国土空间治理现代化及其法治向度 | 法律
导 读
国土空间治理现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是促进国土空间公平、高效、可持续利用，实现国土空间内各地区相对均衡发展的有力保障。法治作为国土空间治理的根本模式，是国土空间治理现代化进程中的应然进路。国土空间法治现代化应遵循“目标-价值-系统”的逻辑主线，实现从依法而治到良法善治的目标转换，拓展空间正义的价值内涵，进而建构国土空间法治系统框架。
国土空间治理现代化及其法治向度
作者：孙佑海 王操
摘 要
国土空间治理现代化本质上是一次全面的结构性转型，其具体表征为通过国土空间治理改革，推进国土空间治理体系与治理能力由碎片向一体、由单一向多元、由失衡向调和以及由无序向有度的四重转向。国土空间治理现代化需要依托法治实现对改革成果的固化、对分散立法的整合、对空间权益的协调以及对治理效能的保障。国土空间法治现代化应以良法善治为目标导向，以配置有序、利用高效、发展永续、参与自由的空间正义为价值取向，进而建构起以法律规范、法治实施、监督保障为框架的国土空间法治系统。
关键词 ：国土空间 治理现代化 良法善治 空间正义 法治系统
党的十八大以来，我国推行“多规合一”等一系列国土空间治理改革举措，大力推进国土空间治理现代化建设。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设置“优化国土空间开发保护格局”专章，为国土空间治理现代化建设提出明确要求并作出统筹部署。法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的必由之路。[1]习近平总书记在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上要求“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，系统阐述了法治与国家治理现代化间的互生互动关系。具体映射于国土空间领域，治理现代化表现为通过资源配置实现国土空间的有效、公平与可持续的利用，以及各区域间相对均衡的发展。[2]而法治作为国土空间治理的根本模式，自然成为国土空间治理现代化进程中的应然进路。
基于此，近年来学界关于国土空间治理现代化的讨论愈发高涨，但多数研究或仅将国土空间治理现代化作为研究背景与论证语境，或是对国土空间治理体系和治理能力现代化内涵的简单阐释，[3]而未能对其本质予以深入挖掘。为数不多的从法治角度切入的研究几乎均聚焦于国土空间规划立法这一微观领域，从定位[4]、体例[5]、框架[6]、路径[7]等侧面勾勒出“国土空间规划法”的大致轮廓，而少有尝试探析国土空间规划现代法治的研究[8]，亦难以对国土空间治理现代化及其法治向度进行宏观建构。有鉴于此，本文立足于国土空间治理改革实践，剖析国土空间治理现代化之实质，厘清法治与国土空间治理之间的内在关联，以期为国土空间治理现代化及法治化建设提供些许智识。
新中国成立以来，我国国土空间治理政策机制经历了从无到有、从有到优的渐进式发展。囿于时代局限，国土空间治理发展历程中的问题不断累积与演变。为此，我国近年来持续推行了一系列国土空间治理改革举措，旨在克服传统国土空间治理模式之不足，破解国土空间治理的现实难题。
（一）由碎片转向一体
国土空间治理改革的基础性目标即为实现从碎片化的治理走向系统性的国土空间综合治理。为解决国家空间管理机构多头设置，以及由此引发的职能交叉重叠、权责边界模糊、衔接机制不畅以及行政效率低下等问题。2018年国务院机构改革时，将原国土资源部、国家发展改革委、住房和城乡建设部等八部门的国土空间管理职能予以整合，组建自然资源部，由其统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。管理体制层面的系统性、整体性、重构性变革，为实现国土空间治理现代化提供了体制机制保障。得益于此，国土空间治理的对象要素由对某单一区域或资源的聚焦拓展至对“山水林田湖草沙冰”生命共同体的整体审视。例如，由针对单一要素的土地用途管制制度演变而成的国土空间用途管制，即在系统化与整体化思维的指引下，革新以往的各要素分门管理、分别保护的割裂体制，通过推进国土空间“全域、全要素、全流程、全生命周期”的统一管控，强化国土空间要素之间的内在集成，满足国土空间治理统筹兼顾、整体把握之要求。[9]
（二）由单一转向多元
缘于国土空间调查监测、规划编制、用途管制及生态修复所展现出的技术表象，长期以来，我国国土空间治理被简化为纯粹的工程技术工作，而对其本身兼具的公共政策、资产资本、人文社会等其他价值属性关照不足。[10]可喜的是，现代化进程中的国土空间治理已然超越技术工具角色，逐渐成为彰显多元价值、统筹多元目的的复杂治理活动。[11]总体来看，早在主体功能区战略时期，我国就开始尝试建立兼顾空间区划与发展导向功能的治理措施；后在统一规划体系改革中，则从更为宏观的层面强调厘清社会发展型规划与空间管制型规划之间的衔接关系；而在国土空间规划体系改革过程中，更是特别要求发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用。有别于行政机关主导的控制与管理，治理强调多方主体的协调、共同参与的机制以及多元利益的实现。国土空间治理主体的多元化，旨在改变传统国土空间管理中全能政府之设定，在明确国土空间治理框架下政府主导地位的同时，强调对市场、社会的培育与扶持，促进国土空间治理的领导主体、协同主体以及参与主体间的良性互动。如国土空间规划体系改革过程中要求规划编制的上下结合与社会协同，即在进行“由上而下”管控之同时，体现“由下而上”的公众参与和诉求表达。[12]例如，2020年7月自然资源部印发的《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，即是在总结各地吸引社会资本参与生态保护修复经验之基础上予以推广。
（三）由失衡转向调和
城镇是生产力布局的主平台，乡村是国土空间的主形态。[13]传统粗放且盲目的城镇化进程中，虽然人口得以向城市不断涌入，城镇空间得到迅速扩张，但也致使区域与城乡空间发展格局的严重失衡。为此，“十四五”规划设专篇分别对“优化区域经济布局、促进区域协调发展”与“完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量”作出部署，以优化国土空间布局，弥合不同区域与城乡之间的发展鸿沟。具体而言，在培育京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角等区域发展增长极以实现空间集聚的同时，强调“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”四大板块的统筹推进，侧重对“老少边穷”特殊类型地区的发展扶持，形成分工合理、优势互补、彰显公平的协调发展格局。另一方面，自然资源部办公厅先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》与《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，旨在藉由城乡空间规划与统一用途管制，重构城乡空间价值分配格局，推动城乡空间要素有序流动，建立城乡空间功能互补机制，构建和谐的新型城乡空间发展关系。
（四）由无序转向有度
对规划布局的忽视以及治理技术的局限，导致我国国土空间开发与保护长期陷于无序开发、过度开发、分散开发的困境之中，并突出表现为肆意蔓延的城市对大量优质耕地与生态空间的侵占蚕食与低效占用。是故，依托国土空间规划体系与自然保护地体系两项改革的推行，2019年11月中办国办印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求以“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线”作为国土空间开发保护的刚性管控底线，有效调解空间冲突，权衡空间利益，维持空间秩序。其中，生态保护红线与永久基本农田共同构成城镇生态屏障与绿色底线，实质上成为城镇扩张开发的最大限度，其在遏制城镇无序拓展的同时，更倒逼城镇空间内部节约集约用地。此外，因“生产空间、生活空间、生态空间”由空间主导功能所确定，具有尺度差异性、功能复合性、范围动态性等特质。[14]基于自然恢复与复垦活动，可推动衰败城镇空间向生态空间或农业空间的单向转化，实现“三生”空间之间动态的收缩与舒张。
综上所述，国土空间治理现代化意蕴可从一系列国土空间治理改革举措中归纳而得。基于改革层面碎片至一体、单一至多元、失衡至调和以及无序至有度的四重逻辑，国土空间治理现代化可被简要界定为：为传统国土空间治理模式注入系统、民主、公平、科学等现代性要素，推动其现代化变革与转型，进而实现国土空间治理模式和治理效能由低级到高级、从实然至应然的优化跃升过程。
二 国土空间治理现代化的法治因应
法治是国土空间治理体系和治理能力的重要依托，推进国土空间治理体系和治理能力现代化是一个由传统治理向现代法治化治理转型的过程。[15]国土空间治理领域组织结构、技术手段等方面的一系列改革举措大大加速了国土空间治理现代化进程，但尚处过渡期的国土空间治理不可避免地要直面新旧制度的冲突与抵牾，法治需求亟待回应。
（一）改革成果的立法固化
党的十八大以来，一系列以政策为主导的国土空间治理改革应运而生并纵深推进。与改革推行之迅速相违背的是，对改革成果进行立法固定的进度却略显缓慢。以国土空间规划领域为例，前期“多规合一”改革试点工作以及后期国土空间规划体系改革均由中共中央、国务院联合发布的中央政策为依据，迄今仍未有一部专门的“国土空间规划法”对改革内容予以规范固定。此种“改革优先，立法附随甚至滞后”的方式与习近平总书记反复强调的“重大改革都要于法有据”的重要论断相左。而且“法律真空”也必然有损改革措施的确定性和安定性，导致改革之功效难以充分发挥。[16]有鉴于此，有必要将工作重心转向国土空间治理规范化，尽快将业已成熟的经验与做法上升为制度、转化为法律，填补立法空缺，提升国土空间治理的刚性与稳定性，为国土空间治理现代化提供必要的法律依托。值得关注的是，风潮迭起的国土空间规划地方立法已然在实践中先行一步。全国首部国土空间规划条例《大连市国土空间规划条例》已于2021年初施行，而《宁波市国土空间规划条例》也已通过批准并公布。国土空间治理改革绝非仅为技术层面的改进优化，其本质上是一种国家治理行为。依托“法律归化”理论，国土空间技术治理手段仅有通过法治方式转译后，方才成为能够融入社会的驯化之物。[17]国土空间立法即是通过法治手段对国土空间治理技术予以引领与矫正，以实现法律与技术的嵌合治理。
（二）分散立法的系统整合
功能主义立场下，我国国土空间治理机制基本上遵循了“点对点”的问题式构建模式，却未能围绕国土空间整体进行系统性统筹。例如，为划定空间底图而实行国土空间规划制度，为限制空间用途而实行国土空间用途管制制度，为恢复空间功能而实行国土空间生态修复制度。虽然当前通过建立国土空间规划体系、统一国土空间用途管制以及国土空间综合整治等改革措施，初步实现了由单向治理向系统治理的跃升。但从宏观维度看，国土空间规划、用途管制、生态保护修复三项制度仍分别由不同的法律予以规范，每项制度仍自成体系、相对独立。（详见表1）从微观角度看，当前虽已在国土空间规划体系与管理体制层面实现了“多规合一”，却并未实现法律层面的及时跟进。《城乡规划法》《土地管理法》等各项法律规范依旧是空间规划的主要渊源，国土空间规划立法陷入了滞后与分散的双重困境。
▼表1 国土空间治理类别及其法律依据
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缘于国土空间治理所呈现出的多元性，国土空间法治化天然地被赋予体系统合的角色定位。具言之，须以法典化思维推进国土空间法治化进程，即以整体主义立场、系统论方法作为理论依托，通过制定新法凝练共识规则与一般原则，吸收分散立法，妥善处理国土空间治理框架下各项法律规范的逻辑与衔接关系，实现对国土空间领域的立法整合。[18]
（三）空间权益的协调配置
空间即是权益，为谁拥有、由谁配置、如何配置是其始终难以回避的问题。[19]基于自然资源国家所有权控制的宪法渊源以及对国土空间宏观调控与微观管理之需要，我国形成了以行政监管为核心的国土空间治理结构，自然资源行政主管部门实际上主导了国土空间开发利用活动。现代化进程之下的国土空间治理主体呈现出多元样态，但传统扁平的“命令-控制”式治理模式严重抑制了市场、社会公众等主体参与国土空间治理的积极性，个体权益无法得以充分地彰显与保障。与之相对，国土空间行政权力过于集中致使治理系统内相互掣肘与彼此内耗的问题极其严重，无形之中削弱了治理效能，平添不必要的治理成本。为改善当前国土空间治理结构中“重公法管制、轻私法赋权”的失衡格局，拓展国土空间治理的主体类型与资源供给，2020年3月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，特别提出“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”。其旨在理顺国土空间资源配置的公私顺位，在肯定市场调节作为资源配置的基础性地位、激活市场主体共建协同治理结构的同时，重申国土空间治理的公法底色与私法限度，实现政府主导性与市场自治性的协调统一。
然而，政府与市场双重治理逻辑下实用主义治理方式，忽视了国土空间治理的社会公共性。居于弱势地位的社会公众仅能被动地接受政府与市场“一厢情愿”式的空间供给。[20]对于社会公众空间权益的保障与救济，法治或许是当下最佳甚至唯一的路径。一言以蔽之，需要在法治层面上划定政府国土空间治理的行为边界，在限制公权力的同时，为企业、公众等社会主体参与国土空间治理预留政策空间与探索余地，实现自单向权力控制向多元协调共治转化。
（四）治理效能的法治保障
长期以来，治理效能低下、治理效果欠佳一直是国土空间开发与保护的痛点与难点。其突出表现为，各类空间规划编制内容重叠冲突，审批流畅繁琐、周期过长，实施流于形式、朝令夕改，规划无法得到切实且一贯的执行。究其原因，除制度架构与技术层面等客观因素外，更为关键的是国土空间治理措施的强制性与有效性缺欠、执行力与运行力不足，治理权威尚未被完全塑造。较之于其他治理模式，法治更具权威性、约束性与责任性，能够保证国土空间治理效果的充分彰显。国土空间治理的权威性直接来源于对各项治理措施法律地位之确认。如2019年《土地管理法》修正案第十八条虽寥寥数语，但初步奠立了国土空间规划的法律地位，为解决前述规划领域问题提供了初步支撑。此外，唯有法律规则才能对抗和约束行政主体恣意行使国土空间治理权力。除现行立法要求的国土空间行政主管部门需受政府与人大内外部审议及监督外，应另行配置行之有效的国土空间治理责任追究与惩处机制，严格对随意更改空间规划、肆意突破用途管制等国土空间治理失范行为的责任进行追究，并将实施效果作为规范政府治理行为的衡量依据。
三 国土空间法治现代化的逻辑展开
坚持在法治轨道上推进国土空间治理现代化，需要辩证处理国土空间治理现代化与法治化间的关系。具体而言，国土空间治理现代化以一系列的“法治安排”为前提，即以完备的法治系统保障国土空间治理体系与治理能力现代化的实现。[21]国土空间治理的现代化转型须遵循内在法治逻辑，在明确其目标导向与价值取向的基础之上，探索国土空间治理体系与能力现代化的法治轨道。
（一）目标所指：良法善治论
良法善治是现代法治的最终目标与衡量标准。正如亚里士多德关于“法治公式”的论断：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[22]其涵盖了静态、文本层面的“良法”以及动态、治理层面的“善治”两重涵义。[23]国土空间法治现代化亦应如是。
1.何为良法：形式理性与实质理性的统一
建构完备且融贯的法律规范体系，成为国土空间法治现代化的首要关切。此次国土空间规划改革在重构空间规划体系之时，亦将“完善法规政策体系”作为四大运行支撑体系之一。具体而言，可从“法规范无相抵触”与“法体系逻辑自洽”两个维度予以展开：前者是指通过界定基础范畴、统一核心概念、精准语言表达、明确适用规则等手段，从根本上限缩国土空间法律规范的冲突空间。如梳理与国土空间规划相关的法律规范，对改革所涉及与突破的内容予以过渡与衔接。后者则意指通过对分散规范的条理化、序列化与系统化整理，追求国土空间法律规范体系内部要素的协调统一、层次分明而结构耦合的理想样态。此具体关涉“国土空间开发保护法”、国土空间规划相关法律法规、主体功能区配套政策的立法进路、制定技术、位阶关系顺次先后等问题。
仅从形式理性的单一侧面来认识国土空间良法之治，难免陷于“法律迷信”抑或“恶法亦法”之困境，而强调规范内在正当性的实质理性则可弥补这些缺陷。换言之，国土空间领域所立良法，除满足形式要求外，更需体现科学性与民主性。一方面，根植客观规律。保证国土空间立法依托于现实，在内容上体现与尊重国土空间治理的自然规律、经济规律以及社会规律，并以立法程序与立法技术为严格遵循。自然资源部多次开展规范清理工作，先后废止或打包修改了《划拨土地使用权管理暂行办法》《土地利用总体规划管理办法》等三十余部部门规章，保持国土空间治理规范供给的时效性与有效性。另一方面，回应人民诉求。根据《立法法》的民主原则——“立法应当体现人民的意志”，国土空间立法应以民众的广泛参与、多数人的利益要求为导向。例如，为化解国土空间立法专业性与通俗性、部门性与社会性间的张力，《自然资源部立法工作程序规定》特别强调开门立法，广泛征求有关内设机构、地方部门的意见，组织法律顾问、公职律师、专家和有关单位等进行论证，听取人大代表、政协委员的建议，并公开征求社会公众意见，以实现立法主体的广泛性、立法程序的合法性、立法实体的人民性。[24]
2.何为善治：规则之治与制度之治的协同
法治是预设规则之治。[25]国土空间规则之治可理解为事先运用法律规则与程序确定国土空间治理方式，其在证成治理行为之合法性的同时，建立并保持一种大致确定的预期，以便利人们相互交往与行为。[26]但如前所述，虽然我国国土空间法律体系早已形成，却严重滞后于改革进程，难以提供有效法治支撑。第十三届全国人大立法规划正式将“国土空间开发保护法”与“国土空间规划相关立法”分别列为第二类与第三类立法项目。自然资源部更是连续两年将“加强国土空间开发保护”设为部门立法重点，着手两法的论证与起草。然时至今日，两法仍处孕育之中，不仅尚未进入立法程序，亦未公布立法草案。面对立法进程趋于滞缓的困局，迫于现实需要，自然资源主管部门转而寻求难度更低、效率更高的国土空间治理规则建构路径。以国土空间规划为例，2020年自然资源部在短短一年内印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等一系列部门规范性文件，迅速建立起了国土空间规划规则支撑体系。
徒法不足以自行，仅有纸上规范却无制度载体，必然导致治理的低效与无能。[27]制度之治要求一切国土空间治理活动均需置于以法律为表现形式的制度体系中运行，其较之于规则之治，更强调制度运行的长效与稳定。长期以来，我国国土空间治理活动具有“运动式”的面向，呈现出短期化与专项化特征。例如，为充分释放土地资源、拓展建设空间、保障发展用地、实现城乡空间重构，广东省集中开展“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造工作，并取得了显著的成效。然而粗放型的基层治理模式与突击式的管控措施使得“三旧”改造工作成为一定期限内必须完成的“政治任务”，进而导致改造中各方主体权责划分不清晰、规划目标不系统以及利益分配不均衡。况且，政策导向下的“三旧”改造工作并无权威规范依据，更多地表现为自下而上的基层探索，缺乏顶层系统性的制度设计，难以实现长效化。基于此，广东省总结十余年实践经验，于2021年颁布全国首部“三旧”改造省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，搭建起涵盖规划管理、用地管理、收益分配、项目管理等多个方面的制度框架，为“三旧”改造与城市更新工作的有序、持续推进提供制度保障。
（二）价值旨归：空间正义论
空间正义，是社会正义以空间物化方式的形塑，是其立体表征。[28]大卫·哈维基于马克思主义政治经济学视角，首次将社会正义与城市空间相结合，并将“空间正义”定义为：社会资源以正义的方式实现公正的地理分配，不仅关注分配的结果，而且强调公正地理分配的过程。[29]由此，“空间正义”被广泛应用于新型城镇化、邻避冲突、城市更新等领域，成为批判资本主义空间生产非正义性的理论武器，进而衍生成为城市空间治理的价值导向与根本遵循。较之于传统，置于国土空间法治现代化语境下的“空间正义”因注入了法治价值，故而具有更为多元的外延。其不仅在尺度层面实现由城市空间向国土全域的拓展，更在维度层面摆脱纯粹强调“公平公正”的单一面向，展现出秩序、效率、生态、自由等多样价值追求。
1.空间配置有序
秩序意指在自然进程和社会进程中都存在的某种一致性、连续性和确定性。[30]其要求国土空间资源的生产与配置处于恒定的规则性或协调性的状态。梳理改革历程不难发现，国土空间规划体系与国土空间用途管制制度是对国土空间开发利用秩序的重新界定，是国土空间治理的基础规则。[31]应在国土空间用途管制导向下，运用规划编制、实施许可、监督管理等手段，对不同区域的空间（布局）、属性（用途转化、强度提升等）以及行为（开发、建设、保护）要素予以明确，[32]形成永久基本农田保护区、城镇集中建设区、农业农村发展区、核心生态保护区等功能分区，统筹布局各功能区块，并保证其功能用途在相当一段时间内不得随意变动，以达致国土空间功能结构处于相对稳定且均衡的状态。
2.空间利用高效
效率价值原属经济学范畴，其适用于国土空间治理则演化为国土空间资源利用所实现的“帕累托最优状态”，即以价值极大化的方式配置和使用国土空间。应依托资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价，对每一区域进行用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级。对于不适宜开发的国土空间予以自然保留或限制，避免不当利用所导致的负效益，而对于适宜开发的国土空间则应保证其以最优方式被集约、精细地利用，深挖空间发展潜力。需要指出的是，所设定的空间功能用途并非单一，而具有多样性，即强调国土空间资源的多目标开发与综合利用，以实现一片空间区域多项功能的同时发挥，此亦是提升空间利用效率的路径之一。
3.空间发展永续
在生态文明建设背景下，优化国土空间开发保护格局、构建完善的空间规划体系，成为其体制改革的重要内容。后续一系列国土空间改革更是明确了开发与保护协调的空间治理导向，标志着我国国土空间治理迈入了强调生态保护和永续利用的新阶段。为此，一方面应依托国土空间规划机制，编制自然保护地专项规划，明确自然保护地发展目标、规划和划定区域，搭建以国家公园为主体的自然保护地体系，通过优化国土空间开发保护格局来提升自然保护的有效性。另一方面，对于因粗放式开发导致生态系统退化或受损的国土空间进行恢复、整治以及重建，提升生态系统服务供给与承载能力，进而实现国土空间的可持续发展。
4.空间参与自由
基于国土空间治理的公共政策属性，多方主体参与成为其应有之义。此不仅要求在制度机制层面疏通参与渠道，为参与主体提供必要空间，更需要充分保障其自主性。就前提条件而言，应首先保障参与主体的知情权。《自然资源部政府信息公开指南》将“国土空间规划等自然资源部编制的有关规划、计划”归类为根据法律法规规定和职责，在政府信息形成以后应主动公开。在实践层面，各省市相继将其国土空间总体规划草案予以公示，并面向社会公众公开征询意见。此外，公众参与作为公民自由权利之实现方式，必须为其设置救济程序。虽因《行政诉讼法》将空间规划界定为抽象行政行为而无法直接诉讼，但对于关涉重大行政决策、相对人人身财产的国土空间治理行为，则可在一定程度上被纳入司法程序。此外，关于国土空间事务的公众参与，应注意有利害关系和无利害关系公众的二元性区分，厘清两者在权能内容与规则程序上的差异。[33]
（三）框架构建：法治系统论
“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[34]为达致良法善治目标及实现空间正义价值，应构建起由立法、执法、司法等多种要素耦合而成的国土空间法治系统，统筹推进国土空间治理现代化。
1.法律规范系统
构建完备的法律规范体系是建设国土空间法治系统的首要环节。必须认识到，即便立法进程趋于滞缓，“国土空间开发保护法”仍为补全国土空间法律规范体系内部构造之关键。论证过程中，缘于“国土空间开发保护”这一概念的语义含混与外延弹性，使得立法者难以准确把握该法功能定位与调整范围。对此，应准确把握“国土空间开发保护法”更新与统合的二元功用，将该法定位为国土空间领域内具有统领地位的基本法。需合理限定该法的规范边界，不宜将“全域、全要素、全流程”均纳入其中，致使其过于宽泛、笼统，而需聚焦国土空间治理的具体关照，利用“提取公因式”等立法技术实现核心制度机制的集约化呈现。基于此，国土空间规划、用途管制、生态修复等下位规范便可通过对“国土空间开发保护法”的解构与演绎得以生成。至于其规范形式则可不拘泥于狭义概念上的“法律”，而可尝试以行政法规、部门规章等形式来呈现。如自然资源部在2020年立法工作计划中为明确国土空间规划编制审批要求，计划制定“国土空间规划管理办法”。在打造“一核多级”的国土空间法律体系之外，亦应注重其与民事、行政、自然资源、生态环境等法律规范以及国土空间技术标准的有机衔接。
2.法治实施系统
为保证国土空间法律规范系统的有序运行，有必要建设以严格执法与公正司法为核心环节的法治实施系统。就执法层面来看，立足于自然资源管理“两统一”职责，应进一步规范国土空间执法行为、提高执法效能、严格执法责任，实现国土空间治理执法机制重塑与执法能力提升的双轨推进。例如，在全面启动国土空间规划工作的同时，自然资源部着手推进规划许可和用地审批改革以及国土空间规划审查报批制度改革。前者以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”，进一步减少行政资源的浪费。后者则减少报国务院审批城市数量、压减审批内容、缩短审批实践，切实提高规划的科学性、操作性和权威性。就司法层面来看，随着国土空间治理改革的不断深化，耕地保护、成片开发建设征地、农村集体土地使用权流转等领域的纠纷频发且日趋复杂化。对此，应充分发挥司法定分止争、权益平衡、权利救济之价值功能，妥善化解国土空间治理中的矛盾纠纷。如最高人民法院印发的《关于为河北雄安新区规划建设提供司法服务和保障的意见》中强调：“加强土地开发利用、城市规划设计、基础设施建设、城市管理等领域行政案件审判，强化司法审判对规划利用国土空间资源的服务保障作用。”
3.监督保障系统
国土空间治理现代化建设离不开法治监督系统的制约。为防止违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等失范情形，2020年5月自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，在严格国土空间规范规划编制审批与许可管理的同时，建立规划编制、审批、修改与实施监督全程留痕制度与规划实施监测评估预警机制，并将规划执行情况纳入自然资源执法督查内容。除了强化权力系统内部监督外，党内、人大、民主、司法、审计、社会等外部监督亦是国土空间法治监督的核心力量。如实行国土空间治理党政同责、一岗双责，充分发挥纪检监察机关的监督职能，对国土权力寻租、失职渎职等行为予以法律责任与党内责任的双重追究。此外，应发挥法治保障系统在国土空间治理现代化的基础作用。一方面，通过教育培训、资格考核、岗位设计等措施弥合国土空间治理队伍技术能力、管理能力、法治能力间的割裂与脱节，推进国土空间法治队伍正规化、专业化、职业化。另一方面，科学性始终被认为是国土空间治理的根本保障。[35]应在自然资源信息化建设的整体框架下，通过建立统一的国土空间基础信息平台，为数据获取与共享、监测评价、监管决策以及政务服务等国土空间治理各环节予以信息化赋能。
四 结 语
法者，治之端也。尽管国土空间治理现代化颇为宏观、抽象，但通过对近年来国土空间治理改革举措的考察，便可管窥国土空间治理现代化的大致趋势。基于国土空间治理改革所引发的法治需求，可验证国土空间治理现代化与法治化之间的内生关联性，继而证成坚持在法治轨道上推进国土空间治理现代化的正当性。具言之，国土空间法治现代化应遵循“目标-价值-系统”的逻辑主线，实现从依法而治到良法善治的目标转换，拓展空间正义的价值内涵，进而建构国土空间法治系统框架。国土空间法治现代化是一个复杂的系统工程，在推进国土空间法律规范、法治实施、法治监督、法治保障等领域的深化发展之时，更应注重各子系统间的整体性与协同性。国土空间治理现代化并非一蹴而就，而是一个循序渐进的长期过程。“十四五”时期是我国国土空间治理体系初步形成、治理能力提升的历史性时期，[36]这对于国土空间法治建设既是现实挑战也是发展机遇。
注释：
[1]张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。
[2]刘卫东：《经济地理学与空间治理》，《地理学报》，2014年第8期。
[3]黄征学、王丽：《国土空间治理体系和治理能力现代化的内涵及重点》，《中国土地》，2020年第8期。
[4]李林林等：《国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题》，《中国土地科学》，2019年第1期。
[5]王操：《“多规合一”视阈下我国空间规划的立法构想》，《甘肃政法学院学报》，2019年第6期。
[6]严金明等：《国土空间规划法的立法逻辑与立法框架》，《资源科学》，2019年第9期。
[7]张忠利：《生态文明建设视野下空间规划法的立法路径研究》，《河北法学》，2018年第10期。
[8]严金明等：《国土空间规划的现代法治：良法与善治》，《中国土地科学》，2020年第4期。
[9]张晓玲、吕晓：《国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径》，《自然资源学报》，2020年第6期。
[10]张京祥、夏天慈：《治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构》，《自然资源学报》，2019年第10期。
[11]张京祥、陈浩：《空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学》，《城市规划》，2014年第11期。
[12]孟鹏等：《空间治理现代化下中国国土空间规划面临的挑战与改革导向——基于国土空间治理重点问题系列研讨的思考》，《中国土地科学》，2019年第11期。
[13]董祚继：《新时代国土空间规划的十大关系》，《资源科学》，2019年第9期。
[14]扈万泰等：《城乡规划编制中的“三生空间”划定思考》，《城市规划》，2016年第5期。
[15]周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》，2020年第4期。
[16]刘作翔：《论重大改革于法有据：改革与法治的良性互动——以相关数据和案例为切入点》，《东方法学》，2018年第1期。
[17]何明升：《中国网络治理的定位及现实路径》，《中国社会科学》，2016年第7期。
[18]徐玖玖：《国土空间规划的立法统合及其表达》，《中国土地科学》，2021年第3期。
[19]（法）亨利·列斐伏尔、李春：《空间、空间的生产和空间政治经济学》，《城市与区域规划研究》，2012第2期。
[20]许龙飞：《共享式参与：社会公共性与城市空间治理——基于“空间尴尬症”的研究》，《学习与实践》，2018年第9期。
[21]周凡淼、莫纪宏：《国家治理和社会治理的现代化与法治化》，《治理现代化研究》，2021年第2期。
[22]（古希腊）亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京，商务印书馆，1997年，第199页。
[23]陈焘、梁平：《新时代国家治理视角下的区域法治及其实践进路》，《河北法学》，2021第8期。
[24]冯祥武：《民主立法是立法与社会资源分配的理性路径》，《东方法学》，2010年第4期。
[25]（美）朗·富勒：《法律的道德性》，郑戈译，北京，商务印书馆，2012年，第113页。
[26]苏力：《法治及其本土资源》，北京，中国政法大学出版社，2004年，第7页。
[27]莫纪宏：《“制度之治”是法治的内在逻辑述要》，《现代法学》，2020第3期。
[28]胡潇：《空间正义的唯物史观叙事——基于马克思恩格斯的思想》，《中国社会科学》，2018年第10期。
[29]（英）大卫·哈维：《正义、自然和差异地理学》，胡大平译，上海，上海人民出版社，2010年，第13页。
[30]（美）E·博登海默：《法理学：法律哲学和法律方法》，邓正来译，北京，中国政法大学出版社，2017年，第234页。
[31]谭荣：《探析中国土地要素市场化的治理结构》，《国际经济评论》，2021年第2期。
[32]岳文泽、王田雨：《中国国土空间用途管制的基础性问题思考》，《中国土地科学》，2019年第8期。
[33]徐以祥：《公众参与权利的二元性区分——以环境行政公众参与法律规范为分析对象》，《中南大学学报》（社会科学版），2018年第2期。
[34]习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），北京，外文出版社，2017年，第123页。
[35]樊杰：《地域功能-结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨论》，《地理研究》，2019年第10期。
[36]樊杰、郭锐：《“十四五”时期国土空间治理的科学基础与战略举措》，《城市规划学刊》，2021年第3期。
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基金项目
国家社科基金重大项目“国家治理现代化视域下的生态环境保护法律体系研究”（项目编号：20ZDA089）、自然资源部不动产登记中心外协项目“生态文明背景下的国土空间开发保护立法重点问题研究”（项目编号：2021FL07）。
作者简介
孙佑海，天津大学法学院教授、博士生导师；
王 操，天津大学法学院博士研究生，天津大学中国绿色发展研究院助理研究员。
本文原载于《学习与实践》2022年第1期。
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