全域治理：基层社会治理的范式转型 | 社会
导 读
党的十九大报告强调要“打造共建共治共享的社会治理格局”。全方位统筹推进基层社会治理是实现国家治理现代化的基础工程。为回应城乡基层社会治理的老问题与新挑战，迫切需要破除传统治理的思维定式，创新基层社会治理模式，打破部门层级壁垒、突破地域局限，构建多主体参与、多领域协同、全要素联动、全区域覆盖的基层社会治理共同体，向全域治理范式转型。
作者：杨发祥 郭 科
摘 要
随着县域、市域、省域等概念相继进入学界视野，有必要对域的概念体系、理论架构、关键议题等进行科学厘定。在社会学意义上，域已经从日常生活语言转向专业学术概念和政策话语体系。从治理视角看，基层治理从地域化到脱域化和再域化的变迁过程，推动了社会治理研究的范式转型。全域治理旨在更高层级的统筹推动、更加紧密的共同体行动、更多领域的协同合作，是为应对当前社会治理新问题、新挑战的一种全新的基层社会治理范式，是打造共建共治共享社会治理格局的创新性突破。全域治理基于地域但不限于地域，强调治理机制的开放灵活性、系统全面性、关系多元性和协同合作性，是一套突破时空界限、行政区划、社会边界的多领域综合协同共治体系，为基层社会治理体系和治理能力现代化提供了重要的理论框架。
关键词 ：域 空间 全域治理 社会治理 研究范式
“域”有两种解释：一是指在一定疆界内的地方，如疆域；二是泛指某种范围，如音域。[1]作为本土词语，“域”的语义从表疆界范围的地理学概念逐渐扩展到社会科学领域。当前，学界围绕县域、市域、省域等治理议题的研究成果较为丰硕，但关于“域”的治理体系与治理范式的创新性研究还有很大可供探索的空间。学界对县域、市域、省域等概念内涵已经形成基本认识，而“域”的本源含义是如何拓展延伸的，“域”表述的是一套描述性概念还是分析性概念，是以“空洞的能指”作为“内容随意变换的口头框架”[2]，还是在“概念拉伸”[3]中作为一种表意性分析工具，都是值得深入探讨的重要议题。因此，从社会学意义上梳理厘清“域”的概念体系、理论架构和核心议题，聚焦全域治理的总体架构和行动策略，展现基层社会治理的范式转向，对推动基层社会治理体系和治理能力现代化具有重要的理论价值和实践意义。
明晰概念是理论研究的基础和前提。概念的科学界定，需要从其核心内涵和外延拓展着手，抽象出概念的本质属性。溯源“域”的本源含义与演变逻辑，是准确把握其基本内涵和概念体系的基础工作。
（一）“域”的内涵：从地理学到社会学
从词源学上讲，“域”是从地理学概念演变而来。“域”的最基本的核心含义是疆界、范围、界限。在不同学科、不同语境中，“域”有其约定俗成的意义。要深入剖析“域”的本质内涵，就要搞清楚在不同学科视野中普遍接受的定义同“域”的本源含义有怎样的异同，以及在概念的形成与流变中其外延又发生了怎样的变化。
“域”是地理学的核心概念之一，表述的是一个地理空间概念，本源含义是地理学意义上的解释。“域”为会意字，从字形上看，“域”由“土”和“或”两部分组成。“土”义为“封土”，“或”义为“边境巡逻”，“土”与“或”联合起来，表示“封建之土”。作为汉字的“域”，与“邦”“国”同义，表疆土的边界和范围，意为地区、区域，也有茔地、坟地的意思。在《说文解字》里，域“从土，邦也”[4]。在《康熙字典》里，域为“区域也，界局也”[5]。随着语境认知和社会环境的变化，“域”的内涵和外延不断扩展延伸，并逐渐被引入到社会科学领域。
社会科学范畴的“域”，是由地理学概念的基本内涵延伸而来。在“域”的概念流变过程中，表示范围、地理界限的本源含义始终蕴含其中。除表示具有明显边界的地理空间外，社会科学中的“域”也包含一定区位范围内的经济、文化和社会关系空间。目前，社会科学领域的“域”，多同表达地理区位的字词组成新的词语。近年来，在党的重大会议报告、学术文献中频繁出现如县域、市域、省域等词语，乡（镇）域、村域等词语组合也逐渐进入学术研究的范畴。不同的词语组合源自不同的学术背景和理论研究的需要，从而丰富了“域”的表意内涵。
社会学研究的空间转向，主要沿着空间与社会的交互关系和运用地理学概念分析社会世界两条路径展开。[6]在社会学意义上，“域”是作为一套包含空间、文化、生态、人口等元素的系统性的整体概念，具有空间性、关系性、文化性和主观建构性等特征。第一，“域”最初被赋予空间意义，表示地理空间、界限范围。通常用来描述一种既定的、自然的、稳定且明确的空间形态。在行政划分上，“域”既可以按照行政区域进行纵向划分，具有明晰的范围与边界区分，也可以横向划分，表示不同部门、行业等组织间的跨界关系。第二，“域”不仅指向一个固定的客观存在，也是一个用来描述人与社会、人与自然环境、人与人的关系性概念。“域”不单是在空间上有意义，也包含一定空间范围内的所有物，包括人口、地理环境等所有客观事物及所有物之间的关联互动过程。第三，“域”与人文习俗分不开，是以空间形态与文化心理形态相统一的形式存在，具有文化特性。人类的一切活动产物都可以归为文化范畴，在特定的时空与共同的人类活动中所形成的行为习惯、心理观念等，反过来会影响人类的下一步活动，在作用与反作用中形成了固定的文化认知与文化形态，并影响特定的时空场域。第四，“域”是一个主观建构的概念，其形成和转义过程同知识密切相关。知识既指日常知识，是那些普遍使用、约定俗成、熟知于心的一套惯习与行为规则，也指专业知识，即能够将日常使用的习语、常识通过重组、转义、借用等方式，转换成一套具有限定性指向的学术概念。任何地理区域都有“空间性及地方性”[7]，而空间被赋予文化意义的过程，就是空间变为地方的过程[8]，表现自然地理、行政区划上边界明晰的地域空间形态。地理学者怀特（J Wright）等在《未知的土地：地理学中想象的地方》一文中，把地方视作“承载主观性的区域”，可见当时的地理学家已经认识到了“域”所含有的主观意义。[9]
（二）概念体系：地域、空间与场域
日常生活中常见的流行词汇，通过概念化转换成学术词汇，赋予新的学术意义和社会意义，将其纳入学术研究的范畴，可以直接推动学术研究的发展。如果要通过对西方社会学的吸收、融合与转换来完整理解、解释中国的社会现实，就应在中国传统思想和现实环境的基础上确立一种具有普遍解释力的概念分析体系。[10]从本土化意义上看，“域”从最初表述地理空间范围的概念，扩展为包含空间、人口、经济、生态等要素的内涵更为丰富的组合词汇，说明“域”的基本含义被明确并纳入国家决策知识体系。在党的十六大报告中首次使用“县域”概念之后，党的十九届四中全会进一步提出，要以开展市域社会治理现代化试点为抓手，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式。当前，同“域”组合成的词汇经常出现在社会科学文献中，但相关概念让人眼花缭乱，在同一话语体系内建立一套系统科学的共识性理论体系尚未完成。因而，从社会学本土化意义上讨论“域”的概念体系，就有必要将“域”同行政区划相结合，并放到更大的关系范畴内加以分析，从历时性与共时性的双重维度来理解“域”的深刻内涵。
中国传统社会的层级结构比较简单，主要包括城市、市镇[11]和村庄三个层面。历史上最早将“域”与基层社会生活联系起来的词语是“乡域”，它出自明代诗人何景明的《十四夜同清溪子对月》诗句：“与子各乡域，邂逅临此堂。”古语乡域，泛指家乡、祖籍地，具有生活共同体含义。乡域所涉范围同今天的乡村、乡镇所辖区域基本重合，是最基层的社区生活区域。“域”既是普通人日常生活的空间范围，也是广大知识分子关注中国基层社会的现实场域。费孝通基于开弦弓村的人类学调查和后来的小城镇研究，揭示了当时中国村镇工业发展和社会结构的变化。[12]杨开道认为，市镇社会是由具有新型地方性精神的村落与市镇共同构成的一个乡镇共同体。“清河试验正是对这一乡镇共同体的创造，即通过巩固自耕农土地、培养能够服务于公共利益的农民阶层，来实现超越既定行政治理空间的区域分权”[13]。吴文藻在“社区研究”的基础上，整体性考察了中国城镇社区生活和中国国情，推动了社会学中国化。李景汉在美国求学期间就深切感受到国内调查数据的匮乏，回国后组织的河北定县社会调查，开创了中国首次以县为单位进行调查研究的先河。吴景超主张以社会调查取代县志编纂，并设计了一套从中央到地方的国家科层化机制来实现这种更替。在《都市社会学》中，他明确界定区分“都市区域”与“都市的区域”两个概念，认为都市区域不但包括都市本身，还包括都市以外的附庸，而都市的区域主要指都市本身的情形。[14]这一系列社会调查和实验，都是着眼于中国最基层的村庄、乡镇再到工商业发达的城市社区，开创了农村社会学、城市社会学的研究传统，为中国基层社会研究提供了理论铺陈和经验积累。
比乡镇、城市社区范围更广的是县域与市域。县域，是一种基于特定行政划分的空间场域，是一个包括地理空间、政治空间、经济空间、社会空间、文化空间等诸多元素在内的系统的空间体系。[15]与乡域、县域不同，市域则主要指设区的城市行政区域和层级（包括副省级城市、省会城市、计划单列市），突出以城市建设为重点的地方治理取向。作为城与乡的衔接载体，市域包含城市与乡村两种社会形态，是一种更具总体性、互动性的共同体，具有鲜明的枢纽性特征，对上承担着贯彻落实中央和省级政府决策部署的重要任务，对下又指导基层一线工作。当前，市域日益成为社会整体运行和综合治理的网格节点。市域内部结构之间、城市与乡村之间、不同市域之间的相互影响、互联互动日益加强，多样异质要素在市域内加速聚集与互动中，社会日益成为一种以城市、城镇为节点的复杂性总体社会，即一种快速互动、休戚与共的市域共同体。[16]相对于全国范围而言，省域居于地方区域最前端，包含省级、市级、县级及以下的所有行政区域。省域在地方治理中居于最高层，承担着贯彻国家治理意图、理念、政策的重要职责，具有鲜明的中国特色，可为国家治理提供可供参考的个案和经验。[17]与县域、市域概念被普遍接受不同，乡（镇）域、村域提法尚未形成一个明晰的学术概念，在乡镇和村庄层面的治理研究，多以“乡村治理”字眼表达。市域、省域虽较多出现在政府文件和学术文献中，但作为一个学术概念的提出还未完全形成共识。无论是在空间治理意义上谈域，还是在行政组织层面上阐释域的内涵，由于难以完全把握或者忽视域本身所具有的概念维度，都会限制域的可拓展视野。[18]
在不同的学科看来，“域”的理论意涵各有侧重。在社会学意义上，从地域到跨域再到全域的转型，展现了“域”属治理的理论脉络。在国家治理的语境中，全域治理是系统治理、协同治理、综合治理在基层社会治理中的具体表现。基于不同域属的分类与拓展，支配型治理、整体性治理、技术型治理和专项治理等，则是“域”属治理的关键议题。
（一）理论脉络：从地域、跨区域到全域
根据对“域”的不同理解，相关治理概念既包括侧重地理空间或行政区划的某一界限范围内的治理，也包括跨越组织或行政边界的多主体间的合作治理。基于不同的空间维度，“域”属治理主要包括地域治理、跨域治理、区域治理及全域治理四种类型。
1.基于科层制管理的地域治理模式
中国疆域辽阔，人口众多，地区差异大，治理难度大。自西周开创分封制的地域治理模式以来，我国国家治理体制逐步完善。现代国家治理体系是建立在现行的行政区划体制基础上的。省、市、县、乡镇等是地方行政区划层级的表现形式，相应的行政管辖区域是其治理范围。对于中央而言，省级以下都可以看作是地方，包括省、自治区、直辖市、地级市和县等。地方政府在法定职责内负责本区域的具体事务。乡镇政府是县级政府的派出机构，行政村则是在乡镇政府指导下的自治组织。可以说，中央政府负责全国性宏观事务的统筹，省级政府在法定职权范围内负责国家政策方针具体落实方面的统筹指导，在中央和基层政府间发挥衔接作用，地级市、县（区）、乡（镇）三个层级则各自负责地方性公共事务的具体管理。[19]这种自上而下的“金字塔式”治理层次，依靠上下级政府间的层级“势能”，推动社会治理体系的运转。[20]
在地域空间范围上，省域、市域内的治理可归为地方治理，县域内的治理可看作基层治理，涵盖最基层的乡村治理。省域治理处在地方治理的最高层，着眼于贯彻落实国家治理的政策意图、总体布局，是国家治理在省域内的继续和延伸。与省域不同，市域是城市与乡村的连接枢纽，是城乡一体化的承载者，城市治理与乡村治理同时存在于市域。相对于直接面对基层群众工作的县域而言，市域的主要工作是协调处理府际关系，多是通过下辖区政府和县级政府进行间接治理。市域在贯彻落实上级决策部署上也更具行动能力。无论是城市治理还是乡村治理，都可以更好地统筹推进，能够克服县域和乡镇在治理空间和治理对象上的单向度问题，从而更好地适应城乡融合发展要求。[21]县域治理处于国家治理体系的前沿阵地，是直接面向基层群众开展治理工作的关键环节，是基层社会治理任务落实的主战场与治理效能的检验场。乡（镇）域和村域治理则是更微观的治理场域。“省直管县”改革通过地方组织结构再造和组织制度创新，重塑了省、市、县三级地方政府间的关系。[22]可见，从最基层的乡村社会，到城镇乡村粘连的县域社会和包含城市与乡村的市域社会，再到更高层级的省域社会，构成了一套基于行政区划和地域单元的科层制治理层级。
2.基于边界突破的跨域治理模式
中国传统社会上下分治的治理体制，与当今中央与地方政府分层级治理体制，是地域行政条块治理与城乡差别治理长期存在的重要原因。[23]城市与乡村遵循着不同的治理制度、治理方式和治理路径。解决社会结构的平衡机制如何建立的问题，或者说，一个社会的基本秩序，就在于基础性关系的配置和平衡。[24]在“乡土中国”向“城乡中国”的转型背景下[25]，城乡之间的联系日趋紧密，社会流动日渐加速。这样，社会治理体制机制进行创新性改革，首先就是要打破不利于合作治理的城乡边界制约，实施城乡一体化治理。[26]中国的社会治理问题，主要有跨越行政区划边界的各类跨界矛盾问题、跨越公私领域之间的问题和跨越政府部门与部门之间的问题。[27]与这些问题相对应，跨域治理包括跨越行政区域的跨地域治理、跨公私领域治理、跨政府组织治理等类型。[28]跨域治理追求一种打破科层结构束缚，突破地域空间制约，且主体多元、多层级、网络化公共治理行动。
跨域治理是指两个或两个以上的治理主体，以公私合伙、组织参与、社会合作、契约协定等联合行动的方式共同协力治理，以合作的方式解决公共治理中难以解决的问题。[29]跨域治理包括跨地理空间的治理和跨组织的治理，两者均强调跨越组织部门、行政区划、公私领域、政策领域之间的协力合作关系。[30]在传统行政范式规制下，公共事务的处理以行政管辖边界为前提，实行的是“利维坦”式的“行政区行政”治理模式。[31]改革开放以来，特别是进入21世纪以后，资本、人口、信息等要素的跨区域流动明显加快，强化政府间的横向联系与合作成为提高治理效能的必然选择。原先严格意义上的地域边界、行政边界被逐渐打破，政府之间、政府与社会之间的互动日益频繁，形成了基于空间伙伴关系的跨域治理模式。这是相对于政府科层式和市场竞争式之外的一种新型治理模式。[32]跨域治理模式打破了狭隘的行政区划界限，超越了简单的政府单一主体，实现了政府、企业、社会组织和公民社会的网络化互动协作治理，具有主体多元性、对象跨域性、方法互动性、结构网络化、指向前瞻性和战略性等特征，[33]旨在实现突破行政区划限制的治理责任共同分担机制。
3.基于合作协同的区域治理模式
区域治理是基于特定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的各级政府、社会组织及公众对划定区域范围内的公共事务进行自主治理的过程。区域治理不仅是一整套规则，也是一个持续互动的共同行动过程。区域治理不是自上而下的管理方式，而是上下互动、权力双向运行的自治过程。区域治理的过程不仅有控制，更重要的是协调。区域治理的主体既涉及政府，也包括社会组织和公众。作为跨越行政划的区域公共治理模式，通过多主体间的合作协调与谈判联合来打破传统政府层面和区域之间的固有关系，从金字塔式的、扁平层级的政府组织结构，向平等协商、相互依存、嵌套重叠的网络化组织结构过渡。[34]按照治理范围，区域治理可进一步划分为宏观区域、次区域、中观区域、微观区域四个层次。宏观区域是指洲际之内由民族国家结合形成的组织联合体，如“欧盟”“东盟”“北美自由贸易区”等；次区域是指较小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作区，如“一带一路经济区”“澜沧江—大湄公河地区”等次区域经济合作；中观区域是指一国内部的出口加工区、工业园区或省际的经济合作区，如“长三角一体化发展战略”“京津冀协同发展”“粤港澳大湾区建设”等；微观区域是指更低层次的行政区（如市、县或乡镇）之间的联合体，如“苏锡常都市圈”“锡常泰都市圈”等。[35]
在新区域主义看来，自上而下的行政性整合与市场化竞争无法解决区域治理问题。由于传统的行政治理观念根深蒂固，具有现代特征的区域政策框架尚未形成，区域公共管理的具体制度安排仍不健全，在行政边界刚性约束和地方政府竞争的双重作用下，区域管辖规则混乱，地方政府权力滥用。[36]伴随着城乡一体化的快速推进，区域公共事务日益增多，治理任务更加复杂多变，已经超越了传统的地域和行政组织边界，呈现出跨行政边界、跨功能边界与跨时空边界的“跨域性”特征。[37]一方面，公共事务不断突破传统行政区划边界，且规模越来越大，问题越来越复杂；另一方面，全覆盖的区域治理体制还未形成，治理框架仍是基于行政区界的碎片化治理。[38]因而，要想有效解决“外部化”和“无界化”的区域治理问题，不能局限于传统分割式的组织架构，而应超越地方政府管辖范围，着眼于多行政辖区联合治理，在区域多元利益主体互动参与和协同治理状态下，政府、市场、社会组织和公众平等地表达利益诉求，参与决策制定，并结成伙伴关系协力解决共同面对的社会问题。[39]这样，各治理主体联合，突破行政边界、地域边界和社会边界，构建多元化、多层次的全域化合作治理形态，便成为基层社会治理范式转型的方向。
（二）关键议题：域属治理的分类与拓展
自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，基层社会治理在突破地域空间、组织边界、社会边界的同时，越来越强调治理的整体性、专业性、灵活性、回应性，并关注治理的技术化转向。根据治理对象、领域、方法和手段的不同，域属治理大体包括四种类型：一是基于地域空间、行政层级的总体支配型治理。如，县域治理、市域治理、社区治理等。二是基于跨域协调合作的整体性治理，如全球治理、跨区域治理等。三是基于技术嵌入应用的技术型治理，如智能化治理、精细化治理等。四是基于单一领域内的专项治理，如环境治理、海洋治理等。
1.基于地域行政层级的支配型治理
从治理层级上看，国家治理包括宏观的国家治理、中观的地方治理和微观的基层治理等三个层级。[40]宏观的国家治理是覆盖全社会的公共事务治理。省域治理与市域治理属于中观的地方治理，县域治理与乡村治理属于微观的基层治理。依据地方政府主要职能定位，省市两级政府的工作主要是组织对组织，即向上、向下处理政府组织之间的关系，可归于地方政府。县乡政府的工作主要是面向基层群众协调处理具体事务和提供最直接的公共服务，可归为基层政府。[41]从治理基础看，基层是国家治理的根基，是制度执行的具体实践场所。基层治理主要在县域治理、乡村治理层面得到落实，是治理政策落地的最后一个层级。县域、乡（镇）域、村域是国家治理的最基层单位与具体落实层级，是国家治理任务具体执行效果的检验场。县域是基层治理实践场所，具有自身独特的结构、关系与文化要素，遵循独特的运行逻辑。[42]市域治理居于省级和基层的县、乡镇之间，是推进基层治理的前线指挥部和枢纽中心。省域治理是国家治理体系的有机组成部分，居于国家治理与基层治理中间层面，承担着将国家治理任务部署分配到基层进行贯彻落实的宏观调配功能。[43]
2.基于跨域协调合作的整体性治理
整体性治理兴起于20世纪90年代，以风险社会理论与整体主义为基础，主张采取协调、合作、整合的治理方式，对公共事务治理中难以有效解决的服务分裂性和管理碎片化问题进行整体性回应，目的是构建一套基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。[44]整体性治理是为应对公共事务治理碎片化，以解决风险社会下的棘手问题而进行的公共治理结构重建，它以协调与整合为核心理念，强调满足工具理性的同时，重视在重建公民身份基础之上的价值理性回归。[45]随着城乡一体化的快速推进，跨界公共事务不断涌现，造成了碎片化行政与整体性回应之间的矛盾张力，特别是因跨界所产生的“管辖空间的差异性和治理权威主体的复杂性”问题，给基层社会治理带来了诸多难题。作为一种对跨界公共事务治理内在诉求的回应，整体性治理是“一套系统建构的治理理论和理论指导下的具体制度安排”，是公共事务治理从分散化治理转向区域合作共治的具体的推进路径。[46]整体性治理以满足公民公共需求为导向，以协调、合作、整合为治理策略，通过对治理层级、治理结构、公私领域、信息系统等碎片化问题进行集中整合，促使治理从分散转向整合、从碎片转向系统、从失调转向协调，是一种整体性服务的治理图式。
3.基于空间科技嵌入的技术型治理
治理创新同科学技术发展与运用有着密切关系。技术治理是技术发展的愈加理性化、科学化和社会活动日益复杂、社会问题日益增多相结合的产物。技术治理的思想渊源，可追溯至英国哲学家培根（Francis Bacon）的“科学的乌托邦”设想和法国空想社会主义者圣西门（Comte de Saint-Simon）的“科学化改造社会”思想。自20世纪下半叶以来，全球社会治理和政治活动的技术治理趋势日益明显，引起政学两界热烈讨论。认同者赞成“用科学原理和技术方法来治理社会”，而批评者认为“技术治理等同于追求机器式乌托邦的社会工程，缺乏对技术治理的必要反思。”[47]应警惕技术治理所潜藏的系统性社会风险与政治风险。[48]技术治理包括治理转型中的技术治理与科技进步中的技术治理两种类型，两者都强调技术在治理中的具体运用。第一种强调“治理的技术化”，表现为政府治理的“技术化”转型，是一种追求规范化与标准化治理的方式；第二种强调“用技术进行治理”，表现为将现代科学技术运用到具体的治理实践中，从而不断推进治理方式的改革创新。[49]可见，技术型治理在突出科学技术作用的同时，也表明治理转型的技术化倾向，追求超越既有的场域、时空、条件，且更加精准、灵活、快速、高效。治理不局限于空间领域内的治理形式，更关注治理方式、治理技巧、治理创新等，追求一种更为精细化、智能化、现代化的治理手段和治理策略。
4.基于单一领域问题应对的专项治理
专项治理在治理理念上继承了中国传统的管理文化，在治理方法上传承了中国共产党创造的组织动员策略，在目标设置上蕴含着时代发展的特征，可视作是中国语境与特定发展阶段追求特定目标的非常态化治理手段和政策工具，具有时机选择的特定性、决策机制的高度集中性、利益刺激的行政性、约束机制的疲软性、空间上的全方位性等本土化政治实践的现实特征[50]。在全球化浪潮与新科技革命的冲击下，人类社会面临大量难以预料的未知风险与挑战，现代社会遭遇普遍性的治理危机，知识界与实践界从关注治理形式、治理途径转向治理方法与治理效果并重，重点关注某一具体领域或行业的专项治理行动。如，针对生态环境整治的环境治理、海洋生态治理等。在从总体性支配治理迈向技术化治理的过程中，以“项目管理”为核心的“专项化”和“项目化”治理运行模式[51]日益显现。可见，专项治理坚持以具体领域内的社会问题为导向，与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合，强调治理的专门化和治理的质量与效能。专项治理聚焦于某一领域、某一行业，是有针对性地聚焦具体问题、具体现象或可能的未知状况而实施的一种旨在解决问题的治理行动。
治理具有空间性，因为治理总要面对实在的空间问题，同时治理的行动网络也是通过特定的空间关系生产出来的。[52]在治理的“地域化—脱域化—再域化”过程中，空间的关系属性反映出治理行动在空间资源利用上的禀赋差异与多元主体间的合作协调关系。基层社会治理在矛盾冲突与调适转型中，开始转向一种全新的、多主体参与的、动态开放的、共同体导向的多领域协同的全域治理模式。
（一）全域治理的范式转型：空间指向与整合视角
空间是国家治理的实践场域，是可以将经济、政治、文化等子体系重新整合的一个新视角。作为一种理解社会的路径，空间在总体性社会建构的过程中有其独特的逻辑和运行机制。[53]空间产生于有目的的社会实践活动，是社会关系的产物，以一种“社会秩序的空间化的形式存在”[54]。无论是从空间视角还是从治理视角看，人文地理学和社会学都看到了“空间与社会的关系”这一重要问题。[55]空间只有在社会关系中才有存在意义，而社会就是人们在一定空间内的活动场域。基于不同地域的条块分割治理存在空间割裂和对立，多竞争、少合作，那么，突破治理的功能边界和行政边界，架构起各分域的整合机制，实现系统性、整体性的“空间嵌入”治理，[56]应是基层社会治理的努力方向。无论是自然空间边界，还是人为区隔边界，空间的关系属性始终蕴含其中，“空间相互作用”[57]下的边界伸缩与突破，始终存在于人类活动和国家治理实践中。
空间指向的治理范式与国家形态、历史阶段、文化传统及社会发展水平密切相关。传统社会的“郡县制+六部制”，本质上是一种国家治理的空间制度安排。进入近代，在西学东渐和内忧外患之下，地方治理从“绅士自治”的分权让利模式转向“双规共治”的集权治理模式。[58]新中国成立初期，一套新的独特的“公共与个人”连接系统，即“双重治理结构”，将治理对象牢牢固定在某一地域内的单位（城市）或人民公社、行政村（农村）体制框架之内。[59]改革开放以后，随着城市“单位制”和农村“人民公社”逐步解体，基层治理不再是以人身依附为核心的总体性治理，而是通过若干专项指标实行治理。[60]20世纪90年代中期以来，随着人口流动加快和经济社会的快速发展，社会环境发生了重大变化，单位社会逐步走向公共社会，双重治理结构已难以满足现实社会日益多变的治理需要，呈现出复杂多样的混合型治理形态。中央集权的、与依靠职能分工不同的流程式和开放式政权治理模式，开始走向跨越地理边界、组织边界，基于共同体导向的协同治理道路[61]，开辟了中国之治的新境界。
（二）全域治理的理论架构：府际关系与条块协同
党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，开启了社会治理迈向全域治理的新阶段。在府际关系与条块协同的理论框架下，全域治理是在更高层级的推动和统筹下，全面深化多领域协同治理的体制机制改革，它打破了边界壁垒，强调跨边界的合作治理。[62]全域治理强调基于地域但不限于地域，主张突破行政边界但又不受制于行政区隔的束缚，是一种开放性的空间治理实践探索。
第一，从治理主体看，全域治理是多主体行动者搭建一套行动系统，共同参与社会治理。多元主体行动网络的构建，可以在更高层次的总体规划下促进政府、市场和社会之间更广泛的互动合作，包括纵向与横向的府际之间、部门之间、地域之间的跨地域边界、组织边界、社会边界、公私边界的合作治理。
第二，从治理客体看，以全域动态治理单元替代地域静态治理单元。全域治理反对僵化的、固定的、分割式的块状治理，也反对完全一体化、不加区分的整体性治理行动。它将治理对象看作整体性的、紧密关联的、相互嵌入的共同体。全域治理单元在结构上包含不同范畴、多种形态与资源差异的治理空间，是一个边界既清晰又交融的开放的空间形态。
第三，从治理策略看，全域治理根据公共事务的问题特性、涵盖范围与存在形态，及时动态地调整治理模块，以更具伸缩性、延展性、关联性的治理策略来重塑治理秩序，重构治理框架体系，从而使治理资源更加高效地集中利用，避免重复性的社会建设与资源浪费。
第四，从治理方法看，主张开放的关系性治理行动，强调治理要素之间的关系性特征，将治理的重点放在不同地域、不同行政区划、不同行动主体之间的网络联系上。全域治理通过关系性、网络化行动参与，以及跨领域的资源动员和交流整合，提高治理行动的有效性。
第五，从治理空间范围看，由于不同层级的行政区域决定了场域内资源禀赋、治理能力和目标需求的差异，治理方式、治理路径、治理目标也有所不同。纵向的科层制治理体系，实际上是一种各自为政、部门化的治理思路，无法从根本上建构起系统、整体、协同的治理格局。[63]而横向的政府、市场、社会等多主体参与的治理体系，尝试突破传统区隔的束缚，构建一种多元化、网络化的复合型治理模式。面对地方行政分割化和条块运作机制惯性，以及区域的开放性和行政区的封闭性之间的矛盾，打破时空场域边界的条块协同便显得尤为必要。
（三）全域治理的行动策略：边界突破与合作共享
在国家语境与地方探索层面，社会治理表现出较大的实践差异性。在国家治理运行机制上，纵向的“行政发包制”与横向的“政治锦标赛制”两个维度共同发挥作用。[64]如何基于边界突破和合作共享的理念，设计适应治理规律的科学系统的社会治理方案，是全域治理的行动策略。
第一，条块协同治理策略。全域治理通过打破内部机构设置的边界，聚集条块协同治理要素，从体制架构、运行体系、治理能力等方面予以突破，将治理重心转移到城乡社区综合治理，向满足社会需求、解决民生诉求转移，侧重在行政区域内加强垂直和横向联系，通过跨部门、跨行业、跨专业重构生产、生活、生态空间，探索适合当地实际和特色的创新性治理方案。
第二，合作共享治理策略。在从“地域治理”向“全域治理”转变的过程中，合作主义治理策略强调优先推进组织模式的变革，打破区域、行政组织和部门边界，通过利益相关者的合作共享来重组治理结构，弥补官僚制组织在地域治理方面的机械性和封闭性操作局限，[65]推动全域治理的策略转型。
第三，城乡综合治理策略。随着城乡一体化的持续推进，城市与乡村之间的边界发生了“去领域化”与“再领域化”的动态变化。[66]党的十九届四中全会将城乡社会治理一体化纳入政策语境，就是为了纠正当前将社会治理简单割裂区分为城市治理和乡村治理的二元结构倾向。[67]全域治理就是要打破行政区划与城乡二元分割格局，逐渐提高统筹层级，在城乡社会的各个角落均衡发力，推动顶层设计与末端治理的有机结合。
第四，基层社会治理现代化的行动策略。全域治理包括治理体系和治理能力现代化两个方面。一方面，在全域治理体系现代化方面，通过搭建开放包容平等的合作平台与载体，实现跨部门、跨层级、跨地区、跨领域的协同，采取差异化创新战略，逐步形成基层治理体系的塔式结构和全域治理创新的良性生态圈。从单个领域单一主体的单轮驱动向“技术+体制”“技术+社会”的双轮驱动和“体制+技术+社会”的多轮协同驱动转变。另一方面，在全域治理能力现代化方面，通过理念、制度、平台与技术之间的协同，推动全要素聚变而产生巨大生产力，提升政府部门的执行能力、社会的内生能力，以及各种组合能力，[68]这也是基层软实力和硬实力的表现。
四结语：基层社会治理共同体与全域治理的新使命
加强和创新基层社会治理，旨在构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。新发展阶段的基层社会治理变迁，是在不同时空场域和社会结构要素共同推动下的治理模式创新，主要包括地域治理、跨域治理、区域治理、全域治理等四种范式。在场域脱嵌的基层社会治理模式转型中，域的概念体系与理论意涵不断得以丰富与发展。从地域治理、跨域治理、区域治理转向打破部门层级、突破地域局限、跨越时空界限的全域治理，主要有基于地域行政层级的支配治理、注重跨域协调合作的整体治理、突出空间科技嵌入的技术治理和解决单一领域问题的专项治理等四种类型。全域治理重视系统性、灵活性、空间性、协同性，强调统筹层级的高级性、治理领域的覆盖性、治理机制的协同性、治理体系的整体性，是一种创新型的基层社会治理范式。全域治理涉及不同领域、不同层级，注重提高统筹层级，打破边界壁垒，强化统筹协调，推进多领域协同发展，从简单朴素的、单一的、碎片化管理转向敏捷灵活的、多维的、系统化治理。表现在治理主体更加平等多元、治理手段更加灵活多样、治理关系更加和谐融洽，治理内容更加丰富全面、治理机制更加科学规范、治理体系更加全面系统等方面。质言之，全域治理基于地域空间但又突破了时空界限、行政区划、社会边界，构成了一套多方共治、全面覆盖、上下联动、纵横协调的多领域综合协同共治体系。即通过提高统筹层级来构建多主体协同共治的综合性治理框架，依靠协力共治和利益共容，打破有形和无形的壁垒，提高整体性协同共治能力与效能，以共建共治共享拓展社会发展新局面，体现了社会治理共同体的本质属性与根本目标。
作为基层社会治理范式转型的创新性发展，全域治理是对“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四个治理原则的把握和遵循，体现了社会治理共同体理念在基层社会治理实践中的具体运用，也是顺应基层社会治理新形势新任务新挑战的必然要求，是破解基层社会治理难题的新探索新思路新方向。全域治理的范式转向，不是对地域治理、跨域治理与区域治理的摒弃与替代，而是对以往基层社会治理范式的理论反思与实践探索，是多领域协同共治体制机制改革创新的进一步推进与深化，为基层社会治理体系和治理能力现代化提供了重要的理论框架。
注释：
[1]中国社会科学院语言研究所编：《新华字典》，北京，商务印书馆，2000年，第600页。
[2]Claus Offe,“Governance：An Empty Signifier’?” Constellations, Vol. 16, No. 4(December 2009), pp. 550-562.
[3]Giovanni Sartori, “Concept Misformation in Comparative Politics,” The American Political Science Review, Vol. 64,No. 4(December 1970),pp.1033-1053; David Collier and Jr. James E. Mahon,“Conceptual‘Stretching’ Revisited: Adapting Categories in Comparative Analysis,” The American Political Science Review, Vol. 87,No. 4 (December 1993),pp. 845-855..
[4]汤可敬撰：《说文解字今释》，周秉钧审订，长沙，岳麓书社，1997年，第1804页。
[5]汉语大词典编纂处整理：《康熙字典标点整理本》，上海，辞书出版社，2008年，第162页。
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[7]Yi-Fu T, Space and Place: The Perspective of Experience, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1977, pp.19-33.
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[13]侯俊丹：《市场、乡镇与区域：早期燕京学派的现代中国想象——反思清河调查与清河试验（1928－1937）》，《社会学研究》，2018年第3期。
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[66]黄晓星、马凌：《城市化进程中的“去领域化”与“再领域化”：兼议城乡治理——对广州市江口村的分析》，《地理研究》，2019年第9期。
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基金项目
国家社会科学基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（项目编号：16ZDA078）。
作者简介
杨发祥，华东理工大学应用社会学研究所所长暨社会学系教授、博士生导师；
郭 科，华东理工大学应用社会学研究所社会学专业博士研究生。
本文原载于《学习与实践》2021年第8期。
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