美国政策洞察 | 继棉花之后新疆光伏也被贴上“强迫劳动”的标签，中企如何应对美国的制裁【走出去智库】

走出去智库观察  

5月12日，美国总统气候问题特使克里在众议院外务委员会听证会上表示，拜登政府正在考虑对中国所谓“使用强制劳工”生产的太阳能电池板及可再生能源的其他部件实施制裁。继棉花之后，新疆光伏产业也被贴上"强迫劳动"的不实标签。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所合伙人郭欢认为，从近期美国智库、舆论、产业、政界的呼吁来看，美国对于中国光伏供应链施加制裁已箭在弦上。美国八名参议员于3月30日提出《把中国排除出太阳能法案》，禁止美国联邦资金采购在中国生产或组装的太阳能电池板，如此次法案得以通过，后续制裁措施将可能陆续登场。

中国光伏产业如何应对美国的制裁？今天，走出去智库（CGGT）刊发金杜律师事务所跨境贸易合规团队郭欢等律师的文章，供关注美国制裁的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、据不完全统计：2010年至2020年，中国在全球多晶硅生产领域中，占比从26%上升到82%，而美国的占比则从35%下降到5%。

2、美国在特朗普执政时期，退出了《巴黎协定》，重点发展化石能源，因而当时中国光伏产业并未如半导体芯片、航空航天等其它产业一样，受到美国政府的重点关注。然而，这一局面随着美国现任内阁的上台，发生了彻底性的转变——拜登总统在其上任第一天即宣布美国重回《巴黎协定》。之后，联邦政府展开了一系列绿色能源战略的部署。

3、美国政府未来或将三大政策方向进行融合，利用制裁手段，达到实质上打压中国光伏产业，扶植本地产业发展和赢得全球行业领先地位的效果。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/郭欢 胡梅 陈起超 董梦 刘姝倩 王丹

金杜律师事务所

一、引言

近30年来，全球气温上升速度加快，到本世纪末，如果全球气候升温达到2℃，海平面升高将达到36～87cm，99%的珊瑚礁将消失，陆地上约13%的生态系统将遭到破坏，许多植物和动物面临着灭绝的风险。因此，减少二氧化碳等温室气体排放，限制全球气温上升已经成为全人类共同的目标。[1]

在此大背景下，发展太阳能、风能、核能等新能源，推动能源结构绿色转型是实现碳中和的关键。其中，光伏产业作为半导体技术与新能源需求相结合的衍生产业，同时作为国家战略性新兴产业之一，中国光伏产业的快速发展正在成为中国为数不多可参与国际竞争并取得领先优势的产业。因此，普遍评价在可控核聚变技术成熟之前，光伏是所有能源品种中最理想的之一，也是促进电力绿色转型的不二选择，是未来三十年世界实现碳中和目标的希望之光。

正当中国光伏领域企业蓄势待发之时，美国相关政界、产业协会、智库和媒体陆续发声，5月12日，美国总统气候问题特使约翰·克里表示，美国现任政府正在考虑对所谓的中国“强迫劳动”生产的太阳能电池板及可再生能源的其他部件实施制裁[2]。不难看出，美国现任政府对中国的光伏领域企业进行的打压和制裁，将会导致中美有关领域的竞争进一步激化。

本文将结合近期国内外发生的重大事件，盘点中国光伏产业的发展现状及行业影响，并分析提示美国针对性政策的由来逻辑以及可能的下一步政策走向，力争助力中国光伏领域企业在错综复杂的国际大背景之下探索出一条生存与发展之道。

二、中国光伏产业缘何受到美国关注

美国自前总统特朗普执政以来，逐渐强化将中国视为战略竞争对手的意识，将中国光伏产业等的发展视为对美国技术主导地位甚至是国家安全的威胁。而美国为何将中国光伏产业视为“眼中钉”，本文主要从以下层面分析：

1. 绿色能源之争

截至2020年底，全球共有44个国家和经济体正式宣布碳中和目标，美国新任总统拜登在上任第一天就签署行政令让美国重返《巴黎协定》，并计划于2050年之前实现碳中和。中国则在2020年9月22日的第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[3]。“去碳化”俨然成为全球产业发展的大趋势，减少碳排放意味着必须发展新能源。在可再生能源中，光伏发电产业是全球发展最快的新兴产业之一，以光伏为代表的新能源产业在未来将极具战略意义。

据不完全统计[4]， 2010年至2020年，中国在全球多晶硅生产领域中，占比从26%上升到82%，而美国的占比则从35%下降到5%。据彭博新能源金融太阳能分析主管詹妮·蔡斯（Jenny Chase）称，“几乎每一个硅基太阳能组件至少95%的市场都可能会有一些新疆硅”。《纽约时报》4月20日刊文称，中国光伏产业占据全球主导地位，提供了美国所需的多数太阳能电池板和零部件，这势必影响美国现任政府急于推动的清洁能源政策。这一进程可能对中国经济有利，因为美国目前几乎完全依赖中国制造商提供的低成本太阳能电池组件。从美国自身的角度出发，位于产业上游的多晶硅绝大多数由中国企业把控，目前的现状导致美国认为自己的太阳能供应链是脆弱的，需要重点关注和寻找产业链各环节的替代商。

2. 中国光伏产业具备领先优势

中国作为光伏组件生产大国，具备光伏产业硅料、硅片、电池片、组件全产业链制造绝对性规模优势。按照中国光伏协会的数据，2020年中国光伏产业各环节全球占比分别为：硅料67%、硅片97%、电池片79%、组件71%[5]。中国光伏产业是一个为全球可再生能源转型做出重大贡献的产业。

而在前任总统特朗普执政期间，美国的联邦能源管理委员会着力于发展传统能源行业，并且制定了许多对可再生能源不友好的政策，导致美国光伏企业难以拥有成本优势，产品整体价格偏高。近十年来，尽管美国以关税手段对中国光伏产业施压，以此解决其自身行业难题，但仍无法与中国光伏产业链产量规模和价格优势相抗衡。

三、对中国光伏产业链的制裁已箭在弦上

1. 光伏产业重回焦点

美国在特朗普执政时期，退出了《巴黎协定》，重点发展化石能源，因而当时中国光伏产业并未如半导体芯片、航空航天等其它产业一样，受到美国政府的重点关注。然而，这一局面随着美国现任内阁的上台，发生了彻底性的转变——美国时间2021年1月20日，拜登总统在其上任第一天即宣布美国重回《巴黎协定》[6]。之后，联邦政府展开了一系列绿色能源战略的部署。

这一举措主要是为了抵御美国国内化石能源产业的压力，扶持其清洁能源发展，同时通过完善国内基础设施建设，促进本国太阳能产业产能的整体回流，达到创造更多工作岗位的效果。同时，美国现任政府公开表示，要在全球范围的清洁能源行业与中国竞争，并形成其全球领导地位[7]。

2. 美国智库-舆论-政策的闭环影响

多年以来，美国政府、民间成立了诸多智库作为国会立法的咨询及谏言机构。部分智库通过监督、调查和向国会提交关于美中双边经贸关系对国家安全影响的年度报告，甚至可以直接向国会提出相关立法建议。

（1）通过舆论发酵扩大关注

美国太阳能产业协会（SEIA）发表声明，从去年秋季开始，他们就一直呼吁在中国新疆地区经营的太阳能公司立即转移供应链。自2020年12月起，SEIA为确保企业的太阳能供应链中不涉及任何所谓“强迫劳动”，开始采取一系列手段，该等手段包括要求为太阳能供应链中的产品创建可溯源的系统，并全面更新太阳能承诺（solar commitment）。在接受采访时，SEIA总裁兼首席执行官Abigail Ross Hopper 宣布了一个目标，要求企业在6月前重新调整供应链。

2021年1月，《纽约时报》引用了上述报告中认为中国光伏领域企业参与所谓“强迫劳动”的观点并开始引导舆论风向。随后，包括英国《每日电讯报》以及《华盛顿邮报》和《纽约时报》在内的西方主流媒体也对相关现象进行了报道，舆论进一步发酵。3月15日，《华盛顿邮报》发表社论称，美国已经实施的对华相关制裁还不够。并引用德国所谓的学者郑国恩的呼吁说，美国国会应该通过专门法律，禁止一切来自新疆的进口产品。

2021年3月16日，美国主流媒体称，美国最大的工会（劳联-产联）负责人Richard Trumka 于3月12日致信美国国务卿布林肯、国家安全顾问苏利文，要求美国现任政府和国会禁止进口来自新疆的光伏产品，并称“该地区在全球太阳能产品供应链中的作用非常大，而且有证据表明，这个地区的太阳能生产存在系统性强迫劳动，要求立即采取针对性行动。”

（2）引发针对性立法提议

同年3月23日，美国两名参议员要求美国太阳能产业协会（SEIA）澄清美国对与中国新疆强迫劳动有关的太阳能产品的依赖。3月30日，八名参议员提出《把中国排除出太阳能法案》（Keep China out of Solar Energy Act），禁止美国联邦资金采购在中国生产或组装的太阳能电池板，即晶体硅电池和组件（crystalline silicon photovoltaic (PV) cells and modules）[8]。如此次法案得以通过，将势必造成中国相关企业对美太阳能产品出口的缩减。更让人关注且担忧的是，后续制裁措施将可能随着美方舆论的进一步发酵，及后续配套举措而陆续登场。

（3）形成打击措施和政策

美国现任政府目前的政策也恰恰在一定程度上反映出以上趋势。

第一个政策方向为，将中国企业排除在美国发展清洁能源带来的利好之外。

2021年1月27日，白宫发言人透露，拜登总统的愿景是广泛地建设太阳能电池板的本地产能[9]。3月底，美国政府公布了一项高达2万亿美元，长达8年的建设财政计划，该计划的主要内容是大规模增加美国基础设施的支出，其中着重推进采用清洁能源[10]。这项财政计划反映出，美国现任政府旨在扶持清洁能源，达到通过完善国内基础设施建设，创造更多工作岗位的效果。要达到上述效果，就必须发展本地的光伏产业。因此，比起从外国进口相关产品，美国现任政府更加关心如何发展本地产能，带动区域内的就业和发展。

第二个政策方向为坚持“价值观外交”，在所谓的“新疆人权”问题上持续对中国进行指控。

2021年4月27日，联邦政府高级官员在拜登上台100天的国家安全和外交政策的新闻发布会上声称美国政府“不会回避采取有意义的行动，包括采取制裁和其他的手段”[11]。另外，考虑到美国目前的对华政策为“在长期竞争中赢得中国”，以及“重塑全球领导地位”[12]，因此，为了实现以上政策目标，美国政府未来或将三大政策方向进行融合，利用制裁手段，达到实质上打压中国光伏产业，扶植本地产业发展和赢得全球行业领先地位的效果[13]。

综上所述，不难看出，从智库到舆论，从产业再到政界，美国对于中国光伏供应链施加制裁似乎已箭在弦上。

四、中国的应对与反制

1. 对境外媒体舆论的应对

近期美国相关智库接连发布针对中国新疆地区所谓的“人权问题”、“强迫劳动”的不实言论与报告，并号召美国企业及其盟友国家（如欧洲、日本、澳大利亚）抵制包括但不限于“新疆棉花”在内的涉疆产业链。

中国光伏行业协会和中国有色金属工业协会硅业分会做出了积极反击，在今年1月18日发布声明，表示对美国个别机构歪曲报道中国涉疆光伏企业存在“强迫劳动”之事感到震惊并强烈谴责，指出：“强迫劳动”问题完全是美国等个别西方国家的机构和人员凭空捏造出来的世纪谎言。中国新疆地区的光伏产品生产均不存在任何强迫劳动的情况。

2. 从立法层面建立防火墙

2021年1月9日，经由国务院批准，中国商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》）。对于中国企业而言，《阻断办法》在实践层面最为重要的意义，即是旨在阻断外国对中国企业所实施的次级制裁。具体内容可参见我们在此前对《阻断办法》所撰写的系列文章《冰与火之歌——制裁与阻断的深层分析》（上篇）、《冰与火之歌——制裁与阻断的深层分析》（下篇）。

现阶段，尽管《阻断办法》与此前颁布的不可靠实体清单、中国《出口管制法》一起共同构筑了中国攻防兼备的中国出口管制及反制法律体系框架雏形，但该等法律法规在落地效力上参差不齐，且在试行初期难免会产生一些现实问题，甚至将造成国内企业面临两难选择。例如在实践中，尽管企业可能选择适用《阻断办法》并在其庇护下不予理睬美国的相关禁令，但其仍可能遭受美国次级制裁的影响。而虽然《阻断办法》第十一条规定，中国公民、法人或者其他组织根据禁令，未遵守有关外国法律与措施并因此受到重大损失的，政府有关部门可以根据具体情况给予必要的支持。但在实践中具体如何支持，该等支持是否能够减轻或避免中国企业因次级制裁所遭受的损失，目前尚不明朗。

由此可见，《阻断办法》目前更多的是从政治角度为中国企业站台和发声，但如何落到实处并真正起到保护本国企业的作用，还有待观察。而在此之前，企业需先行动起来，主动打造自身合规体系，以有备而来的状态应对复杂的国际环境。

五、结语

本篇从宏观层面，向读者介绍了中国光伏产业目前所面临的紧张局面，美国相关打压政策箭在弦上，以及面对国际上的质疑，相关企业首先应当有恰当且坚决的态度；而下篇则旨在从微观层面具体分析企业在目前大环境下所面临的主要风险，并从法律角度帮助光伏领域企业探索出一条适用于长期实践的发展之道。

脚注

[1] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693804949157446733&wfr=spider&for=pc实现碳中和，新能源的地位与作用详解

[2] https://mp.weixin.qq.com/s/WyGykGYD7N2ecv0_zUY3yA

[3]http://www.tanjiaoyi.com/article-33397-2.html

[4] https://www.csis.org/analysis/dark-spot-solar-energy-industry-forced-labor-xinjiang

[5] https://mp.weixin.qq.com/s/I1-P5CQsMSvtIOe5O3rptQ

[6] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/

[7] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/

[8] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695981053120353980&wfr=spider&for=pc；https://news.solarbe.com/202104/02/336712.html

[9] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/27/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-special-presidential-envoy-for-climate-john-kerry-and-national-climate-advisor-gina-mccarthy-january-27-2021/

[10] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/

[11] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/04/27/background-press-call-by-senior-administration-officials-on-national-security-and-foreign-policy-in-president-bidens-first-100-days/

[12] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/12/readout-of-oval-office-meeting-with-bipartisan-bicameral-members-of-congress/

[13] 拜登政府明确表示，将在清洁能源领域和中国展开竞争，争取全球领导地位：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/ 

来源：金杜研究院

专家介绍

郭欢

金杜律师事务所合伙人

业务领域：企业大合规，出口管制与经济制裁，以海关与外汇管理为中心的进出口贸易合规等。

郭律师近年来在企业合规领域主持或参与了大量的综合项目，尤其是在出口管制及经济制裁方面，协助包括航空航天、通讯、电子领域等高新技术企业在内的各类企业搭建出口管制合规内控体系（ECP），专注于跨境交易暨境外合规体系搭建，海关稽查及海关行政、刑事案件应对，业务领域包括企业大合规、出口管制与经济制裁，以海关与外汇管理为中心的国际贸易与监管法律服务等。

在海关与外汇管理领域，郭律师近年来专注于进出口合规体系搭建、海关稽查及海关行政处罚案件应对，以及经常项目下的货物及服务贸易、资本项目下的投资及跨境资本移动等相关外汇管理事宜，具备卓越的提供海关与外汇管理领域综合法律服务的能力。

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