欧盟的公共数据治理方案（下）
本文编译自《将欧洲价值观嵌入数据治理—公共数据共享的案例》（Embedding European values in data governance: a case for public data commons），原文作者Jan J. Zygmuntowski，Laura Zoboli，F. Nemitz。
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为保证阅读的流畅性，本文对原文正文和脚注部分有删减。
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面向公共数据分享
4.1. 数据公共空间的特征
重新定义数据收集的系统层面，着重考虑公共利益的机构解决方案势在必行。把数据更多地看作是一种共享的资产或公共利益是有用的。这一主张可以进行双重解释：作为一种规范主张或在公共资源（Common-Pool Resources，“CPR”）框架的意义上。在讨论数据和数据组合的固有属性时，本文选择了后者。
人们对公共资源共享重新产生了兴趣，部分原因是这些见解适用于与数字数据相关的新挑战。有学者将其定义为可消耗性高（可能受竞争消费威胁）和排他性低（限制消费的困难）的资源。数据越来越被视为应进行集体治理的公共资源，从而为不同的利益相关者解锁数据的不同用途和价值，同时保护他们的权利。
讨论知识公有物时，学者指出技术进步是开发公有物能力的推动者，更强的捕获资源能力改变了资源性质，资源从非竞争性、非排他性的公共产品转变为需要管理、监测和保护的公共资源，以确保可持续性和保护。因此，可消耗性的定义扩张到过度消费危及公共资源的可持续性，在数据生态系统从我们的社会经济系统的边缘扩展到最重要的位置时出现。捕获和处理数据会对产生数据的数据主体产生深远影响。
权利被滥用损害，对数字系统的信任就会下降。同样，主导行为者的过度消费也变得扭曲，因为它会影响与数据相关的收益分配，并导致市场占领。消费数据本身并非竞争对手，但其结果却助长了资本主义经济中的竞争。不受控制的数据共享的使用，特别是在治理模型中没有提供管理价值，将导致数据流动再次封闭，或个人对数字公司的权利丧失等问题。这些负面外部性削弱了数据生态系统的总体可持续性。数据共享受到供应不足、法律框架不足、污染、缺乏质量或可发现性的威胁。
作为公共资源共享的数据不是集体管理或共享本身，而是数据的本质。对不同数据治理模型的试验和错误审查引导我们走向考虑数据特征的解决方案。
4.2. 数据公共空间的治理
以数字技术为媒介的基于公共领域的对等生产作为一种替代生产模式已经被研究和倡导多年，尽管长期的、可持续的治理、价值分配和数据流等问题还未得到很好的考虑。公司的成功，采掘实践实际上是失败的共同基础的同行生产运动，因为它拒绝考虑价值。
数字公地学者指出，一个公地要复制它的对象数据和主体性（信任、互助），必须与公地本身价值回路之外的市场体系进行互动。然而，过度分享数据增加了价值提取的风险，并推动了负反馈循环，顶尖人才只被这些公司吸引，创新是为了有限的客户群体而不是公共利益。访问数据共享的成本负担必须与给定参与者的可能性及数据使用的真正目标相关。
在维护公共利益的公共资源共享和保护主导权力的治理模式之间，需要认识到一条微妙的界线。例如，数据保护和数据访问规则必须以一种允许更小和更灵活的实体访问的方式来处理，而不是创建一个竖井，再次符合最大的行业参与者的程序。数据共享并非不受限制，但为了保持可持续性，可能会受到关于受益者的具体规则的约束。因此，设计规则排除谁、为什么和有什么后果，是数据公域考虑的中心问题。
由于这些原因，数据治理的概念最近获得了相当大的关注，从严格的技术理解转向了包含可持续的、负责任的治理的定义，旨在改善人们的生活和确保公共利益。平衡嵌入式价值与控制数据使用的能力是困难的，但有可能部署一个可重复的框架，利用自动化决策系统和协议。
在科学研究社区中，数据共享的成功案例在很大程度上是根据公共资源共享原则进行管理的，而少数案例则充满了冲突，这是因为缺乏理论预测的机制：模糊的拨款规则和边界，对集体选择安排的薄弱影响，以及对组织权利的承认。基于网络的数据共享库也采用了各种控制策略和工具，这些策略和工具是由共享理论指导的。这些案例表明，管事数据共享既有效又可持续；然而，扩大这些解决方案的规模意味着将范围从狭窄的、行业受限的转变为社会的、公共的。
4.3. 设计公共数据公共空间
为解决数据治理难题，本文主张建立制度化的、基于信任的机制和福利驱动的价值分配。考虑到数据公共空间的特征，需要进行干预以建立公共数据公共空间，即为公共利益建立的可信数据共享空间。这主要包括通过公共行为者积极参与管理数据来维护、推进欧洲的价值观和权利。
越来越多的文献注意到自然垄断和数字平台的网络效应，呼吁建立数字公共基础设施，如公共平台或数据空间。公共数据公域通过在公共部门创造塑造有益于社会的人工智能的能力，并重新获得技术主权，从而放松企业对数据的提取。加强互操作性可能是鼓励与公共数据共享的方法之一，一些国家已经采取强制性的数据共享命令。然而，重要的是不要破坏共享数据、知识溢出和重新利用数据的可能性。公共部门的作用是充当推动者和保管人，制定治理规则、目标并加以执行，统合不同的数据生态系统利益攸关方，并给予参与机制。合作治理作为一个系统性的反馈循环，防止主导组织操纵系统，以牺牲其他利益相关者继续“照旧操作”。
根据本文讨论，这种治理应嵌入欧洲价值观和权利等原则，以指导体系结构设计的访问/排他性规则和离散选择。与数据相关的权利将作为公共数据公共接口或程序的功能找到它们的方式。其执行将不受数据控制者的支配，而是由公众代表数据主体发起的公共服务。因此，公共数据共享类似于数据信托的提议，但考虑到公共行政的作用，其范围和主要治理目标更为普遍。表2总结了以上考虑因素，以及公共数据公域面临的主要挑战的技术、法律和制度解决方案。图1是利用这些发现的公共数据共享治理设计的建议。
表2：公共数据共享特征概述
可以理解的是，个人数据自主权和数据自决在捍卫数字解放。然而，在不平等日益加剧的世界，如果出售条件不公平，数据所有权意义不大。去中心化处理并不一定意味着去中心化权力。对此，已经提出了数据工会、多客户隐私管理员和同意捍卫者等对策建议。这种将个人数据主权与机构调解相结合的方法并未质疑数据的商品化及其社会影响，只是找到了在严格的市场环境中确保更公平分配和控制的方法。
建立公共数据空间需要愿意从新数据治理机制中受益的各方合作。不可能单方面获得价值分配或利益相关者的控制权而不给对方造成重大损失。目前，向公众分配价值方面的合作力度不足，导致利益相关者之间在制定共同标准、程序和交换有价值数据方面缺乏信任，这就无法确保机构建立基于信任的机制，妨碍数据合作社的规模扩大，无法有效促进普遍福利。
公共数据共享有待进一步探索，可能会助益于构建共同欧洲数据空间，或在欧盟成员国国家数据存储库间建立联邦协作。而《数据治理法案》旨在释放数据的价值，同时保护个人权利。但这些行动目前过分强调私人价值创造，并坚持数据中介机构之间严格市场竞争的通常治理模式。平衡价值创造和数据管理需要建立制度、设定标准，并邀请数据利益相关者共同治理。这与对现有参与者进行事后排序的逻辑有很大的不同。
公共数据共享可以发挥数字公用事业运营商的作用，确保数据流中的平等条款和权利保护，也可以作为创新的推动者和公共利益绩效监测的保管人，而这需要足够的公共基础设施、民主监督和使用新的法律工具并借鉴过去机构设置的经验。有必要通过彻底数字化、扩大基本权利和加强合作来振兴欧洲福利国家。本文仍然希望，基于法治、基本权利和民主至上的基础上，上述公共利益的方向将被纳入一套新的欧洲良好数据治理规则中。
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结论
需要一个更具包容性、更广泛的治理设计，解决跨部门和监管手段的数据问题，以寻求技术主权的实现。鉴于数据的流动性、可复制性以及其自身的多用途性质，将数据仅仅视为商品或忽视公共利益有严重的缺陷。未来的数据治理必须考虑到，数据是在一个需要可持续发展才能繁荣的生态系统中产生的数字公共系统。
这个高度复杂的系统只能在一套复杂的规则下工作，否则会出现权力集中等问题。利用多方利益相关者、协同治理政策的公共数据共享将在个人权利、经济增长和创新以及公共利益之间的三角关系中促进数据共享，同时维护欧洲的权利和价值观。
（完）
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