老旧小区存量资源改造的实践样态与运维路径——基于动态能力理论的分析框架 | 社会

Original 戴祥玉林冰洁学习与实践杂志

2024-09-04

导读

随着我国城市建设的重点转入有机更新和存量规划阶段，挖掘、盘活优化存量资源已然成为各地拓展老旧小区改造资源、丰富老旧小区改造形式和模式的重要途径。依托存量资源改造让居民住有所居、住有宜居、住有乐居，亟待全面提升老旧小区自身的动态能力。结合动态能力理论视角和老旧小区改造存量资源的实践内容，缕析老旧小区改造存量资源的动态能力内涵，廓清老旧小区改造存量资源的实践样态及其有序运维路径，有助于在新时代背景下进一步推进老旧小区提质改造并提升老旧小区的动态治理水平。

老旧小区存量资源改造的实践样态与运维路径

——基于动态能力理论的分析框架

作者：戴祥玉林冰洁

摘要

深入挖掘、盘活优化存量资源是进一步推动老旧小区改造的重要抓手，也是加快建设宜居社区的重要举措。基于动态能力视角对老旧小区存量资源改造典型案例的分析，可以发现其内在的实践逻辑。为实现老旧小区存量资源改造的有序运维，社区需强化自身感知能力、重构能力和造血能力，构建合作网络机制，强化改造+服务机制，完善微利可持续机制。

关键词 ：动态能力老旧小区存量资源老旧小区改造

一问题提出

在城镇老旧小区中，存量资源通常指已经建成的房屋、土地和基础设施、文化资源等可被利用的资源，主要包括闲置空地、荒地、小区闲置用房、低效楼宇、社区历史文化等[1]。盘活优化存量资源是近年来推进老旧小区提质改造的创新实践，也是各地丰富老旧小区改造形式和模式的重要途径。特别是随着城市建设的重点转入有机更新和存量规划阶段，改造存量资源对于满足老旧小区居民基本生活需要、优化社区居住功能和生活空间变得愈发重要。鉴于现阶段老旧小区改造任务的紧迫性及其在改造资金、资源等方面的难题，盘活利用、改造优化其存量资源，不仅成为各地补齐老旧小区配套设施短板和民生短板、保障民生需求并完善社区功能的重要内容，也成为加快完成老旧小区适老化、适儿化等提质改造任务的必需路径。2021年住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提出“提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造，倡导利用存量资源”；2023年住房和城乡建设部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》中进一步强调“创新城市更新可持续实施模式”，“加强存量资源统筹利用”。在此背景下，各地相继出台盘活利用存量资源、建立统筹协调机制的配套政策和实施意见，积极探索社区改造存量资源的实现路径。如珠海市住房和城乡建设局制定的《关于整合利用城镇老旧小区存量资源补齐公共服务及其他配套设施短板的意见》提出“允许利用老旧小区和周边存量土地资源建设公共服务设施和各类环境及配套设施”，“对增设停车场、经营性服务场所、增设电梯等改造项目，鼓励采用‘改造+运营服务’一体化的市场运作模式推进”；杭州市城市基础设施建设管理中心按照“成熟一个、改造一个”的原则完善旧改项目生成机制，以《杭州市老旧小区综合改造提升技术导则（试行）》为引领，明确老旧小区改造的内容与评判标准，鼓励小区原有绿化、游步道、停车泊位等在不降低其用地比例的前提下重新布局、腾挪置换空间，等等。

与各地实践同步，学界也对这一问题展开了丰富的讨论。如王亚洁等学者针对老旧小区规模过小、空间紧张、设施缺乏等空间困境，从制定专项规划、增加老旧小区与城市互动、拆墙并院和资源统筹三个层面，探讨了连片改造的策略要点[2]；许丽君提出利用生活中任何可以利用的空间和资源是老旧小区构建老年人自主参与空间的基本逻辑[3]；姜玲、徐晓明等提出可以从法律政策层面明确空间资源特许经营的使用方式和使用时限，准许投资运营方参与提升类改造，从而破解老旧小区内现存空间资源产权模糊、用途不清等问题[4]。综观既有研究成果，学者们虽注意到存量资源对于老旧小区改造的现实意义，并为构建多样化的存量资源改造策略提供了有益参考，但相关研究空间仍然有待拓展。具体来说，存量资源改造的相关研究多散见于老旧小区宏观改造策略研究之中，缺乏系统性研究；已有研究虽提及具体的改造策略，却忽视了复杂社区情境中动态改造存量资源的必要性，对存量资源改造的动态能力相对缺乏理论关注。

就改造实践而言，老旧小区存量资源能否得到充分改造以及改造项目能否有序运维，有赖于社区具备的动态缓解资金短缺问题、长效调动社区力量广泛参与、积极回应居民改造需求的能力和条件。由此，有必要就改造存量资源的动态能力和运作机制进行深入且系统的研究。动态能力概念，最早由美国学者蒂斯（David J. Teece）提出并将其定义为“整合、建立、重构组织内外部资源以应对快速变化环境的能力”[5]。这一理论最初探索的是企业组织对瞬息万变的环境的应对能力[6]。随着学术研究的深入发展，动态能力理论逐渐被应用于政府治理、城市更新等基层治理领域的研究之中。由于研究领域和研究重点的差异，学者们对动态能力的理解和划分维度有所不同，如有学者将动态能力划分为感知能力(Sensing ability)、抓住机会的能力(Seizing ability)以及重新配置的能力(Reconfiguring ability)[7]；有学者将其分为学习能力、感知能力、转型能力、变革能力及资源编排能力等[8]。虽然学界对于动态能力的内涵和类型界定尚未达成一致见解，但都强调基于组织的资源基础研究动态能力的生成机制和建设路径。本文基于动态能力的理论视角及改造社区存量资源的典型案例，尝试分析保障老旧小区存量资源改造的动态能力的具体内涵，并在此基础上廓清老旧小区改造存量资源的实践逻辑及其有序运维路径。

二老旧小区改造存量资源的动态能力内涵

老旧小区存量资源改造是一项系统性工程，小区内资源存量大且利益主体多元[9]，仅依靠行政力量难以实现改造项目的有效落实和长效运维，因此需要提升社区自身了解居民改造需求、细分改造内容并保障改造项目有序运维的多重动态能力。结合动态能力理论的核心观点和现阶段老旧小区改造存量资源的实践内容，动态保障老旧小区存量资源改造效果应着重强化社区主体的感知能力、重构能力以及造血能力。

（一）强化感知能力：保障改造动议的可预见性

感知能力反映了组织对外部环境所蕴含的机会或威胁的预见性、判断力。增强老旧小区存量资源改造动议的可预见性，需要强化社区对于居民改造需求和建议以及社区资源利用情况的感知能力。此类能力主要包括数据治理能力、资源定位能力以及民意调查能力。首先，存量资源改造相关的数据资料承载着大量信息，是社区识别外部环境所蕴含的机会或威胁以及改造主体判断老旧小区改造存量资源方向和内容的重要依据。数据治理能力有助于保障老旧小区存量资源改造数据的收集、处理和分析效果。其次，老旧小区存量资源繁多且杂乱无章，需要社区组织设定分类标准。资源定位能力有助于社区对存量资源进行科学分类并确定有针对性的改造计划。最后，老旧小区改造存量资源的最终目的在于提高居民生活水平，通过访谈、听证、社区论坛等形式听取居民意见，能够强化组织对外部态势的及时掌握。民意调查能力不仅有助于社区动态应对居民的多样期望，精准回应居民需求，还能提高居民参与积极性，激发老旧小区存量资源改造的内生动力。

（二）强化重构能力：保障改造项目的适应性

重构能力体现了组织对资源进行再分配、对组织结构进行再协调的动态能力。老旧小区存量资源改造项目的适应性，需要强化社区对于盘活和优化存量资源的重构能力。此类能力主要包括主体互动能力、资源配置能力以及环境适配能力。首先，老旧小区存量资源改造涉及利益关系众多，需要充分发挥党建引领作用，在多元主体有效沟通互动中增进主体间协调，及时调整改造方案并解决潜在矛盾，确保改造方案符合业主需求和规划要求。主体互动能力有助于社区与各有关部门、单位统筹协调，通过组织与外界的合作关系，主体间沟通形成工作合力，提高组织效率[10]。其次，老旧小区存量资源改造蕴含着存量资源使用模式的重新塑造和效率增进方式的再调整，需要改变存量资源的使用限制条件，转变资源管理方式，构建合理有效的激励机制，多措并举推进资源配置市场化、社会化。资源配置能力有益于社区在改造进程中根据社区改造任务重新统筹、配置存量资源，通过充分挖掘自身资源，创新联建共享举措，确保改造施工进度和改造质量。最后，老旧小区存量资源改造是一项提升居民获得感的民生工程，需要详细了解社区资源特点、居民生活方式、居民居住行为等基本信息数据[11]，贴合社区空间设计灵活的改造内容，结合实际情况采取保护、维修、改善、保留、改造、拆除重建等不同更新改造方式[12]，打造“量身定制”的改造项目。环境适配能力有利于社区精准把握居民碎片化、个性化改造需求，通过摸排调查、跟踪回访等方式持续了解居民反映强烈的难点和痛点问题，提升改造项目的场景适配性，补齐社区服务设施短板。

（三）强化造血能力：保障改造后的可持续性

造血能力包含了组织自身产生和提供资源的能力和创新活力。社区存量资源改造中的造血能力主要是指社区在设施更新、资源再利用、环境改善等方面自我更新和自我提升的可持续发展能力。此类能力主要包括制度创新能力、资源补给能力以及建管结合能力。首先，推进老旧小区高效解决复杂问题并保持改造后的有效运营和维护，需要制定具有前瞻性、科学性和可操作性的制度，及时调整和优化具体的管理规则。制度创新能力有助于增进改造过程的规范性和改造后运维的持续性。其次，由于老旧小区存量资源改造后的运维需要大量物质资源、人力资源和社会资源等，动态的资源补给能力不仅有助于老旧小区有效获取改造项目运维所需资源，还能确保资源的合理分配与利用，促进资源的再利用和循环利用。对于运维资金有限的老旧小区来说，还可以通过把握市场机会、利用小区内现有资源发展多样业态、构建小区民生经济微循环体系以及收取租金等方式，吸引多元社会力量对小区内存量资源进行商业化改造，从而缓解改造资金短缺问题。最后，城市有机更新背景下的老旧小区改造还需坚持统筹布局与分类指导相结合，坚持完善功能与宜居宜业相结合。建管结合能力可以保障老旧小区在硬件升级的基础上持续强化软件服务，如围绕政策解读、资金筹措、技术文件解析等，由社区党组织组织居委会、业委会、物业服务企业等相关部门干部职工开展建管专题培训，提升其整治、疏导、管控和宣传等方面的建管联动治理水平，探索具体的建管创新模式，破解老旧小区因改造周期长、政策理解不充分而导致的运动式改造等问题，从而保障改造项目的长效运维。

三动态改造：老旧小区改造存量资源的实践样态

社区是人与所居住环境的统一体，需重视人的生活与物质环境的对应，追求多层次的物质环境与多元化的生活方式复合，激发居住者对所居住的环境在心理和情感上的认同[13]。社区改造应依据改造的内容与要求，采用适当的规模、合适的尺度，达到“有机更新”、“持续发展”的目的[14]。无论是适应老旧小区有机更新的新要求，还是顺应建设完整社区的新趋势，都需要全面提升社区自身的动态能力。老旧小区存量资源大体可分为空间资源、建筑资源、人文资源三类[15]。基于上述分类，通过对老旧小区内存量资源整合再利用的实践案例进行动态能力分析，可以深描出存量资源改造背后的实践逻辑。

（一）空间资源的动态改造：完善社区功能，强化资源管理

社区功能是实现社区改造需求和目标的必然体现，具体包括公共服务功能、文化娱乐功能、社会互助支持功能、社区治理功能等。为解决社区房屋老化、基础设施陈旧等问题，老旧小区改造通常以基础设施更新和房屋外观美化为主，容易忽视提升社区功能和内涵的重要性。有效的空间类存量资源改造，能够满足便利、安全和尺度等公共空间的基本条件[16]，如结合社区邻里场景开展绿植修建与养护、休闲空间营造和服务场景打造，通过拆除原有设施、引入绿化和景观等方式统一设计公共活动场地和社交互动空间，合理规划社区交通和道路等，不仅为改造和提升社区服务设施，满足居民教育、医疗、娱乐等公共服务需求，改善居民生活环境并提升居住舒适度提供可能；还有利于增强居民互动和社区凝聚力，促进居民建立良好的社交网络。

云南省玉溪市峨山县练江南苑小区是所在县城老旧小区最为集中连片的社区之一，也是峨山县第一个实施老旧小区改造项目的社区，对其的改造是盘活空间资源的有益探索。社区内含22个集中连片院落，由于规划滞后、投入不足等因素，导致片区内多数老旧小区存在设施不配套、功能不齐全、管理不到位等问题。在老旧小区改造中，练江南苑小区通过重构和改善社区内空间类存量资源，将零散的老旧建筑和社区内空地进行统一规划、连片改造，成功将小区变大区，老区变新区，实现小区集中连成一片、互联互通，有效扩大了社区可用存量空间资源。此外，练江南苑小区还通过重构社区空间资源、综合整治拆迁腾退土地等闲置用地等方式，多方面利用公共闲置空间，在扩大后的可用空间内修整绿化空间、拓宽出行道路并建设停车场，极大地缓解了居民停车难、休闲难、出行难等问题。

完善空间资源盘活机制，推进公共空间错时共享，为老旧小区实现连片改造、强化社区空间资源管理效能提供了可能。在练江南苑小区重构空间资源的过程中，通过主管部门、专业团队、社区居民等治理主体的通力合作，有效提升了社区内零散空间资源的利用效率，改善了社区功能和人居环境。首先，在提升感知能力层面，练江南苑小区召集社区党总支、驻区单位党组织及改造片区内的各小区党支部，组成党建联合体并在改造前组织党员干部入户开展摸底调查、听取居民改造诉求；同时，社区还通过创建党群服务功能区、邻里议事长廊和民情收集箱以及每月举办一次的“民情恳谈会”等方式，鼓励居民反馈身边事，充分讨论改造方案。其次，在发展重构能力层面，社区依托党建联合体和党建引领老旧小区空间资源整合机制，大力推进公共空间、公共广告位等改造，拆除围墙、老旧大门和临违建筑，整合闲置公共用地和小区停车资源，为小区配建洗手台、公共卫生间、停车位等服务设施和多个微型功能区，依托共用工作室成立“美丽乡村女子学堂”“妇女儿童发展中心”“大家归绣”彝绣室和“四点半课堂”等公共活动平台。在重构社区空间资源的同时，有效提升了共享空间资源的利用率。第三，在激发造血能力层面，社区在空间存量资源改造中引入市场化机制，如通过对停车费用的收取建立起微利可持续机制，既满足了居民停车需求，也有效提升了社区空间资源管理效能，在一定程度上补足了改造资金缺口。

（二）建筑资源的动态改造：整合闲置房产，拓展盈利空间

闲置房产是老旧小区存量资源的重要组成部分，通常包括社区的闲置配房、住宅房屋，空置房屋、废弃的商业用房和仓库等建筑物。由于老旧小区改造需求大、资金缺口大，仅靠财政资金往往难以完全满足改造建筑类存量资源的需求，这就需要社区结合不同改造目标，对建筑资源进行改建、移建和搭建等活化利用，科学合理使用和调配社区富余存量建筑资源，提升闲置房产资源利用效率，增加社区改造项目的盈利空间。常见的建筑类资源改造路径主要包括：对居住类房产进行装修和改造以提升居住条件和社区整体形象；依托闲置房产引入咖啡馆、创意公共空间等新型商业形态，从而拓宽改造资金来源，提升社区的市场运作能力；在建筑遗址或废弃公共活动场所建立社区博物馆、展览中心或社区食堂；整合闲置房产，将公共房产改造成社区健身房、居民活动中心，等等。

北京市劲松北社区是劲松街道首个重点更新改造的社区，也是全国首个由民营企业参与并主导老旧小区改造运营的社区。该社区建于1978年，常住人口9494人，60岁以上老年人占比36.9%[17]，在改造之前存在着老旧小区普遍面临的基础设施老旧、物业管理缺乏、服务功能缺失等问题。经过改造实践，劲松北社区探索出一条“区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作”的“五方联动”机制，通过主体之间的资源共享、资金共筹、信息互通，不仅实现了社区共同综合整治，还借助深入挖掘建筑资源、统合利用闲置房屋、活用闲置配房等方式，提供了一种借助市场力量推进老旧小区改造的解决方案。

“改造+运营+投资”的实践模式，对于有效利用老旧小区建筑类存量资源、保障改造项目运维效果作用显著。劲松北社区注重发挥社会资本灵活性，劲松街道与愿景集团签订战略合作协议，由愿景集团基于常年空置的房产盘活社区可用于出租的经营性资产，提升了其参与社区改造的积极性和可持续性。社区还通过改造和重构建筑设计、多主体联合开发等方式，积极探索适合社区低效房产的盈利模式，确保老旧小区房产保值和改造成果的可持续运营。首先，在提升感知能力层面，朝阳区委成立了劲松老小区更新提升工作专班，社区组织改造团队和百余名党员通过入户走访、现场调研、居民议事会、评审会等方式，分类梳理改造清单。其次，在发展重构能力层面，依托劲松老小区更新提升工作专班和改造团队，社区将闲置的自行车棚、锅炉房、小仓库等社区配套用房改造为商铺、餐厅、便民工坊等，进一步完善了无障碍设施、老年人设施等配套设施；改造团队还积极推动社区建筑的适老化改造，根据小区人群配比布局社区便民业态，建成“美好邻里大食堂”、儿童娱乐设施、“匠心工坊”、智能车棚等小而全的配套设施。第三，在激发造血能力层面，劲松北社区探索形成了“党建引领、民意导向、微利持续、改管一体”的经验做法。为保障改造和运营效果，社区具体改造项目由具有专业背景的企业负责，劲松北社区鼓励企业通过盘活的闲置资产进行投资变现，企业则基于租金、物业费、便民设施付费及政府补贴等多种收入探索微利、可持续的老旧小区改造市场化模式，有效破解了老旧小区改造项目资金短缺难题。

（三）人文资源的动态改造：提升人文价值，塑造特色主题

人文资源是实现社区改造人文关怀和价值彰显的重要元素，一般包括历史文化资源、社区景观资源、公共精神资源等。传统的老旧小区改造路径以行政力量主导的物质化改造为主，其基于改造任务和工具价值，强调改造的效率和规模，在改造过程中容易忽视社区文化的发展和居民精神需求的满足。成功的人文类存量资源改造实践以保护和传承社区文化、留存社区记忆为基底，符合当前国家倡导的构建基础设施完备、治理体系完善的完整社区建设要求，有益于留存保护社区特色建筑风貌、提炼社区文化符号以及提升社区人文品质；还能够在活化利用人文资源的同时，进一步挖掘老旧小区的潜在价值，打造社区特色和增值空间。

广州市仁厚直社区改造是广州市首个以海棠花元素塑造特色主题的城市更新项目。该社区建设年代比较久远，房屋建筑、配套设施损坏较为严重，居民一直期盼改善社区秩序和居住环境。面对居民的迫切需求，如何高效感知本地特色人文资源，提取文化元素并将其融入社区改造，对于实现仁厚直社区改造具有重要意义。广州素有羊城、花城之称；因此，仁厚直社区在改造过程中将海棠花作为设计元素，以“海棠花开深仁厚泽”为主题，将海棠花元素巧妙融入口袋公园、党建宣传栏、商店店招和特色景观灯等景观之中。改造后的社区成功建成海棠花特色主题街区，不仅串联起邻里文化、塑造了仁厚氛围，促进了邻里和谐，还有效唤醒了社区文化活力，使其成为许多摄影爱好者的打卡地。

注重居民认同和文明传承的特色文化培育活动，是居民感知社区文化并提升社区认同感的有效路径。仁厚直社区正是通过组织居民参与、实施社区调查、加强培训与教育等方式，保障了社区人文资源改造动议有效回应社区居民的意见和建议，进而提升了改造动议的可预见性，增强了居民对于社区改造的接受度和支持度。首先，在提升感知能力层面，仁厚直社区以居民意愿为导向，建立起存量资源改造的多元合作网络和网格小分队工作机制，着力搜集居民关心的热点和难点问题，在改造过程中多次征求居民整改意愿、汇集民智，高效回应居民需求。其次，在发展重构能力层面，相关主管部门引入社会资本并对街道主要界面进行统一改造，鼓励商家根据自身特色打造“一店一格局”，有效提升了街区文化环境的可辨识度；社区还利用有限的空间打造口袋公园，设置休闲廊架、座凳等配套设施，完善社区居住功能。在改造过程中，社区开展微改造专项工作，由海幢派出所、来穗中心、安监中队等多部门联动，对社区的内街巷进行监管，长效防止旧业态卷土重来。第三，在激发造血能力层面，仁厚直社区以文化产业为支柱，以消费者需求为导向，通过对不同文化资源进行有针对性的整合利用，在社区居住环境提档升级的同时，保留当地历史文化特色，优化和丰富了社区服务业态。

综合来看，虽然三个案例具有不同的社会基础和治理情境，但最终结果表明，成功的老旧小区存量资源改造实践无不基于多重维度的动态能力组合。具体而言，感知能力建设的关键在于聚合多元治理主体，实时掌握和分析居民需求、存量资源的改造情况和环境状况，保障改造动议的可预见性；重构能力建设的根本在于兼顾老旧小区物质改造和人文关怀的双重需要，打造适配社区改造和服务需要的改造项目；造血能力建设的核心在于持续创新社区服务和新型业态的经营模式，为社会力量广泛参与社区改造提供盈利空间和发展预期。上述案例亦表明，老旧小区存量资源动态改造的成效很大程度上依赖于社区的动态管理能力和有序运维水平，长效的社区改造应着力提升“三分建，七分管”的管护意识。随着存量资源动态改造项目的启动，实现老旧小区存量资源改造的又一目标是形成有序的运维和治理路径；如何结合动态能力的结构维度和建设路径构建有序运维路径，成为老旧小区存量资源改造项目中后期发展面临的一个重要问题。

四机制构建：老旧小区改造存量资源的有序运维路径

通过上述典型案例的分析可以看出，整合并重新配置老旧小区空间类、建筑类和人文类存量资源已经成为推进老旧小区改造、建设让居民满意的完整社区的重要路径。虽然在老旧小区存量资源改造实践中常常对三类资源进行混合改造，但感知能力、重构能力和造血能力显然是保障各类存量资源改造成果和运维效果的共性要求。有鉴于此，有序推动老旧小区存量资源的盘活利用和融合改造，既需要基于感知能力构建有利于多元人才聚集、多种资源共享的合作网络机制，基于重构能力搭建注重居民需求，保障社区服务供给的改造+服务机制，还要基于造血能力不断探索实现小区改造项目可持续运维的微利可持续机制。动态能力建设视角下老旧小区存量资源改造及运维路径的整体框架可以描述为图1，具体的有序运维路径则包括三个方面。

图1 老旧小区改造存量资源的实践逻辑与运维路径

（点击图片查看大图）

（一）构建提升感知能力的合作网络机制

网络治理强调治理主体之间存在相互关系，指向的是多元且具有行动能力的组织，通过相互之间的合作达到治理目标[18]，基于网络治理的联合行动可以创造出规模经济、生产互补、社会资本等新价值源[19]。鉴于基层治理的复杂性和提升感知能力的必要性，网络治理作为实现复杂治理的新治理方案，逐渐成为提升基层治理效能的重要路径[20]。具体到缺乏改造资金和运维积极性的老旧小区来说，一方面，需要依托居民参与和多元合作网络做好改造前的排查摸底工作，在征求居民对于老旧小区改造方案的意见时同步对后续的日常管养收集业主意见，提高相关主管部门推进社区改造的感知能力。另一方面，还需要围绕居民需求和社区改造的功能定位，构建便于不同利益主体信息共享、资源整合、行动协调的合作网络机制，缓解行政主导下老旧小区改造的嵌入性治理挑战。由此，方能实现老旧小区改造资源从分散向集中、改造主体从单一向多元、改造过程从散乱向规范、改造理念从管理向服务的真正转变。

基于感知能力构建“合作网络机制”，首先，要建立健全社区协商机制和联动工作机制，提升改造合力。要变改造过程中的“政府主唱”为“社会合唱”，主管部门应完善施工管理制度、联合会商审查制度、安全质量管理制度、资源统筹整合机制等，出台整合利用小区及周边存量资源、既有土地混合利用和存量房屋设施兼容转换的配套政策，引导社区构建多主体联动改造、紧密配合、责任共担的工作体系。例如，通过现场会、推进会、联席会议、主题活动等联动工作形式，发挥联席会议成员单位和专营单位参与改造的积极性；依托“党建+物业”“党支部+小区”“党小组+楼栋”等联动机制，及时破解改造过程中的利益协调问题；通过主题活动、红色管家、支部联建、组建项目小组等形式，加强主体间的沟通协调，高位推动改造工作；抽调专职工程技术人员组成工作专班，按照轻重缓急制定老旧小区存量资源改造工作方案和改造标准，等等。

其次，要注重技术赋能和技能培训，提升相关主体感知能力。一方面，收集并整合社区存量资源数据，建立资源数据互联互通、动态资源配置的智慧共享平台，为老旧小区存量资源改造主体提供有数据资源支撑的科学的、经济的和客观的智能化供给决策、规划、设计及建议[21]。另一方面，鼓励相关工作人员根据政府部门的政策导向、市场偏好和居民意愿等，主动厘清老旧小区内存量资源的价值与用途，通过技术创新、联合督察检查及项目管理等方式，提升多元治理主体感知居民需求、有效传递信息的能力。

再次，要秉持“共同缔造”理念，以需定建，问计于民。通过定期社区会议、问卷调查、政策宣传上门等形式，收集居民对于社区公共设施、绿化环境和公共空间配置的意见和共性改造诉求，结合不同年龄、家庭结构和收入水平居民需求的动态变化，优化存量资源改造的规划和布局，采取“线上点菜”等方式以确保智慧物业服务平台、家政保洁、养老托育等社区到家服务与居民需求的适配性。此外，还可通过组织居民参与设计社区微空间和监督改造施工、组建业主“居民议事监督组”等方式，保障社区改造决策共谋、项目建设共管、改造效果共评、改造成果共享，激发居民全程参与改造的积极性。

（二）搭建强化重构能力的改造+服务机制

2022年，住房和城乡建设部、民政部两部门联合印发《关于开展完整社区建设试点工作的通知》，提出聚焦群众关切的“一老一幼”设施建设，聚焦为民、便民、安民服务，发挥试点先行、示范带动作用，打造一批安全健康、设施完善、管理有序的完整社区样板，尽快补齐社区服务设施短板，全力改善人居环境，努力做到居民有需求、社区有服务。在此背景下，老旧小区改造存量资源，不仅需要对老旧建筑进行改建、扩建、翻新或重新规划，以适应城市有机更新、社区存量规划的改造要求，还需要突出功能定位，以保障社区的生活品质和服务能力。也就是说，实现存量资源的有序运维，需强化社区重构能力，兼顾硬件基础设施建设和软件文化植入，搭建社区的改造+服务机制。具体而言，就是要在对存量资源进行整合重构的同时，结合城市有机更新、文明城市创建、绿色社区创建等新要求优化社区的文化、幼教、医养、休闲娱乐等公共服务，有针对性地配建居民最需要的养老、托育、停车、体育健身等设施，让居民切实共享改造成果。

基于重构能力搭建改造+服务机制，一方面，应在加强硬件设施改造的同时，优化老旧小区的居民自治体系。按照“党支部引领、党员担当、发动群众、小区自治”的工作思路，在改造过程中依托基层党建活动、红色党建及网格精细化管理等工作方式，广泛吸纳社区内专业技术性人才、离退休干部、群众代表等组建改造团队和领导小组，加强基层党组织、居民自治体系、社区服务体系和小区改造管理机制建设，引导居民共同维护改造成果，积极破解控违拆违、资金筹集、后续管理等难点堵点。

另一方面，应因地制宜推动老旧小区功能内涵的整体提升。如通过拆除围墙和违建，优化整体布局；通过补建、租赁以及对闲置配房的改造等方式强化社区功能配套、打造宜居生活环境、活化社区商业。具体而言，可在闲置空地和楼宇间布局简易基础服务设施，利用社区闲置房产综合配建和增补便民商业服务设施、综合服务设施，结合居民需求因地制宜建设社区特殊群体助餐点、老年人日间照料中心、儿童之家等免费及低偿服务项目等。为提高社区存量资源改造与环境的适配度，还可通过微信群、QQ群、公众号等新媒体平台建立线上沟通机制，提供关于社区改造计划和服务供给的信息沟通、活动和顾问服务，根据监测结果动态调整改造计划和服务清单。

（三）创建提升造血能力的微利可持续机制

随着老旧小区改造资源紧缺性与改造需求多样性之间矛盾的日益凸显，如何通过自我更新、商业运营等手段使小区内存量资源获得收益，对于实现老旧小区改造、提升居民生活质量具有重要意义。提升老旧小区改造项目的自我更新和可持续运维能力，需营造有利于降低交易成本的治理场景[22]，通过政策补贴、资金配套等方式鼓励社会资本以全链条或分阶段的形式参与公共配套设施的改造，依托社区经营性资源打造具有可持续性收益的社区商圈和收费性服务，基于社区创收保障物业服务企业主体的后续运营、管养费用，探索设立老旧小区和城市更新专项基金，持续完善多元化的资金筹措渠道，从满足居民生产和生活双重维度提升社区自身的造血能力，并创建经营社区的微利可持续机制，以长效破解老旧小区改造的融资难题。

基于造血能力创建“微利可持续机制”，首先，要盘活社区闲置老旧建筑，发展多样化商业业态。闲置老旧建筑是存量资源改造的重要载体，同时也是激发居民创新潜力的重要资源。一方面，可以利用改造的闲置房产设立智能售货机、自助饮水机等小微商业设施，结合城市特色、城市文化和社区文化底色，修建文化墙、文化亭、观影平台等文化设施，以推动社区新业态经济增长，提升社区的房产价值和商业价值。另一方面，可以利用老旧办公用房进行半公益性或公益性改造翻新，通过集约建设、资源整合等方式鼓励多种便民工作室错时共用公共空间，提升社区低效空间利用效率。

其次，要创新建管机制和筹资机制，构建共建共享新格局，提升社会资本参与的积极性。一方面，应强化社区生活的功能性配套，利用社区改造的营利性收入持续完善停车场、老年服务站、理发店等便民利民服务设施。另一方面，应充分运用市场化手段吸引社会资金，建立多元筹资机制。例如，将社区的卫生保洁、绿化养护、安防、停车管理等费用，根据“费随事转”原则转移到具体的实施主体；鼓励物业服务企业结合居民的适老化、适儿化等改造需求增设社区嵌入式日间照料、营养配餐、休闲娱乐等高品质、个性化、专业化的租借性服务设施；依托专业性服务资源开展家政、维修、安装、送餐等便民有偿服务和养老、幼托、立体停车等经营收费，以拓宽社区改造的收益空间。

五结语

有序实施老旧小区改造是一项系统性民心工程，需要深入挖掘、盘活和优化老旧小区存量资源，准确把握居民对于社区更新、文化传承、绿色发展等方面的新要求。依托存量资源改造让居民住有所居、住有宜居、住有乐居，考验着老旧小区相关治理主体的动态治理能力。本文基于多个典型案例的分析表明，社区的感知能力、重构能力和造血能力，对于推进老旧小区空间资源、建筑资源、人文资源等存量资源的动态改造及改造后的有效运维具有重要现实意义。同时，鉴于老旧小区改造任务的复杂性和艰巨性，改造存量资源的相关研究应在老旧小区改造的具体实践基础上，结合实际因地制宜探索适用于存量改造的程序和措施，不断完善改造标准和形式，细化存量资源的分类导则和改造评价体系，加强改造项目的日常管养参考指引，探索老旧小区改造全生命周期建管一体化机制[23]，从而切实提高老旧小区居民的生活品质。

注释：

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[23]张雪冬,刘泽.引导社会资本参与老旧小区改造难在哪儿？[EB/OL]人民网,(2023-07-31)[2023-08-23].http://nm.people.com.cn/n2/2023/0731/c196667-40513247.html.

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基金项目

国家社会科学基金项目“‘联村党建’的自适应创新及优化策略研究”（项目编号：23BZZ053）。

作者简介

戴祥玉，青岛大学政治与公共管理学院副教授；

林冰洁，青岛大学政治与公共管理学院研究生。

本文原载于《学习与实践》2024年第2期。