迈向精准治理：分层分类社会救助体系建设与改革——基于多案例比较分析 | 社会

Original 胡宏伟等学习与实践杂志

2024-09-04

导读

健全分层分类社会救助体系是确保共同富裕路上“一个不掉队”的基础性制度安排，不同地区地方政府都为之进行有益探索。然而，究竟如何认识分层分类社会救助体系的实质、内涵，如何把握其建设重心等系列问题尚未形成共识，地方政府探索中也各有侧重。鉴于此，基于地方政府实践，在理论上对健全分层分类社会救助体系的系列问题进行适时总结和反思，形成分层分类社会救助体系建设的总体方案，并向全国进行政策扩散具有重要意义。

迈向精准治理：

分层分类社会救助体系建设与改革

——基于多案例比较分析

作者：胡宏伟侯云潇程海源

摘要

分层分类社会救助体系的实质是在精准识别不同困难层次、类型的低收入家庭基础上，打造多层次、综合型救助方案并向低收入家庭精准递送救助服务的过程。本研究基于精准治理视角，在回顾分层分类社会救助相关理论和分析的基础上，提出分层分类社会救助体系建设的“有效性—精准性—及时性”分析框架，选择浙江省杭州市、上海市长宁区、南京市栖霞区作为分层分类社会救助体系建设的典型案例，深入剖析地方政府分层分类社会救助体系建设的改革逻辑和政策举措，总结并归纳现阶段分层分类社会救助体系建设的经验和要点，为我国社会救助转型升级提出可供参考的思路。

关键词 ：社会救助分层分类精准治理相对贫困

一引言

社会救助制度长期以来发挥着“托底线，救急难”的反贫困功能，对于我国全面建成小康社会，消灭绝对贫困现象具有重要意义。扎实推动共同富裕新阶段，反贫困事业将由绝对贫困治理转向相对贫困应对，这必将对社会救助等民生保障制度体系提出更高要求和挑战[1]。相对贫困治理阶段，困扰低收入群体的已不仅仅是温饱层面的基本生存需要，也包括可行能力培育、风险防范、机会获得和社会融入等诸多较高层次的发展需要，社会救助制度的迭代升级刻不容缓。

在此背景下，2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出“健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”，围绕社会救助制度改革发展的目标、原则及重点任务做出新的调整和布局[2]。2021年，《国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出“以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局”的发展战略[3]。由此可见，分层分类社会救助体系建设已经成为社会救助高质量发展的主要方向。

现阶段，理论界有关分层分类社会救助体系建设的研究主要聚焦三个方面：第一，社会救助体系分层分类改革的必要性。有学者认为，社会救助职能正在从维护底线公平的“两不愁”“三保障”转向满足人们对美好生活的需要转变，构建梯度化的救助体系，是实现社会救助重点由低保群体向低收入群体延伸的关键[4]。第二，分层分类社会救助体系建设的“圈层理论”，即政府依据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助层次。最内圈包括低保对象和特困人员，政府给予低保、特困人员供养等基本生活救助，解决基本生存问题；其次是低收入家庭和支出型贫困家庭，给予其医疗、教育、住房、就业等专项救助，解决个性化困难；最外圈是遭遇自然灾害、重大疾病等突发事件的社会公民，给予相应临时救助、急难救助以解决突发问题[5]。第三，分层分类社会救助体系建设的重心和路径。分层分类社会救助体系建设需要根据困难群体特征和需求的差异，进行纵向分层和横向分类的制度设计[6]。其中，精准救助在制度建设中处于突出地位。研究认为，分层分类社会救助体系建设应当以需求为导向，从需求侧出发牵引服务供给侧的改革，使得社会救助服务供给精准匹配低收入群体困难需求[7]。韩克庆等认为建设难点广泛存在于流动人口救助、城乡统筹、救助方式和政策衔接以及管理体制等诸多方面[8]。

基于上述分析，分层分类社会救助体系建设的关键在于困难对象的精准筛选、困难类型的精准识别、困难需求的精准评估和救助服务的精准供给，这在理论界几乎形成共识。鉴于此，本研究基于精准治理视角，选择浙江省杭州市、上海市长宁区、南京市栖霞区作为典型案例，深入分析案例地区分层分类社会救助体系建设的关键抓手和政策举措，并提出分层分类社会救助体系建设的“有效性—精准性—及时性”分析框架，以期总结并归纳现阶段分层分类社会救助体系建设的经验和要点，为我国社会救助转型升级提出可供参考的政策思考和改革路径。

二理论视角与分析框架

（一）服务型治理

“服务型治理”理论发源于“服务型政府”建设。“服务型政府”建设的关键在于解决政府和与社会的关系，要转变政府作为统治者或管理者的角色，以服务于整个社会的姿态出现。政府为城乡居民提供优质高效、普惠均等的基本公共服务，是“服务型政府”建设的重中之重。为此，需要重视社会参与的作用，把构建公共服务型政府与规范民间组织的发展有机结合起来[9]。基于此，有学者提出“服务型治理”理论，用以描述政府、社会组织和公众在公共服务治理，特别是社会保障领域的协同互动与秩序重构[10]。随着社会治理现代化进程的加快，“服务型治理”早已从宏观的政治理念，走向更为实践的地方治理阶段[11]。习近平总书记多次强调，必须进一步处理好政府与市场的关系，转变政府职能，加强和优化公共服务，建设服务型政府。基于这种认识，政府职能重心已初步完成由经济发展导向转向统筹社会治理与公共服务。

服务治理优化是分层分类社会救助体系建设的应有之义。分类救助的核心目的是向不同类型困难群体提供个性化、专业化的救助帮扶，以针对性措施助力该群体摆脱困境。同时，困难群体的基本需要具有某种“底线性”，通过政府购买、社工参与等形式实现服务治理水平的提高，对于改善困难群体的生活处境至关重要，甚至可以看成是社会问题、社会矛盾的“源头治理”，从而避免某些社会问题的发生。综上，“服务型治理”对于保障和改善民生，尤其是分层分类社会救助体系建设具有重要启发意义，在民生保障资金不断提高的同时，必须通过服务治理水平优化解决重点优抚群体、城乡低保群体面临的个性化困难，提高城乡困难群众的风险防范和内生发展能力，真正实现“弱有所扶”[12]。

（二）精准治理

“精准管理”（“Precision Management”）概念及相关理论被借鉴至公共管理领域，助推政府管理由传统的粗放式管理向精细化治理转变[13]。Johnson等提出“精准治理”理论，指政府借助数字技术实现治理体系的整体优化，并精准面向个体和公共的选择偏好[14]。国内学者认为，“精准治理”的关键在于以服务对象需求为指引，借助数字技术对公众需求和社会意见进行数据分析，及时掌握和准确回应各方面需求，实现更加精细化精准性的治理。从实践来看，“精准治理”的实现有赖于大数据、云计算等新兴技术，政府利用数字技术整合政务信息并实现流程再造，有利于提升部门内部和跨部门的运作效率[15]。近年来，从中央到地方，政府治理过程中对数据的分析和利用正在改变着我国政府治理的理念、方式和效果，也彰显了“精准治理“模式中的精准性、主动性和科学性等优势和特征[16]。

分层分类社会救助体系的核心在于精准治理。从社会需要视角看，社会政策是对各类主体各种需要的制度性回应，是针对社会问题所采取的应对措施和策略。然而，我国社会救助体系依然存在着制度衔接不畅、救助对象瞄准困境、救助监管流程繁琐、救助资源碎片化等治理难题，部分群体出现保障不足问题，造成救助资源的配置效率低下和救助资源浪费的情况。这便迫切需要以需求为导向，提高救助服务供给的精准性和回应性。

（三）分析框架

目前我国社会救助体系建设正处于从有到优的阶段，健全分层分类社会救助体系的提出就是要改变简单、粗放式的传统救助方案，进而导入精准治理和服务治理的理念举措。分层分类社会救助的实质是根据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助圈层，即作为核心圈层的低保对象和特困人员，中间圈层的低收入家庭和支出型贫困家庭以及最外圈层的遭遇临时突发困难的社会公民，根据困难层次和困难类型的不同，政府给予其差异化的政策支持和救助服务[17]。此外，分层分类社会救助体系建设还需要系列配套建设，例如主动发现机制，创新急难社会救助制度，提高社会救助的便民、利民水平等。

由此可见，分层分类社会救助制度建设的重心主要在于服务有效性、治理精准性和救助及时性三方面建设，三者间的关系在实践中既层次鲜明，又统筹兼顾（如图1所示）。第一，有效性是分层分类社会救助体系建设的核心。分层分类社会救助体系建设的关键在于为不同层次、不同类型困难群体提供差异化、个性化的救助举措，这就需要在既有财力的约束下，加快推动救助方案由现金救助为主转向现金服务并重的综合救助模式。社会救助由传统模式向分层分类模式过渡的初期阶段（OACBO1A1C1B1空间），服务有效性由于探索成本低、易操作等特点而处于相对优先地位（如曲线OH所示）。2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立“1+8”的社会救助格局，针对不同困难类型的低收入群体给予差异化的救助方案。此后，服务类救助始终是社会救助制度建设的重心，服务类救助在风险防范、能力提高、资本培育等方面的发展性功能不断强化，将更好地助力困难群体加快实现权利平等、机会平等。

图1 分层分类社会救助体系建设的演化路径

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第二，精准性是实现困难群体分层分类救助的前提。社会救助精准性建设的关键在于困难群体的精准识别、分类管理和精准施策，这是实现困难群体分层分类救助的前提条件。从国内外实践来看，社会救助精准性建设必须统筹多维贫困认定、信息动态监测和主动救助网络三方面协同建设。相比服务有效性建设，治理精准性建设门槛更高，需要在数字基础设施相对完善、基层人力物力资源相对丰富的条件下探索实施（如曲线HI所示）。2020年，中办国办联合印发《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出借助数字技术实现信息比对、动态监测和风险预警等精准救助理念。现阶段，受限于经济基础和治理水平，精准救助在经济发达地区探索较为成功，但尚难以在全国范围内实现救助的高精准，因此这也是现阶段分层分类社会救助体系建设的重心（详细参见图1中的O1A1C1B1D1E1G1F1空间）。

第三，及时性建设是分层分类社会救助的重要保障。社会需要理论认为，群体需求满足的及时性建设十分重要，群体何时获得支持以及支持获得的及时性对社会政策的效能发挥具有重要现实影响。近年来，我国通过推行社会救助“一门受理、协同办理”、审核确认权下放和低收入人口动态监测信息平台等改革举措，不断探索提高社会救助及时性的方法，并取得显著成效。尤其是，新冠肺炎疫情冲击以来，困难群体的急难救助、临时救助被纳入分层分类社会救助体系建设的重要板块。政府出台系列文件，全面完善及时报告、主动发现、快速响应、个案会商等“救急难”工作机制[18]，对困难群众施行“先行救助”“分级审批”的办法，均是对社会救助及时性建设的有力回应。综上所述，传统社会救助向分层分类社会救助过渡进程中，需要高度重视有效性、精准性和及时性建设（如曲线IG所示），三者间关系层次分明、统筹兼顾、互促共进，最终实现社会救助的高质量发展。详细总结见表1所示。

表1 分层分类社会救助体系建设的阶段性特征

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三研究设计

（一）研究方法

本文采用探索性多案例比较研究方法进行分析，主要原因在于：第一，分层分类社会救助体系建设过程中涉及政府、社会组织等主体的协同，救助服务经办流程再造等复杂问题，该过程中不同主体何以互动，以及是否能够取得良好的治理效能等问题，比较适合使用案例研究法。第二，分层分类社会救助体系建设的重心、标准、方案尚未在理论上形成共识，不同地区地方政府政策创新的侧重点、政策措施各具特色，因而需要对理论概念与现实问题之间的张力进行系统和深入探讨，因此适用于探索性多案例比较分析。第三，相较于单案例研究，多案例比较研究结论更具稳健性和普适性。

（二）案例选择与介绍

本文案例选择源于2021年、2022年民政部公布的年度社会救助领域创新实践优秀案例，原因在于三个方面：一是科学性。该评选活动自2016年起已开展6年（2020年因故暂停），形成较为成熟、规范和科学的评选标准和体系，获奖案例最大程度上代表全国社会救助创新的改革方向和总体特征[19]。二是权威性。获奖案例均由民政部、省（区、市）民政厅（局）和第三方专家等多方权威主体评估，获得广泛认可。三是时效性。从研究主题来看，2020年8月，《关于改革完善社会救助制度的意见》中首次提出“健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”。同年10月，党的十九届五中全会继续提出健全分层分类的社会救助体系。因此，2021年、2022年的案例评选本身的侧重点就与分层分类社会救助体系建设密切相关，且创新举措具有高度的时效性，最能代表全国社会救助改革创新的最新动向和实践经验。

为更好契合研究问题，本文在筛选案例时同时遵循以下标准：第一，主题契合性。所选案例最大程度契合分层分类社会救助体系建设的基本理念和特征，兼顾“精准治理”“服务救助”“递送及时”的三重特征，并在全国范围内具有良好代表性和示范性，获得普遍的社会认同。第二，横向差异性。所选案例地区的分层分类社会救助体系建设的重心、方式和政策应具有差异性，能为多案例间的横向比较研究提供支撑，也能在一定程度上提升研究的外部效度。第三，资料可得性。所选案例的相关信息和数据可得性较高，除民政部公布的案例基础信息资料外，研究团队还广泛收集与案例相关的新闻报道、政策文件等二手资料，形成全方位、历时性的翔实资料库，以便于深入挖掘分层分类社会救助体系建设的微观机理和运行策略。

基于以上原则，本文选取典型案例如下：南京市栖霞区民政局开展的“‘分群分级’推进服务类救助”；杭州市民政局开展的“创新打造‘低收入人口动态监测帮扶’应用，破解潜在困难群众精准救助难题”；上海市长宁区民政局开展的“建立困难群众综合帮扶体系，推动社会救助高质量发展”。三地的社会救助创新不仅体现分层分类社会救助体系建设的核心理念，还探索形成若干先进经验，能够为其他省市分层分类社会救助体系建设提供改革思路和经验支撑，详细介绍见表2。

表2 案例地区分层分类社会救助体系建设基本介绍

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四案例分析

基于分层分类社会救助体系建设的“有效性—精准性—及时性”分析框架，本部分将对案例地区分层分类社会救助体系建设的基本方向和重点举措进行如下分析和总结。

（一）分层分类社会救助的服务有效性建设

第一，强化救助对象的分层分类管理。相对贫困治理阶段，低收入群体中不乏可行能力不足、风险抵御能力差等群体，迫切需要政府根据困难程度和类型的不同予以分层分类管理。在分层管理方面，浙江省杭州市拟打造五型“扶弱圈”，在原来兜底型、支出型、急难型救助基础上，加入发展型和关爱型救助，前者聚焦有劳动能力、高致贫风险等困难家庭，后者聚焦高龄、重病重残、困境儿童等特殊困难对象的监测和帮扶，并明确2024年前实现救助功能由“救贫”转向“扶弱”。在分类管理方面，南京市栖霞区的探索具有较好示范意义。栖霞区将困难家庭分为6类，重点区分困难老人、残疾人、未成年人、重大疾病患者、有劳动能力但失业的家庭以及单亲家庭。同时，将服务类救助划分为“基本生活照料与支持服务、精神关爱与疏导服务、预防保健和康复护理服务、生活与就业能力提升”四个层级，实现社会救助供给侧的创新与改革。实践证明，分层分类管理既减少传统社会救助客观存在的“低保捆绑”现象所带来的“悬崖效应”，又扩大了救助范围，实现社会救助的扩围增效。

第二，完善“物质+服务”救助体系。构建分层、分类、阶梯式救助服务体系是健全分层分类社会救助体系的重要内容。南京市栖霞区采取需求调研、服务方案、供给模式三级改革措施。一是摸排困难群体服务需求。栖霞区民政局组织线上线下调研以摸排困难群体的服务需求并汇总，形成137个服务需求清单。二是明确服务救助方案体系。基于服务需求清单，栖霞区开展救助服务“云超市”建设，打造涵盖“生活照料”“精神慰藉”等8大类、25小类服务类救助项目，基本覆盖辖区内不同层次及类型的困难群体需求。三是探索高效服务供给模式。2021年，“云超市”吸引49家专业社会组织入驻，有效满足困难群体的服务救助需求。上海市长宁区则以“项目制”为抓手推动服务型救助建设，2021年至2022年间，陆续开展“爱心传递”“爱心助老”等服务项目，通过社区救助顾问上门访视等方式为低收入家庭提供陪伴式服务。综上，在推进共同富裕新阶段，转变物质为主的救助模式已经成为共识，服务类救助的全面性、有效性建设亟待加强。

第三，形成救助服务的多元共治格局。服务类救助的有效性建设依托高效的政府、社会力量协同共治。救助服务的多元共治依托购买服务、宣传动员、项目制等多种手段。例如，南京市栖霞区以政府购买服务模式，引入117家社会组织、8支专业服务队伍等有资质有能力的服务供给方承接救助服务清单，为困难家庭提供个性化、专业化的救助服务。浙江省杭州市则设立“公益创投项目”，打造“救助直通车”“散居特困探访”等品牌项目，引入社会力量为困难家庭提供个性化、专业化救助服务。上海市长宁区则采取动员模式，通过宣传、志愿活动等形式组织、动员全社会力量开展社会救助服务，吸纳更多救助资源，并将专业社工纳入社会救助队伍，通过多元主体的融合发展为救助对象构建社会支持网络，协助其摆脱困境。不难发现，社会救助政策实践中，社工组织、慈善力量已经是政府救助的重要补充，成为我国多层次社会保障体系的重要组成部分。

（二）分层分类社会救助的治理精准性建设

第一，低收入家庭多维贫困精准认定。低收入群体困难程度和需求的精准评估是实现分层分类社会救助的前提，其建设的首要环节在于以科学的、可量化的“多维贫困指标”取代传统的“单一经济指标”困难认定标准，探索建立需求综合评估模式。在该方面，上海市长宁区依据物质、健康、教育、就业、社会支持、家中是否有未成年人等6大维度，建立包含经济状况、身心健康、能力发展、社会参与在内的10个指标，并赋予不同权重，作为衡量致贫致困的综合评估指标，进而形成困难家庭风险指标综合测评模型，科学研判形成高、中、低三个层级困难程度，实现对低收入家庭困难状况的分层分类识别。与之类似，浙江省杭州市基于经济、健康、教育、居住、就业、社会参与6个维度，以及收支、健康和就业状况、生活环境等主要参数建立多维贫困评估标准，并对评估内容、评估方式、评估队伍进行“三统一”，实现对困难家庭贫困境况和救助需求精准调查和综合评估，为低收入群体的困难精准识别、需求精准评估和服务精准递送奠定坚实基础。

第二，低收入人口信息动态监测管理。低收入人口信息动态监测是提高精准救助能力，降低“错保”“漏保”发生率的关键，也是救助服务分层分类供给的依据。从实践来看，各地方政府低收入人口动态监测信息平台建设各具特色。上海市长宁区聚焦需求评估系统研发，将多维困难评估、需求精准识别、救助政策信息、救助资源链接和服务递送等功能融于信息系统工程，成功打造集智能、精准、高效于一体的综合评估信息平台。浙江省杭州市打造“低收入人口动态监测帮扶”应用平台，实现17个政府部门54项数据共享和比对权限，突破智慧治理的“数据孤岛”难题。此外，杭州市在实现对低保、低边等在册救助对象实时预警基础上，将因病因灾因学等支出型困难家庭及其他失业家庭广泛纳入监测范围，对每户家庭精准画像，评估其家庭困难程度、致困原因和需求类型等，进而合理配置各类救助帮扶项目，增强低收入家庭的抗风险能力。

第三，“量体裁衣”式服务精准递送。精准救助的落脚点是对低收入家庭需求的精准回应，减少救助服务中出现的“供需错配”和“供需脱节”等问题。上海市长宁区基于“社会救助顾问”、“社区云”平台等制度创新，开展“线上+线下”的双线救助实践。线上综合评估困难家庭的情况后，政府将其纳入社会救助服务名单，并使之与社会救助顾问进行结对，提供线下“一户一策”的走访和帮扶方案。对于服务缺失和救助不充分对象，由社区救助顾问及时上门宣讲政策，提供协助申请服务，跟进申办流程；对确有一定困难但尚不符合救助政策的对象提供转介服务，引入专业社会组织或社工机构力量开展深度个案管理服务。浙江省杭州市主要以信息化手段助力服务链条由“单线”向“闭环”转变，实现救助服务精准递送。例如富阳区通过信息化的方式汇聚社会力量帮扶“服务类”资源，形成“物质+服务”清单，通过筛选、分类、转介、服务，实现供需有效衔接，并对项目进行跟踪评估保证整体项目质量，进一步提高群众满意度。

（三）分层分类社会救助的救助及时性建设

第一，社会救助经办与递送流程再造。“最多跑一次”“一门受理、协同办理”等政策实践充分表明，分层分类社会救助体系的及时性建设需要基于数字技术的服务经办及递送流程再造。南京市栖霞区依托区级智慧救助调度中心，在全区126个社区（村）建立起“有求必应、有单尽接”的快速响应机制。栖霞区通过线上平台实现救助需求发布、项目认领、服务进度、评议反馈等全流程要素信息“一键”可查，服务“一键”通达，进而在社工队伍中建立414名救助服务“小管家”，最快响应附近社区（村）低收入群体的救助需求。浙江省杭州市创新“幸福码”应用，在14项省社会救助惠民事项“一件事”联办基础上，加大救助信息归集，丰富“幸福清单”内容，使困难群众方便、及时掌握救助补助信息并申请。同时，整合区、县（市）级助联体救助帮扶资源，形成三级助联体联动机制，落实并提高救助家庭探访率、“幸福清单”送达率等具体任务。综上，基于数字技术赋能的社会救助线上线下“双线驱动”的服务经办和递送模式大大提高社会救助的及时性。

第二，救助服务申请的“放管结合”。简政放权、放管结合是优化社会救助服务经办流程，缩短救助经办时间，实现救助服务便民利民惠民的关键举措。中央政府层面鼓励县民政局将社会救助审核权限下放至乡镇政府，缩短经办链条以提高经办效率。地方政府则进行了更为深入的探索与创新。例如，上海市长宁区探索建立社会救助信用告知承诺制度，建立起“书面告知-诚信申报-守信激励-失信惩戒”的救助信用管理机制，对社会救助对象的信用记录进行监督和评估，给予相应奖惩。具体地，若社会救助对象履信用告知义务，则可以享受“基本生活救助从快办理”“急难临时救助先行给予救助，后补充相关证明材料”等若干权利，大大提高社会救助的及时性、规范性和便捷性，救助管理效率和水平均得到明显提高。

第三，非户籍人口救助的及时性建设。非户籍人口救助是制约社会救助城乡统筹、应保尽保的重点和难点，分层分类社会救助体系的及时性建设需要重点关注并解决这一难题。浙江省杭州市对于非户籍人口的救助具有良好示范意义。杭州市规定，对于居住在杭州市并持有“浙江省居住证”的非户籍困难家庭或个人，可向登记居住地乡镇人民政府（街道办事处）提出救助申请；对于困难发生在杭州市的流动人口和持有效护照居住在本市的外籍人员，可向困难发生地乡镇人民政府（街道办事处）提出救助申请。同时，政府出台急难临时救助相配套的政策措施，通过审核权力下放、简化家计调查流程，乃至施行先行救助后补办申请审批程序等若干举措，补齐非户籍人口救助短板。综上，尽管现阶段非户籍人口救助的实践主要集中在临时救助，但是该过程中积累的有益经验和做法对于未来完善我国非户籍人口社会救助具有重要意义。具体如表3所示。

表3 分层分类社会救助体系建设的实践路径

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五研究结论及讨论

本研究通过回顾学界已有研究和相关政策文件，认为分层分类社会救助体系的实质是以精准治理为导向，在精准识别不同困难层次、类型的低收入家庭或人口的基础上，打造多层次、综合型救助服务方案，并向低收入家庭精准递送救助服务的过程。因此，分层分类社会救助体系建设的关键便在于服务有效性、治理精准性和救助及时性三个维度。事实上，党的十八大以来，尤其是《社会救助暂行办法》颁布后，我国确立“1+8”的社会救助基本格局，便开始了建设分层分类社会救助体系的实践探索。然而，该阶段的救助形式，例如教育、医疗、住房等专项救助大多采取现金支付的形式，仅特困人员救助和就业救助中包含着服务救助的内容，治理精准性和救助及时性建设更是较为滞后。

随着大数据、云计算等新兴技术的快速发展和分层分类社会救助体系建设的正式提出，我国部分经济发达地区的服务救助、精准救助水平快速提升，分层分类社会救助体系建设进入快速发展的中期阶段。在本文中，浙江省杭州市、上海市长宁区、南京市栖霞区的分层分类社会救助体系建设实践中，形成包括“困难画像”“服务清单”“一户一策”等在内的诸多有益制度安排，对其经验举措进行及时总结和归纳，对于明晰分层分类社会救助体系建设的具体路径，助推政策扩散具有重要理论和现实意义。从以上三地的实践来看，分层分类社会救助体系建设的有效性、精准性、及时性三个维度的建设重点如下。一是在服务有效性方面，需要对不同困难层次、不同类型的低收入家庭进行区别分析和分类管理，采取政府购买、社工支持等多种形式引导社会力量参与社会救助服务供给，形成综合性的服务救助清单及高效的递送路径。二是在治理精准性方面，以“多维贫困指标”取代传统的“单一经济指标”对困难家庭进行标准化认定，加强低收入人口动态监测信息平台建设，加大有关部门的数据开发和共享力度，基于大数据、云计算等新兴技术对低收入家庭进行精准画像和“量体裁衣”式的服务精准递送。三是在救助及时性建设方面，需要政府秉持“简政放权”“放管结合”的理念，借助数字技术对社会救助的申请经办和服务递送进行流程再造，加快破解非户籍人口救助的制度性障碍，实现分层分类社会救助在时间和空间的“及时温暖”。

诚然，现阶段分层分类社会救助体系建设的探索并非完美无缺，服务有效性、治理精准性和救助及时性三个维度的建设还存在较大优化空间。第一，在服务有效性方面。通过对案例地区服务清单和内容的分析，尽管案例地区的服务类救助已经走在全国前列，但主要集中在老年照护、预防保健、精神关爱等方面，有效的就业帮扶、就业支持则相对薄弱，救助政策依然带有浓厚的“输血”色彩。同时，政府购买形式吸引了绝大多数社会力量参与救助服务供给，第三次分配力度有限，随着服务类救助内容的日渐优质和多元，这种模式必将对救助资金的可持续性带来新的挑战[20]。第二，在治理精准性方面。基于数字技术的动态监管尚未成熟。实际工作中，低收入群体的动态监测及信息比对需要大量的基础数据作为支撑，这些数据往往具备高度的私密性和分散性，若数据的采集、公开、共享等环节的工作不彻底，将导致家庭部分隐性收入难以精确、动态核定，使精准治理难以高效落实；反之，多主体、长链条的数据采集和使用极易出现信息泄露，成为精准治理面临的新挑战。此外，随着多维贫困指标在低保认定中日益广泛的应用，低保边缘家庭认定也需要适时突破“倍数标准”（以低保标准线的1.5-2倍确定低保边缘家庭标准），但低保边缘家庭的人员构成、职业类型、收入来源等基本信息比低保家庭更加多元复杂，如何构建合理标准识别低保边缘家庭仍是精准治理中面临的重要问题。第三，救助及时性方面。救助审核权限下放至乡镇缩短了救助经办的行政管理链条，但依然难以解决非户籍人口救助、急难救助的及时性问题，救助及时性建设本质上需要政策“组合拳”，统筹推进“异地救助”“事前预防”“数据跑路”等多项制度建设，是一项长期的系统性工程。

需要强调，除上述局限外，分层分类社会救助体系建设体系在不同地区间、城乡间差距仍然巨大。不少欠发达地区由于人力、物力、数字基础设施建设的限制，还远远难以借助数字技术实现困难分层分类识别和画像，服务救助建设更是难以满足低收入家庭的实际需求。面向未来，分层分类社会救助体系建设需要重点把握如下方面。第一，服务有效性建设方面。统筹物质救助与服务救助水平同步提高。相对贫困治理阶段，物质救助依然是缓解低收入家庭困境的有力举措，需要持续提高低保标准占当地上年度居民人均可支配收入的比重，加大欠发达地区救助资源的转移支付力度。第二，治理精准性建设方面。逐步普及“多维贫困指标”在低保资格认定中的使用，强化数据采集、公开、共享力度，真正实现低收入家庭的数字化动态监测。加大欠发达地区数字基础设施建设，为智慧救助建设奠定坚实基础。第三，救助及时性方面。在下放救助资格审批权限后，进一步整合相关部门社会救助审批事项，优化审批流程，充分运用数字技术为低收入家庭提供更便捷、敏捷的救助服务。综上，分层分类社会救助体系建设不仅需要经济发达地区统筹救助制度的有效性、精准性和及时性，互促共进，更需要及时对相应政策实践进行理论总结和现实反思，形成行之有效的分层分类社会救助体系建设方案，进而向全国政策扩散，补足欠发达地区救助短板，最终形成与扎实推动共同富裕新阶段相适应的分层分类社会救助制度体系。

注释：

[1]胡宏伟,侯云潇,陈一林.中国低收入家庭支持政策体系：历史嬗变、制度现状与改革取向[J].社会保障研究,2022(06):3-15.

[2][18]关于改革完善社会救助制度的意见[M].北京:人民出版社,2020:3,12-14.

[3]全国人大财政经济委员会.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要<释义>[M].北京：中国计划出版社,2021:96.

[4]林闽钢.深入把握我国社会救助体系的鲜明中国特色[N].人民日报,2020-11-2(09).

[5]张浩淼.弱有所扶：分层分类社会救助体系建设研究[J].行政论坛,2022,29(06):137-142.

[6]匡亚林.需求侧管理视角下社会救助体系分层分类改革研究[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2021,23(02):96-104+108.

[7]陈艺华,黄晨熹.低保边缘家庭救助的地方性实践挑战与发展取向——基于发展型社会政策的分析视角[J].社会政策研究,2023(04):109-121.

[8]韩克庆,郑林如,秦嘉.健全分类分层的社会救助体系问题研究[J].学术研究,2022(10):90-100+177.

[9]朱光磊,于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008(06):67-72.

[10]王思斌.社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2014,51(06):30-37.

[11]仇叶.基层服务型政府建设中的服务泛化问题及其解决[J].中国行政管理,2020(11):32-40.

[12]刘欢,向运华.基于共同富裕的社会保障体系改革：内在机理、存在问题及实践路径[J].社会保障研究,2022(04):45-59.

[13]蒋源.从粗放式管理到精细化治理:社会治理转型的机制性转换[J].云南社会科学,2015(05):6-11.

[14]Johnson E.,Krishnamurthy R.,Musgrave T.,Vinze A.How Open Data Moves Us Closer to“Precision Governance”.Washington DC:International City/Country Management Association,2013.

[15]刘晓洋.思维与技术:大数据支持下的政府流程再造[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2016,37(02):118-125.

[16]李大宇,章昌平,许鹿.精准治理:中国场景下的政府治理范式转换[J].公共管理学报,2017,14(01):1-13+154.

[17]任欢.兜底保障如何做到“不落一户，不落一人”[N].光明日报,2020-11-24(10).

[19]李植乐,林闽钢.社会救助创新案例特征和影响力的分析[J].社会保障研究,2022(02):70-80.

[20]时立荣,陈子扬.发展型民生保障：社会企业作为一种社会保护机制研究[J].社会政策研究,2023(04):3-14.

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基金项目

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“弱有所扶：困难群体就业援助的政策体系研究”（项目编号：22JJD630015）。

作者简介

胡宏伟，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；

侯云潇，中国人民大学公共管理学院博士研究生；

程海源（通讯作者），新疆大学政治与公共管理学院讲师。