学术茶山刘丨新《行政处罚法》的实施专题解读

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编者按

《中华人民共和国行政处罚法》自1986年10月1日实施以来，积累了宝贵经验，本法虽历经2009年和2017年两次修改，但在诸多层面上仍然无法满足法治实践的需求。新修订的《行政处罚法》增加条款22条，重大变化主要体现在十个方面：一是明确了行政处罚的概念；二是增加了行政处罚的种类；三是赋予“乡镇、街道办”一定程度的行政处罚权；四是对特殊行政处罚案件延长了行政执法期间；五是扩大了听证范围；六是明确了法制审核的范围；七是新增了首违不罚制度，推动“柔性执法”；八是明确行政处罚案件办理期限；九是建立了电子送达文书、电子支付缴纳罚款等制度；十是确定了重大行政处罚公示制度，建立了行政处罚和刑事司法的衔接机制。具体诶荣解读，请见下文！！！

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作者简介：茶山刘宪行武昌鱼，系中南财经政法大学宪法学与行政法学方向硕士研究生，鱼跃中南财团队骨干成员，主要负责中南财经政法大学法学考研宪法与行政法方向产品开发与维护，关注领域为：基本权利、国家机构、合宪性审查等。

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热点概述

2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了修订后的《中华人民共和国行政处罚法》。新法将于2021年7月15日起施行。此次《行政处罚法》的修改，是继2017年修改后为顺应行政处罚新形势发展变化而作出的调整，涉及行政处罚的定义共计35个方面，修改力度不可谓不大。作考虑到中南大810宪行历年初试考察行政法部分一般以基础知识为主，对于热点问题并不十分追求，因此考生在面对年度热点时应从应试角度出发，有选择性地关注可考性较强的知识点。

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基础知识

（一）行政处罚的含义

学理定义：行政主体依法对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为人（公民、法人和其他组织）给予法律制裁的具体行政行为。

《行政处罚法》第2条的定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

1、行政处罚由特定的行政主体作出。行政处罚权是一项重要的行政权力，必须由具有行政主体资格的行政机关和法律、法规授权的组织依法作出，其他国家机关不得享有和行使行政处罚权。且只有经过法律、法规明文规定拥有行政处罚权的行政主体才能够在其职权范围内依法作出行政处罚。

2、行政处罚是针对违反行政法律规范、但尚未构成犯罪的行为所实施的制裁。

3、行政处罚的对象是外部行政相对人。只有在外部行政法律关系中与行政主体相对应、实施了违反行政法律规范但尚未构成犯罪的公民、法人及其他组织才能成为行政处罚对象。

4、行政处罚的目的既是对违法者的惩戒和教育，促使其以后不再重犯，又是为了护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）行政处罚的原则

行政处罚的原则，是指由行政处罚法规定的设定和实施行政处罚时所必须遵循的基本准则。它贯穿于行政处罚的全过程，对行政处罚的设定和实施提出了总体要求，对行政处罚行为具有普遍的约束力。

1、处罚法定原则。（1）行政处罚的设定权法定。（2）实施行政处罚的主体及其职权是法定的。（3）处罚的依据是法定的，法无明文规定不得处罚。（4）处罚的类型、内容和程序是法定的。

2、公正、公开原则。（1）公正就是公平正直、没有偏私。实施行政处罚必须以事实为依据，坚持实事求是，切忌主观臆断；处罚应当“过罚相当”，不能畸轻畸重；不得滥用自由裁量权。（2）公开就是要增强处罚行为的透明度。设定或者规定行政处罚的规范性文件必须公开；实施行政处罚的程序必须公开。

3、处罚与教育相结合原则。作为法律制裁的一种形式，行政处罚不单纯以处罚为目的，其根本目的在于预防和制止违法行为，从而维护公共利益和社会秩序。

4、保护相对人合法权益原则。这一原则又称“处罚救济”原则，是为了保障当事人在行政处罚中的合法权益而设立的，主要是指当事人对行政主体给予的行政处罚享有获得法律救济的权利，包括陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和获得行政赔偿权等。

（三）行政处罚的类型

学理分类：

1、申诫罚。亦称精神罚，是指行政主体通过对违法者的名誉、信誉等施加影响，发出警诫，使其不再重犯的处罚形式。申诫罚原则上适用于任何违法行为，但实践中，主要适用于情节比较轻微，对社会尚未造成严重危害的违法行为。警告是申诫罚的主要形式。

2、财产罚。是指行政主体限制或剥夺违法者的某些财产所有权，以示惩戒的处罚形式。具体包括罚款、没收等。财产罚的适用范围非常广，既可适用于经济性行政违法行为，也可适用于非经济性行政违法行为，但主要适用于经济性行政违法行为。

3、行为罚。亦称能力罚，是指行政主体剥夺违法者特定的行为能力，以示惩戒的处罚形式。主要有责令停产停业、吊扣许可证和执照等。

4、人身自由罚。是指行政主体限制或剥夺违法者一定期限内的人身自由，以示惩戒的处罚形式。人身罚属行政处罚中最严厉的处罚类型，主要形式是行政拘留。

法定分类：

1、警告、通报批评。

2、罚款、没收违法所得、没收非法财物。

3、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件。

4、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业。

5、行政拘留。

6、法律、行政法规规定的其他行政处罚。

（四）行政处罚的设定

1、法律的设定权。法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

2、行政法规的设定权。（1）行政法规有权设定除限制人身自由以外的行政处罚。（2）在行政处罚法规定的处罚类型之外，国务院认为必要时可以制定行政法规设定新的类型的行政处罚（限制人身自由的行政处罚除外）。（3）行政法规的设定权要受到法律的限制，即当法律对违法行为已经作出了行政处罚规定、行政法规需要作出具体规定时，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、类型和幅度的范围内规定。

3、地方性法规的设定权。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定、地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、类型和幅度的范围内规定。

4、行政规章的设定权。（1）行政规章限于设定警告和一定数额的罚款的行政处罚。（2）国务院部委规章设定的罚款的最高数额由国务院规定，地方政府规章设定的罚款的最高数额由省、自治区、直辖市人大常委会规定。（3）在法律、法规对行政处罚已作规定的情况下，规章只能在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、类型和幅度的范围内作出具体规定。

5、除以上四类规范性文件外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

（五）行政处罚的实施中的“一事不再罚款”原则

“一事不再罚款”原则即对当事人的同一违法行为，不得以同一事实和理由进行两次以上罚款的行政处罚。《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这是“过罚相当”原则在处罚适用阶段的具体体现。《行政处罚法》确立这一原则，目的在于防止重复罚款、多头罚款，从而保护行政相对人的合法权益。

1、“同一违法行为”即同个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。

2、“一事不再罚款”原则的适用规则包括：

（1）行政相对人的一个违法行为反了一个法律、法规规定，由一个行政机关或者多个行政机关共同实施行政处罚，只能处罚一次。

（2）行政相对人的一个违法行为同时违反了两个以上法律、法规规定的，可以给予两次处罚，但如果是给予罚款处罚的，罚款只能适用一次，另一次可以是给予其他类型的处罚，但不能再给予罚款处罚。

（3）行政相对人的一个违法行为违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规规定行政机关可以并处包括罚款在内的两种处罚的，行政机关可以依法给予罚款以及并处其他形式的处罚，但不能罚款两次。

（六）行政处罚的程序【了解即可】

1、做出行政处罚决定的程序。（1）简易程序：是指违法事实清楚，证据充分确凿；处罚有法定依据；处罚较轻的情况下，行政处罚机关对某些轻微的行政违法行为当场给予处罚的程序。简易程序包括表明身份、说明理由、给予当事人陈述与申辩的机会、填写处罚决定书、交付处罚决定书、备案。（2）一般程序：立案、调查取证、告知与申辩、审查决定、制作行政处罚决定书、送达行政处罚决定书。（3）听证程序：是指在做出行政处罚决定前由行政机关组织的，在调查取证人员、案件当事人及其他利害关系人参加的情况下，听取各方的陈述，由各方提供证据以及对证据进行质证的活动。包括准备、举行、处理三阶段。

2、行政处罚决定的执行程序。是指有关国家机关为保证行政处罚决定所确定的义务内容得以实现而实施相应执行行为的程序。（1）执行原则。包括自觉履行原则、申诉不停止执行原则、罚缴分离原则。（2）强制措施。包括当事人逾期不缴纳罚款的，行政机关每日按罚款数额的3％加处罚款；根据法律规定，行政机关将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款；行政机关依法申请人民法院强制执行。

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拓展问题

（一）关于新增行政处罚的定义与种类

新《行政处罚法》在第2条第一次对行政处罚进行了法律定义：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

新《行政处罚法》在第9条新增了若干行政处罚的类型：

1、增加了“通报批评”类型，与“警告”并列。

2、增加“降低资质等级”作为暂扣和吊销许可证件的中间性处罚类型；同时删去“暂扣或者吊销执照”。

3、增加“限制开展生产经营活动”、“责令关闭”、“限制从业”三种处罚类型，与“责令停产停业”并列。

（二）关于扩大行政法规、地方性法规、地方政府规章设定行政处罚的权限

新《行政处罚法》适度扩大了行政法规、地方性法规、地方政府规章的设定权限：

1、第11条在原有行政法规的处罚设定权后增加一款：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

2、第12条在原有地方性法规的处罚设定权后增加一款：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

3、第13条增加了地方政府规章对“通报批评”的处罚权限。

4、第15条增加了行政机关对行政处罚实施情况和必要性的评估义务，同时应对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。

（三）关于综合执法与相对集中行政处罚权

新《行政处罚法》第18条增加了综合行政执法制度与相对集中行政处罚权：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”

建立综合行政执法制度与相对集中行政处罚权是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的落实，具有以下积极意义：

1、是深化行政执法体制改革、落实依法行政的重要环节。

2、是解决行政执法中权责交叉、多头执法问题的有力举措。长期以来的多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。同时，随着市场经济的快速发展，各级各类市场不断繁荣、边界日益模糊，对我们市场管理的方式方法和能力水平提出新的更高要求。对此，必须相对集中执法权，推进综合执法，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，同时按区域设置执法机构并实行属地管理，减少行政执法层次，适当下移执法重心。只有这样，才能更好地维护社会稳定、规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益。

3、是提高执法专业化水平的有效途径。各部门组建独立执法队伍、分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。实行综合行政执法，能够整合部门资源，集中保证编制经费，优化机构设置和装备条件，加强培训上岗和日常管理，切实增强执法队伍力量，为提高执法工作规范化奠定良好基础。

（四）行政处罚权下放街道办事处、乡镇政府，行政执法重心下移参考文章：[1]叶必丰.执法权下沉到底的法律回应[J].法学评论,2021,39(03):47-55.

新《行政处罚法》第24条规定了在特定条件下，行政处罚权可以下放街道办事处、乡镇政府等基层行政机关：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”

1、“执法权下沉”的法律性质

乡级政府取得执法权的依据并非法律、法规或规章的授权，而源于县级政府的决定；其系地方国家行政机关，并非授权对象。因此，执法权下沉到底即赋予乡级政府执法权，在法律性质上并不是法律授权。

2、“执法权下沉”的意义

执法权下沉到底是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。其具有如下三个特点：第一，更加综合。综合执法改革所整合的是相同领域的行政处罚权和部分行政强制权，执法权下沉到底改革所包括的执法权有行政审批权、行政处罚权和行政强制权。这就进一步实现了执法事权的统一性和完整性。第二，一级执法。除共同事权外，县级行政机关下沉部分行政执法权后，不再行使该部分的行政执法权，交由乡级政府以自己的名义行使。从事权的纵向分工来说，一级执法改变了上下级事权重构、同质的现象，可以避免同一事务的多重管理或分级负责，确保事权的终局性。第三，整体下沉。县级行政机关下沉执法事权的同时，人员、机构和财务等资源一并下沉到乡级政府机关，由乡级政府机关管理和使用，原则上实行双重领导。这就实现了事权和资源的一致性，有利于保证预定目标的实现。

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