版社，1988年，第280页。
[2]张守文：《政府与市场关系的法律调整》，《中国法学》，2014年第5期。
[3][5]（美）沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，谢旭译，北京，中国发展出版社，1994年，第4页，第10页。
[4]高帆：《新型政府-市场关系与中国共同富裕目标的实现机制》，《西北大学学报》（哲学社会科学版），2021年第6期。
[6]《习近平出席亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议并发表重要讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/21/content_556
3112.htm。
[7]马源、高太山：《数字经济营商环境：国际指标框架及政策指向》，《发展研究》，2020年第11期。
[8]参见李昌麒：《经济法理念研究》，北京，法律出版社，2009年，第36页。
[9]（美）诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京，中国政法大学出版社，1994年，第34～36页。
[10]参见（德）马克斯·韦伯：《法律社会学》，康乐、简惠美译，桂林，广西师范大学出版社，2011年，第222页。
[11]《习近平在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调 把握数字经济发展趋势和规律 推动我国数字经济健康发展》，新华网，http://www.news.cn/politics/2021-10/19/c_1127973979.htm。
[12]叶秀敏、姜奇平：《生产要素供给新方式：数据资产有偿共享机理研究》，《财经问题研究》，2021年第12期。
[13][17] （德）柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京，商务印书馆，2000年，第380页，第35页。
[14]陈庆云：《公共政策分析》，北京，北京大学出版社，2011年，第10页。
[15]参见（德）哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，上海，三联书店，2014年，第132页。
[16]（英）科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，北京，清华大学出版社，2018年，第223页。
[18][19]贾艳、王鸿禄：《科技成果转化的市场化路径研究》，《科技与创新》，2021年第19期。
[20]本文从广义层面对公共数据进行定义，其包括国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在依法提供公共服务过程中或履行职责过程中获取的数据资源，以及法律法规规章规定纳入公共数据管理范围的其他数据资源，还包括具有公共属性的领域或空间中并非通过政府授权职责产生的但涉及公共利益的数据。
[21]参见（英）哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，上海，三联书店，1997年，第15页、第29页、第44页。
[22]陈琳琳、夏杰长、刘诚：《数字经济市场化监管与公平竞争秩序的构建》，《改革》，2021年第7期。
[23]（德）乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，南京，译林出版社，2018年，第16页。
[24]冯必扬：《社会风险：视角、内涵与成因》，《天津社会科学》，2004年第2期。
[25]陈瑞华：《有效合规管理的两种模式》，《法制与社会发展》，2022年第1期。
[26]舒国滢：《法哲学沉思录》，桂林，广西师范大学出版社，2021年，第494页。
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基金项目
国家社会科学基金一般项目“央地财政权责配置中的政府和市场互动机制研究”（项目编号：17BFX103）。
作者简介
黎江虹，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师；
周坤琳，中南财经政法大学法学院博士研究生。
本文原载于《学习与实践》2023年第1期。
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01 《学习与实践》2023年第1期目录及摘要02 延安时期中国共产党话语建构的历史经验及鲜明特征 | 马克思主义理论与实践（作者：张艳国 修安萍）03 “土政策”：基层治理创新中的消极策略？—— 一项多案例的研究 | 公共管理（作者：张新文 陆 渊）04 后《慈善法》时代的私益募捐及其法律规制——以求助型网络众筹为切入点 | 法律（作者：李德健）05 全域治理：基层社会治理的范式转型 | 社会 （作者：杨发祥 郭 科）06 网络粉丝社群中情感劳动的形成及其控制——以Moonlight站子为例 | 社会（作者：王艺璇）